試論地勘單位企業(yè)化改革的政策支持

■ 韓繼深/曹發(fā)偉

（山東省地勘局，濟南 250013）

2011年3月，中共中央、國務(wù)院制定印發(fā)了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），隨后又出臺了與之相配套的9個相關(guān)文件，從而正式拉開了全國事業(yè)單位改革的序幕。據(jù)統(tǒng)計，全國約有1200余個國有地勘事業(yè)單位，如何按照中央的要求推進改革，是地勘單位普遍關(guān)心的話題。通過對地勘單位屬地化改革后、逐步實行企業(yè)化經(jīng)營以來改革情況的總結(jié)、分析和反思，進一步分析了地勘單位企業(yè)化的形勢、條件，就支持地勘單位推進企業(yè)化改革的政策等相關(guān)問題，談一些粗淺的看法，希望能對地勘單位改革起到一定的參考和推動作用。

1 地勘隊伍管理體制“兩屬化”以來的改革情況揭示了支持政策的重要性

自1999年始，按照國辦發(fā)[1999]37號文和國辦發(fā) [2001]2號文等要求，全國地勘行業(yè)所屬的地勘隊伍實行了管理體制的“兩屬化”改革，開始逐步實行企業(yè)化經(jīng)營。12年來，“兩屬化”改革后的地勘單位主動融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟，改革創(chuàng)新，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，地質(zhì)找礦成效顯著，經(jīng)營收入快速增長，經(jīng)濟效益顯著提高，職工工資性收入大幅增加，地勘經(jīng)濟實現(xiàn)了又好又快的發(fā)展。以山東省地勘局為例，2010年實現(xiàn)經(jīng)營收入與1998同比增長了14.8倍，利潤同比增長了144倍，在冊職工平均工資同比增長了7.9倍。但地勘單位企業(yè)化改革卻總體上進展緩慢。應(yīng)該說，各省局在企業(yè)化經(jīng)營上都做了有益的探索，陸續(xù)涌現(xiàn)了內(nèi)蒙模式、云南模式、浙江模式、海南模式、陜西模式等等。這些改革都是在事業(yè)單位體制的框架下進行的，其差別不過是改革的步子快慢、主動性強弱、政府的支持大小而已，體現(xiàn)在發(fā)展的成效上也確實有所差別，但還沒有哪個地勘局真正脫離事業(yè)單位全面轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。地勘單位企業(yè)化改革進展不快，固然有地勘隊伍思想觀念不適應(yīng)、歷史欠賬多、社會負擔重等方面的原因，同時也讓人們不得不對企業(yè)化改革的條件是否具備、改革的支持政策是否能夠落到實處、改革的某些目標和措施是否適應(yīng)地勘經(jīng)濟改革與發(fā)展的需要等問題進行深刻的反思。當然，12年的改革，已經(jīng)足以說明地勘單位企業(yè)化改革任務(wù)的艱巨性，實踐證明了要進一步推進這項改革，必須有足夠的支持政策或者說特殊的支持政策。

另外，對大家談?wù)擃H多的內(nèi)蒙改革模式，我們認為內(nèi)蒙局近年來發(fā)展突飛猛進，除了自身的積極因素外，當?shù)卣南铝姓咧С制鹆朔浅Ｖ匾淖饔茫阂皇鞘聵I(yè)牌子不摘、身份不變、經(jīng)費不斷，特別是老人老辦法，保留職工按事業(yè)單位退休的政策待遇，解除了企業(yè)化的后顧之憂；二是政府加大地勘投入，解決了企業(yè)化的市場問題；三是有條件地配置礦業(yè)權(quán)，讓地勘單位發(fā)展“有產(chǎn)可依”等。這也從另一個方面印證了支持政策對地勘單位企業(yè)化改革的極端重要性。

2 地勘單位企業(yè)化改革面臨的形勢條件決定了支持政策的必要性

中發(fā)[2011]5號文提出了事業(yè)單位改革的總體目標和階段性目標，即：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系；今后5年，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位的改革基本完成。因此，地勘單位改革乃大勢所趨，形勢逼人，對此不能有任何幻想，必須積極主動地應(yīng)對。隨后又出臺的與之相配套的9個相關(guān)文件，從9個大的方面解決了事業(yè)單位改革所必需的配套支持政策。由于地勘行業(yè)性質(zhì)、地位、產(chǎn)業(yè)等的特殊性，其所需的配套政策還必須具有其行業(yè)的特殊性。

地勘單位真正成為企業(yè)，至少需要具備一些通常企業(yè)具備的條件，如一定數(shù)額的人均資產(chǎn)、一定的市場份額或市場競爭能力等等。然而，兩屬化”改革后的地勘單位，大多都還背著50余年的歷史包袱，積疴沉重，多年來雖然出臺了一系列的文件和政策，但大多并未能得以落實。因此在當前和今后一個時期，地勘單位的企業(yè)化改革還將面臨著下列諸多不利的條件：

2.1 歷史遺留問題多、社會負擔重的問題仍需解決

地勘隊伍有著非常特殊的發(fā)展歷史，曾為國家做出過突出的貢獻，長期以來積累了不少問題和特殊困難亟待解決。近年來，在國家和各省區(qū)政府的支持幫助下，有一些得到了解決，有一些還仍將長期存在。以山東省地勘局為例，屬地化時財政基數(shù)與山東省同類事業(yè)單位的人均差額為1.39萬元，總額在1.4億元左右，至今未能彌合；累計欠發(fā)一次性住房補貼等各類住房補貼2.5269億元，事業(yè)局自身無法也無力解決，財政也一直沒有說法；離退休職工與在職人數(shù)已超過1:1，離退休職工費用在地勘費中所占比重逐年增加，在管理上投入的精力也越來越大；養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷和生育保險的社會化統(tǒng)籌未能統(tǒng)一啟動。解決好這些歷史遺留問題，應(yīng)該是地勘單位企業(yè)化的前提之一。

2.2 地勘單位發(fā)展基礎(chǔ)仍然比較薄弱

經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，地勘單位經(jīng)濟實力有了明顯的增強，限于事業(yè)單位性質(zhì)（差額撥款）和所執(zhí)行的財會制度，導(dǎo)致其基礎(chǔ)仍然比較薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，自身資本積累難以形成，與國有企業(yè)相比人均凈資產(chǎn)的差距還非常大。如果沒有財政撥款的支撐，估計絕大部分單位仍然無法生存。地勘單位企業(yè)化，首先要在經(jīng)濟上實現(xiàn)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)化，然后才能培育壯大企業(yè)，在此基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代企業(yè)制度。因此企業(yè)化需要統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進，應(yīng)該有一個較長的過渡期。這個時期有多長，取決于歷史遺留問題的解決和地勘單位是否真正具有生存發(fā)展的能力。

2.3 地勘單位面對的市場不穩(wěn)定、不發(fā)育

地勘單位面對的市場主要是地質(zhì)勘查市場和礦業(yè)權(quán)市場。當前，地質(zhì)勘查投入主要還是靠國家財政，真正的商業(yè)性地勘市場還不發(fā)育。如果在下一步改革中按照某些部門的設(shè)計，從現(xiàn)有地勘單位抽調(diào)精干人員組建部、省級純公益性地勘隊伍，使改革中被要求轉(zhuǎn)企的地勘單位不能承擔財政出資的地勘項目，那么轉(zhuǎn)企后的地勘單位面對的市場必然會更加萎縮。礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)進程緩慢，盲目強調(diào)招拍掛，加大了地勘單位獲取礦業(yè)權(quán)的難度。政府部門對礦業(yè)權(quán)控制、干預(yù)過多，甚至有些政府部門直接經(jīng)營礦業(yè)權(quán)，有的通過出臺地方政策限制地勘單位進行探采活動，地質(zhì)找礦工作環(huán)境不斷惡化，危害地勘單位利益的現(xiàn)象愈演愈烈。試問，全國改革中，有哪個系統(tǒng)、部門、行業(yè)象地勘單位這樣，在市場條件如此不好的情況下還被要求轉(zhuǎn)為企業(yè)。

地勘單位事轉(zhuǎn)企是手段，不是目的。我們認為，評價地勘單位改革是否成功，一是要看是否有利于地質(zhì)找礦的重大突破和地質(zhì)找礦新機制的建立；二是要看是否有利于增強地勘隊伍生存發(fā)展的能力；三是要看是否有利于改善廣大地質(zhì)職工的工作生活條件。地勘單位面臨如此嚴峻的形勢，面對殘缺的市場、又無切實保障、自身生存發(fā)展能力不足的困難局面，按照上述三個有利于的標準推進企業(yè)化改革，必須有強有力的政策支持。也只有這樣，才是對歷史負責、對地勘隊伍負責、對良心負責的做法。

3 地勘單位企業(yè)化改革需要的支持政策

借鑒“兩屬化”以來地勘隊伍改革的經(jīng)驗，今后應(yīng)該繼續(xù)加大對地勘單位改革發(fā)展的政策引導(dǎo)和支持。這方面的政策從性質(zhì)上說包括兩大類：

3.1 切實保障現(xiàn)有地勘事業(yè)單位人員的切身利益和妥善解決好歷史遺留問題的政策

主要有：(1)事業(yè)身份人員注冊管理，確保“老人老辦法”的政策，使現(xiàn)有事業(yè)單位人員退休時按照事業(yè)單位同等待遇退休；(2)過渡期內(nèi)事業(yè)經(jīng)費不變，或暫不取消事業(yè)編制，但不再按事業(yè)單位進行預(yù)算、政府采購、行政事業(yè)單位審計等管理行為；(3)現(xiàn)有離退休人員與在職人員分開管理；(4)妥善處理好其他歷史遺留問題等等。

在這些政策中，地勘單位最希望得到也最為擔心的是第⑴條政策。最希望得到，是因為這條政策徹底解除了現(xiàn)有地勘職工的后顧之憂。這種后顧之憂是因為我們國家公務(wù)員和事業(yè)單位人員退休后的待遇與企業(yè)人員退休后的待遇之間的差距確實存在著天壤之別造成的；最為擔心，是因為在事業(yè)單位和企業(yè)離退休生活費差距較大的現(xiàn)實情況下，不少省份估計很難爭取到這樣的政策。中發(fā)〔2011〕5號文提出實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，這里的“老人老辦法”和我們所說的內(nèi)蒙自治區(qū)改革中的“老人老辦法”明顯不同，對絕大部分可能要轉(zhuǎn)企的地勘單位來說這不是個好的征兆。

3.2 為地勘單位今后生存與發(fā)展提供支持的政策

主要有：(1)完善礦業(yè)權(quán)出讓和管理制度，適當為國有地勘單位配置一定的、優(yōu)質(zhì)的礦業(yè)權(quán)；(2) 完善地質(zhì)找礦成果收益分配政策，對地勘單位利用國家資金勘查形成的礦產(chǎn)地，在出讓礦業(yè)權(quán)時，應(yīng)拿出一定比例給予地勘單位，作為技術(shù)、設(shè)備、風險等要素付出的補償；(3)支持同一省區(qū)各類地勘隊伍為優(yōu)化資源配置和整合資源優(yōu)勢進行隊伍整合；(4)加強財政資金地勘項目的市場化運作和監(jiān)控；(5)努力培育商業(yè)性地質(zhì)勘查市場，做好公益性地質(zhì)項目、地勘基金項目和商業(yè)性地勘項目的有機銜接，鼓勵、支持、引導(dǎo)社會資金加大對地質(zhì)工作的投入；(6)加強地質(zhì)工作服務(wù)和執(zhí)法檢查，改善地質(zhì)勘查工作環(huán)境，維護地勘單位合法利益；(7)支持地勘單位探采一體化；(8)加大資本金投入或資本轉(zhuǎn)化，支持非地勘業(yè)人員轉(zhuǎn)產(chǎn)、培育壯大企業(yè)；(9)建立礦產(chǎn)資源風險勘查的金融支持政策；(10)對地勘單位地質(zhì)找礦收益，給予一定的稅收優(yōu)惠和減免稅政策；等等。

這些政策，絕大部分是國土資源主管部門職能范圍之內(nèi)或與其職能相關(guān)的，其中第(1)條、第(2)條、第(3)條、第(4)條、第(10)條等是支持地勘單位改革發(fā)展的最現(xiàn)實、最直接、最有效的政策。其他幾條也很重要，但有些不是一蹴而就的，隨著國土資源主管部門職能的完善和發(fā)揮，應(yīng)該能夠逐步得到改善。

4 同心協(xié)力支持推進地勘單位企業(yè)化改革

地勘隊伍“兩屬化”改革以來的實踐，已經(jīng)充分證明，地勘隊伍改革發(fā)展與生存環(huán)境的好與壞，直接影響和決定著國家資源安全和國家經(jīng)濟安全，因此對地勘單位的企業(yè)化改革不可掉以輕心。

地勘單位改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面。改革的相關(guān)者，如地勘單位、國土資源部、地方政府和相關(guān)部門等，既涉及共同的利益，又有不同的目標和心理，在地勘單位企業(yè)化改革中扮演著不同的角色，是利益的博弈者。改革支持政策的出臺和落實，需要上述各方的共同努力。

4.1 地勘單位要努力爭取政策，積極穩(wěn)妥地推進改革

地勘單位是改革的主體，必須堅定信心，積極主動地加快改革步伐。要認真細致地分析單位人員、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)等現(xiàn)實狀況，制定、設(shè)計好改革方案，明確改革的目標、分類、發(fā)展方向和實現(xiàn)的路徑。要積極與地方政府、國土資源等部門溝通、匯報，尋求理解和支持。鑒于地勘單位企業(yè)化改革的現(xiàn)實狀況，改革方案的設(shè)計要充分考慮地方和自身實際，充分考慮支持政策的爭取情況。對于爭取政策比較困難、自身發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱的，要積極爭取劃入社會公益類，爭取一定的過渡期，解決歷史遺留問題，增強單位生存發(fā)展能力，逐步進行企業(yè)化改革。對于優(yōu)惠政策爭取的好、自身發(fā)展快、地質(zhì)勘查市場廣闊的地勘單位可爭取劃為生產(chǎn)經(jīng)營類，盡快轉(zhuǎn)為企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

4.2 國土資源部在指導(dǎo)新一輪地勘單位改革時，應(yīng)把主要精力放在如何為地勘單位爭取政策上

地勘單位改革沒有統(tǒng)一模式，不能搞一刀切，這在地勘單位已經(jīng)形成了共識。國土資源部是地勘單位改革的推動者，要充分尊重各省區(qū)的改革意見和對改革的探索，沒有必要出臺統(tǒng)一的地勘單位改革時間表和方式，也沒有必要統(tǒng)一明確改革的方向和分類，要從行業(yè)管理的角度，把主要精力放在如何對地勘單位進行政策支持上。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政、稅務(wù)、人事和社會保障等相關(guān)部門，共同行文出臺支持地勘單位改革的政策，因為只有這些部門共同行文才能更有利于政策落到實處。要加強對政策落實情況的監(jiān)督檢查，促進各項政策，首先是國土資源部門應(yīng)該落實的政策真正落到實處。

4.3 地方政府要加強對地勘單位改革發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和支持

各省區(qū)地方政府是地勘單位改革的領(lǐng)導(dǎo)者。各省區(qū)資源稟賦條件和市場需求不同，地勘單位在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用各不相同，各省區(qū)對地勘單位的管理方式、定位和要求也不盡相同。地方政府和所在地地勘單位是真正的利益共同體。各省區(qū)要根據(jù)中央改革精神，密切結(jié)合省區(qū)實際，領(lǐng)導(dǎo)、安排好所在地地勘單位的改革，支持地勘單位發(fā)揮職能和優(yōu)勢，支持地勘單位改革和發(fā)展。

4.4 相關(guān)部門要切實加大對地勘單位改革的支持力度

相關(guān)部門是改革的參與者，是改革政策的出臺者和直接落實者。要進一步加深對地勘單位改革的了解，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，真正理解和支持地勘單位改革發(fā)展。特別是，各省區(qū)國土資源管理部門是地勘單位改革最重要的參與者，是各省區(qū)改革政策出臺的重要參加者和協(xié)調(diào)者。要按照政事分開的原則，進一步發(fā)揮好行業(yè)管理職能，積極培育地質(zhì)勘查和礦業(yè)權(quán)市場，搞好地質(zhì)勘查、礦業(yè)開發(fā)執(zhí)法檢查和服務(wù)，為地勘單位創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

[1]徐紹史.地勘單位要抓住機遇深化改革[N].中國國土資源報,2011-06-28(1).

[2]徐紹史.在全面推進地質(zhì)找礦新機制座談會上的講話[J].國土資源通訊,2010(20):6-7.

[3]徐紹史.開闊視野 勇于擔當 肩負起地質(zhì)找礦的歷史責任[J].國土資源通訊,2010(14):5-9.

[4]國土資源經(jīng)濟形勢分析與展望[M].北京:地質(zhì)出版社,2011.

[5]賀冰清.地質(zhì)勘查行業(yè)管理與行業(yè)發(fā)展研究[M].北京:中國大地出版社,2009.

[6]韓繼深.當前地勘單位企業(yè)化改革幾個相關(guān)問題的思考[A].地勘單位改革發(fā)展座談會文集[C].北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會,2011:88-101.