行政道德法律化是規(guī)避中國行政道德失范的有效途徑

賀靈敏

(延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

生態(tài)行政學(xué)研究普遍認(rèn)為，中國社會轉(zhuǎn)型對行政道德失范構(gòu)成基本規(guī)定，且“經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)”向“法理社會形態(tài)”轉(zhuǎn)變的過程中存在的“多元社會形態(tài)”構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展趨向的核心內(nèi)容。這種“多元社會形態(tài)”的長期存在，沖擊了行政管理主體的價(jià)值序列，模糊了它們的視野，紊亂了行政管理系統(tǒng)的內(nèi)部資源控制機(jī)制，在缺乏完善的外部資源控制機(jī)制的規(guī)范和引導(dǎo)的情況下，其結(jié)果將導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。中國社會轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)之一即是多元價(jià)值理念的沖擊和博弈，而充當(dāng)行政人員“內(nèi)心法治”的行政道德也在沖擊與博弈中不可避免地發(fā)生著變異，致使行政行為的不恰當(dāng)性凸顯。同時，由于“行政道德成本”和“外部成本”所帶來的阻力不足以對行政道德失范所帶來的收益構(gòu)成束縛，導(dǎo)致行政道德失范的進(jìn)一步擴(kuò)展、蔓延。中國社會轉(zhuǎn)型期行政道德失范所產(chǎn)生的負(fù)效用，也正隨著外部資源控制機(jī)制的不完善而增長。行政道德失范的誘發(fā)性機(jī)制的存在，客觀上要求改革外部資源控制機(jī)制(法律、組織制度和規(guī)章等)，以補(bǔ)償內(nèi)部資源控制機(jī)制缺失所造成的效用流失。簡而言之，中國的社會轉(zhuǎn)型亟待法律、制度等外部力量作為轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定器、減壓閥，避免轉(zhuǎn)型的動蕩和失序，而行政道德法律化則是人們在實(shí)踐中摸索出來的有效規(guī)避行政道德失范的路徑。

一、行政道德法律化的含義

對于行政道德法律化的基本界定，理論界眾說紛紜，各執(zhí)一詞，以至于對行政道德法律化的合理性也產(chǎn)生了不同的認(rèn)識。如遼寧警官學(xué)校教師陳菲認(rèn)為:“所謂的道德法律化是指為適應(yīng)社會發(fā)展需要，在特定的情勢下，把一定的道德理念和道德規(guī)范通過國家意志，以法律的形式表現(xiàn)出來的一種趨勢?！雹俣鴹钛╃淌趧t認(rèn)為:“道德法律化應(yīng)該是指通過立法活動等其他具有國家強(qiáng)制力的手段，將一些占有統(tǒng)治地位的道德規(guī)范賦予國家意志，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，令其具有法律效力。”②以上兩種觀點(diǎn)在道德能夠多大限度上向法律轉(zhuǎn)化，道德法律化是否是道德的簡單法律過渡，道德法律化是否是對道德存在的價(jià)值否定，道德法律化的現(xiàn)實(shí)效果能否像其所標(biāo)榜的那樣等方面存在分歧。

基于此，筆者認(rèn)為:道德法律化是道德發(fā)展的一種潛在修復(fù)機(jī)制，是有限道德的法律轉(zhuǎn)化，通過外部強(qiáng)力控制以修復(fù)有限道德失范所造成的價(jià)值(觀)損失。該定義也全面地對理論界關(guān)于道德法律化爭論的部分內(nèi)容做出解釋，從一定意義上講，有限的道德法律化適應(yīng)了社會生態(tài)的變遷，促進(jìn)了社會管理體制改革的創(chuàng)新，符合依法治國的需要。

二、行政道德法律化的可行性

道德法律化觀點(diǎn)的提出是否具備現(xiàn)實(shí)的可行性以及能在多大程度上實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)?筆者認(rèn)為，一方面道德和法律具有相同的本質(zhì)屬性和作用，即都是用來規(guī)范和約束人們的行為的;另一方面，古今中外的各種典籍中不乏有關(guān)道德法律化的典型案例，這些都在一定程度上有助于進(jìn)一步完善道德法律化。

從國外的情況來看，有的國家強(qiáng)調(diào)“行政道德法制化”，即把行政道德納入法律的范圍，通過制定《行政道德法》的形式，強(qiáng)制行政人員遵守。實(shí)際上，簡單地將行政道德法律化既是對行政道德存在價(jià)值的完全否定，又是對人的自覺性的強(qiáng)烈質(zhì)疑。人是能動性的動物，道德的生成是對人理性選擇的一種肯定，但外在條件的轉(zhuǎn)變，也許會動搖這種理性選擇存在的基礎(chǔ)。因此，有必要在內(nèi)部機(jī)制失效的情境中構(gòu)建強(qiáng)大的外部控制體系以修復(fù)受損的內(nèi)部機(jī)制，促使其重新發(fā)揮作用。行政道德法律化就是一種輔助性措施，有助于修復(fù)失效的自律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)道德的自主性和人的發(fā)展。

轉(zhuǎn)型期中國行政道德法律化的構(gòu)建打破了傳統(tǒng)的認(rèn)知模式，從戰(zhàn)略管理的視野，構(gòu)建法治政府。它適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和行政改革的具體實(shí)際，符合中國社會行政管理改革發(fā)展需求，對遏制行政道德失范的“毒瘤”進(jìn)一步擴(kuò)散發(fā)揮積極的作用?？梢哉f，行政道德法律化既是當(dāng)前我國行政道德建設(shè)的有效策略，又提供了規(guī)避行政道德失范的新路徑。

三、行政道德法律化的四個層面

1.對示范性強(qiáng)、影響廣的行政道德失范行為的法律化建設(shè)

行政道德失范的示范性影響極易引發(fā)社會道德的失序，嚴(yán)重的危害性規(guī)定了這種失范的存在必須被施以強(qiáng)力的約束，此時法律化建設(shè)對新的行政道德的培育將起到促進(jìn)作用。對行政道德失范體系中的高示范性類行為進(jìn)行法制化約束，有助于遏制此種行為的進(jìn)一步生成和提升公務(wù)員的行政道德水平，是道德與法律互補(bǔ)機(jī)制優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。政府行為本身就具備一定的示范性，但這并非要求我們必須對任何行政道德失范都予以法律化構(gòu)建，而是應(yīng)該對那些易造成社會不良影響的部分進(jìn)行法律轉(zhuǎn)化，雖然難以從量化的視角來界定行政道德失范行為的影響，但是，可以通過進(jìn)一步研究輿論關(guān)注度或反響度來初步確定。例如，為進(jìn)一步預(yù)防和反腐敗，我國制定了《反腐敗法》，將行政道德層面具備高示范性誤導(dǎo)的內(nèi)容納入法制化軌道。這有助于進(jìn)一步扼制腐敗的滋生和權(quán)力尋租，同時，對腐敗的進(jìn)一步社會化擴(kuò)展加以約束。

2.邊緣性行政道德的法律化建設(shè)

道德與法律作為規(guī)范社會主體行為的不同工具，在邊界劃分方面存在很大爭議，社會行為的許多方面的界定也無法獲得準(zhǔn)確歸屬，因此，對于邊緣性的行政道德與法律，有必要通過法律化的手段來明確兩者間的分歧。邊緣性行政道德法律化，是將行政道德與法律存在爭議的內(nèi)容恰當(dāng)?shù)胤赊D(zhuǎn)化，這有助于推進(jìn)法制化建設(shè)的步伐和促進(jìn)行政道德建設(shè)的發(fā)展，對理清行政道德與法律間關(guān)系以及進(jìn)一步發(fā)揮兩者在實(shí)際中的互補(bǔ)作用至關(guān)重要，同時，也為防止行政道德失范者的避責(zé)行為提供法律基礎(chǔ)，有效遏止行政道德失范和政府權(quán)力尋租的發(fā)生。在一些行政法制化程度較高的西方國家，行政道德的絕大多數(shù)內(nèi)容都已納入法制化的序列，通過將行政道德與法律的邊緣性內(nèi)容和道德中的某些成分納入法律的軌道，促進(jìn)行政人員道德水平的提升和行政的法制化建設(shè)，以提升行政人員的法律認(rèn)知和行為水平。我國轉(zhuǎn)型期的特殊社會現(xiàn)實(shí)，促使相當(dāng)一部分行政主體通過打行政道德與法律的擦邊球來謀取私利，造成國家和社會利益的損失。因此，必要的規(guī)范行政道德與法律的界限，對邊緣性行政道德予以法律化能有效地避免此類行為的發(fā)生。

3.隱性行政道德的法律化構(gòu)建

道德評價(jià)一般來講主要是對行為和結(jié)果進(jìn)行分析，體現(xiàn)這種狀況的道德往往被稱為顯性道德，它具有很強(qiáng)的外顯性、易察覺等特點(diǎn);與此相反的道德稱為隱性道德，它的基本特點(diǎn)是隱蔽性和不易察覺性，這個特點(diǎn)，決定了在道德失范存在的狀態(tài)下，隱性道德所帶來的破壞性可能更為嚴(yán)重，更難以估量。我們有必要認(rèn)為，在此種狀態(tài)下促使隱性道德法律化能有效地減少道德效用的損失，避免外部負(fù)效用的存在，從而完善道德體系建設(shè)。例如，1978年10月，美國參議院和眾議院通過了《美國政府倫理法》，“制定本法的目的在于建立某種聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，適當(dāng)改組聯(lián)邦政府，對聯(lián)邦政府的工作進(jìn)行某種改革，保持并提高官員和國家機(jī)關(guān)的廉潔性”，從而更加清晰地將一些隱形道德的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律。

4.加快行政倫理監(jiān)督方面的法律化構(gòu)建

在行政倫理監(jiān)督方面，傳統(tǒng)習(xí)慣以是否符合絕大多數(shù)人共同認(rèn)同的基本規(guī)范為準(zhǔn)繩，以輿論為導(dǎo)向來評價(jià)或?qū)δ撤N行為施壓，其效果顯著。但是，伴隨著轉(zhuǎn)型期的到來，傳統(tǒng)行政倫理監(jiān)督機(jī)制顯然在行政道德失范方面束手無策。這種態(tài)勢強(qiáng)烈要求人們必須重新審視傳統(tǒng)行政倫理監(jiān)督機(jī)制，探索新的路徑以抑制行政道德失范的擴(kuò)展。當(dāng)前，我國在行政倫理監(jiān)督法制化建設(shè)方面取得了一定的成就。例如，《公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《國家工作人員行為守則》等的頒布推行，一定程度上規(guī)范了公務(wù)員的行為，保障了社會公共利益。借鑒西方國家行政道德法律化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我國有必要在《公務(wù)員道德評價(jià)》和《行政倫理法》方面開辟新路徑，拓展對國家行政人員監(jiān)督的法律范圍。除此之外，還要加快在道德向法律轉(zhuǎn)化方面的程序和方法論研究，確保轉(zhuǎn)化程序的合理、合法。

行政道德法律化是新時期加強(qiáng)行政道德建設(shè)的有效策略，對行政道德法律化評價(jià)不僅要立足于戰(zhàn)略全局的高度和社會進(jìn)步的角度，還要從行政管理體制改革的微觀視角出發(fā)。“按照建設(shè)有中國特色行政管理體制的要求，立足于對中國特殊行政生態(tài)的分析，行政道德法律化建設(shè)在切實(shí)減少行政道德滑坡的基礎(chǔ)上，努力擴(kuò)大法理在行政人員內(nèi)心的權(quán)重，并構(gòu)建可適性的保障機(jī)制?！雹劭傊袊纳鐣l(fā)展實(shí)際和行政改革狀況亟待行政道德法律化的支撐，行政道德法律化也有助于行政變革的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。盡管在現(xiàn)實(shí)的摸索和改革過程中也許會經(jīng)歷多重坎坷，但我們相信行政道德法律化建設(shè)一定會沖出重圍，確立自己的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)定的目標(biāo)。

四、結(jié) 語

改革開放三十年多來，中國的物質(zhì)層面和非物質(zhì)層面都發(fā)生了顯著的進(jìn)步，特別是在以發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)為基本導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的導(dǎo)引下，中國的政治和行政體制改革也不斷推進(jìn)。正如馬克思所指出的那樣——“隨著每一次社會制度的巨大歷史變遷，人們的觀念和觀點(diǎn)也會發(fā)生變革”④。努力克服轉(zhuǎn)型期行政道德失范的現(xiàn)象，從而走向更加道德的行政管理，將是我們政治管理體制改革的重要內(nèi)容。通過法律化的模式，進(jìn)一步推動剛性機(jī)制的建立，督促和確保公共行政人員基本道德義務(wù)的履行，將更有助于行政道德體系的完善和中國的法治化進(jìn)程，也有助于社會轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行和行政主體人格的構(gòu)建。

注釋:

①陳 菲.道德法律化——新時期道德建設(shè)的重要途徑[J].山東社會科學(xué)，2011，(5):216 －217.

②楊雪瑛.淺析道德法律化的合理性論證[J].理論新探，2010，(2):276.

③賀善侃.當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型期社會形態(tài)研究[M].上海:學(xué)林出版社，2003.

④李月軍，等.近20年中國政治文化變遷與發(fā)展[J].云南行政學(xué)院院報(bào)，2001，(3):4－9.