集約節(jié)約用地，規(guī)范農(nóng)宅建設(shè)
——以唐山市為例

■ 李紅斌

（河北聯(lián)合大學(xué)冶金學(xué)院, 唐山 063000）

集約節(jié)約用地，規(guī)范農(nóng)宅建設(shè)
——以唐山市為例

■ 李紅斌

（河北聯(lián)合大學(xué)冶金學(xué)院, 唐山 063000）

農(nóng)民建房占地即農(nóng)宅占地是建設(shè)用地的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)宅占地也逐年增多，已占建設(shè)用地的近四分之一。國家在不同時(shí)期制定了不同的農(nóng)宅占地政策，近期加上土地利用總體規(guī)劃限制，造成農(nóng)宅占地亂、管理難、規(guī)范難，越權(quán)批地、違法占地建農(nóng)房屢禁不止，已經(jīng)影響到了農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。以唐山市為例，應(yīng)以農(nóng)宅用地的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況為依據(jù)，分析農(nóng)村宅基地建設(shè)和管理中出現(xiàn)的問題及問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而從規(guī)劃、管理、制度等方面采取措施規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。

農(nóng)宅用地；村莊規(guī)劃；集約節(jié)約用地；平改樓；執(zhí)法檢查

1 農(nóng)村宅基用地歷史狀況

唐山市農(nóng)村宅基地占地規(guī)模和數(shù)量與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于高潮時(shí)農(nóng)村宅基地占用數(shù)量大，處于低調(diào)時(shí)則反之；土地管理到位、執(zhí)法嚴(yán)格時(shí)，農(nóng)宅占地則相對規(guī)范，疏于管理則反之。

第一階段：建國初經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的1950年至1956年，農(nóng)村土地以私有為主，農(nóng)村宅基地屬于自發(fā)占用，多數(shù)農(nóng)民仍在原舊房基礎(chǔ)上翻蓋或少許擴(kuò)建，或在非耕地上建房，用地規(guī)模和數(shù)量較小。唐山市7年間共占地790.9公頃，年均占地113公頃，屬于珍惜節(jié)約利用階段。

第二階段：1957年到1982年，農(nóng)村土地由私有制逐步變?yōu)榧w所有制，加上人口失控，農(nóng)村宅基地占地?cái)?shù)量激增，唐山市26年間共占地16905.8公頃，年均占地650公頃，比第一階段年均多占地近5倍。屬于管理疏松基本失控階段。

第三階段：1983年到1986年，改革開放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，富起來的農(nóng)民紛紛投資改善住房環(huán)境，大規(guī)模擴(kuò)建住宅。4年共占地6769.8公頃，年均占地1692.45公頃，比第一階段年均多占地14倍，比第二階段年均多占地近1.6倍。屬于前20年激增的人口婚育期，農(nóng)村住宅急需擴(kuò)建的慣性增長階段。

第四階段：1987年到1997年，各級(jí)政府成立了土地管理專業(yè)職能機(jī)構(gòu)，依法嚴(yán)格管理土地，農(nóng)村宅基地占用逐步規(guī)范。全市11年間共占地4013公頃，年均占地365公頃，比第二階段年均少占地0.78倍，比第三階段年均少占地3.6倍。屬于理性增長，逐步規(guī)范階段。

第五階段：1998年至2008年，市、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，國土管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)健全，依法對農(nóng)村宅基地嚴(yán)格管理。全市11年間共占地2191.1公頃（缺2002年數(shù)），年均占地219.1公頃。比第二階段年均少占地近2倍，比第三階段年均少占地6.7倍，比第四階段年均少占地0.67倍。用地相對規(guī)范，屬于平穩(wěn)推進(jìn)階段。

1950年到2008年農(nóng)村宅基地占同期建設(shè)用地約30%。

2 農(nóng)村宅基地目前存在的主要問題及原因

(1)農(nóng)村宅基地管理有失控現(xiàn)象。宅基地指標(biāo)占三項(xiàng)非農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)的比重過大。某縣區(qū)1990年到2000年宅基地指標(biāo)占三項(xiàng)非農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)的40%以上，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至占70%以上。

(2)早占、多占、超占。由于宅基地?zé)o償使用，一些農(nóng)民紛紛早占宅基地，有的兒子剛剛10多歲甚至剛出生就爭著搶占宅基地。另一部分農(nóng)民受住房城市化影響，盲目追求寬、大、洋，超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。某縣某村近幾年亂批宅基地223戶，超計(jì)劃指標(biāo)8倍，戶平均超占0.4畝，有的超占達(dá)0.9畝。

(3)村鎮(zhèn)規(guī)劃難以落實(shí)。住宅占地約束不到位，部分村民隨意擴(kuò)大地盤、侵街占道現(xiàn)象嚴(yán)重。某區(qū)某村，20米寬的街道被擠占得不到40公分，人民生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。

(4)空心村現(xiàn)象普遍存在。隨著農(nóng)民收入的不斷增加，農(nóng)民的住房條件顯著改觀。大都在老村周圍蓋起了嶄新、漂亮的農(nóng)家小院。但走進(jìn)老村，荒院、空宅、殘墻斷壁隨處可見，半截路、小街巷、老舊房等與村莊外圍的一排排新院形成鮮明的對比。據(jù)某鎮(zhèn)調(diào)查資料，農(nóng)村300至500口人的中小村莊，一般閑置的住宅、宅基地面積少則8至10畝左右，有的多達(dá)40畝以上；500口人以上的較大村莊，一般少則20至30畝左右，有的多達(dá)80畝到100畝。成片的老村舊宅僅有個(gè)別老年農(nóng)民固守，不少街巷已長滿了灌木荒草，甚至成了黃鼠狼和野兔的樂園。

(5)農(nóng)村宅基地糾紛多、處理難。相當(dāng)數(shù)量的村干部利用職權(quán)早占地、多占地、占好地；營私舞弊、優(yōu)親厚友、吃請受賄，私自賣地，惡化干群關(guān)系。少數(shù)城鎮(zhèn)干部職工依仗權(quán)、錢，違法私自到城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建豪宅別墅，周末度假；部分農(nóng)民以為宅基地私有，鄰里之間常常因?yàn)橐淮缯卮髣?dòng)干戈。成為影響穩(wěn)定的重要源頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，唐山市土地利用和宅基地信訪案件占全市信訪案件的40%以上，有的縣（市）區(qū)甚至超過50%。群眾說，現(xiàn)在宅基地是大法不犯、糾紛不斷、難死干部、煩死法院。因此規(guī)范農(nóng)村宅基地使用成了農(nóng)村工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

綜合分析，農(nóng)村宅基地存在以上問題的主要原因，一是“一戶一宅”的概念不嚴(yán)密，實(shí)際工作中操作起來難度很大，申請建房中容易出現(xiàn)一戶變多戶，導(dǎo)致超占宅基地。二是政策的時(shí)段性導(dǎo)致宅基地管理起來多標(biāo)準(zhǔn)。村鎮(zhèn)規(guī)劃面積與土地管理法規(guī)定面積不一致，規(guī)劃面積普遍大于現(xiàn)行的土地法規(guī)定的面積。隨著時(shí)間變化國家規(guī)定的農(nóng)宅使用面積也在變，就形成了管理多標(biāo)準(zhǔn)。三是“空心村”整理和舊村改造缺乏法律依據(jù)和經(jīng)濟(jì)支撐。利用空地、空宅困難，多數(shù)群眾不愿意插空建房?？盏?、空宅收回困難，涉及法律運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，法律依據(jù)尚是空白，就多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況看沒有可行性。四是原土地利用總體規(guī)劃沒有給農(nóng)村建設(shè)發(fā)展預(yù)留建設(shè)用地。隨著人口的增加，又沒有合法的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，無奈形成未批先建、不批就建等諸多違法建房。執(zhí)法缺乏有力依據(jù)，法、理、情矛盾突出，群眾上訪不斷。五是村莊周邊的土地耕種條件好，60%的村莊全部劃入了基本農(nóng)田，調(diào)整規(guī)劃困難，民宅建設(shè)受到限制。六是城中村由于特定條件限制，不能完全按土地管理政策實(shí)行競價(jià)出讓，政府和村民的收益未能實(shí)現(xiàn)最大化。七是部分村干部和群眾法制、法紀(jì)觀念淡薄，村委會(huì)越權(quán)放地，隨意收費(fèi)。

3 規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的辦法和措施

3.1 嚴(yán)格規(guī)劃管理，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

進(jìn)一步完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。同時(shí)，國土資源管理部門要積極配合有關(guān)部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整工作。

按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，原則上以集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)為主，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。爭取上級(jí)支持將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地納入年度計(jì)劃管理。由國土管理部門根據(jù)農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，于每年年初一次性向上級(jí)國土部門申請農(nóng)宅建設(shè)用地指標(biāo)，按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地，以解決無空閑地村農(nóng)宅建設(shè)之急需。

3.2 完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序

嚴(yán)格宅基地申請條件。堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

在宅基地審批過程中，堅(jiān)持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所 “三到場”。即：受理宅基地申請后，要到實(shí)地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一律不得在宅基地審批中違法向農(nóng)民收取費(fèi)用。

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作，變更一宗，登記一宗，充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實(shí)保障“一戶一宅”法律制度的落實(shí)。要依法、及時(shí)調(diào)處宅基地權(quán)屬爭議，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.3 積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造、歸并村莊整治計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和村鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計(jì)劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。同時(shí)積極創(chuàng)造條件，爭取上級(jí)支持，嘗試啟動(dòng)村莊整體搬遷。對離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般的自然村，根據(jù)村莊布局調(diào)整規(guī)劃，在條件成熟時(shí)引導(dǎo)其向經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相對優(yōu)越的中心村莊歸并。騰空的土地可置換復(fù)墾或直接用于農(nóng)村住宅小區(qū)的開發(fā)建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)單位所支付的出讓金中除上繳省市的相關(guān)稅費(fèi)外，其余全部用于村莊歸并建設(shè)和舊村址的復(fù)墾。

加大盤活存量建設(shè)用地力度。認(rèn)真組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地。對按村莊規(guī)劃可以拆舊建新的閑置農(nóng)宅，可采取回收、流轉(zhuǎn)的形式轉(zhuǎn)給缺房戶。對愿意售出閑置農(nóng)宅且保證不再申請新宅基地的農(nóng)戶和放棄本村宅基地到城鎮(zhèn)購買商品房的農(nóng)戶，在由購置閑置農(nóng)宅的缺房戶支付正常費(fèi)用的基礎(chǔ)上，可由政府財(cái)政給予閑置農(nóng)宅售出戶適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，資金從每年出讓土地的政府純收益中列支。

3.4 積極推進(jìn)農(nóng)村綜合住宅樓建設(shè)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

把建設(shè)農(nóng)村綜合住宅樓作為緩解農(nóng)民住房緊缺矛盾的重要途徑加以探索，通過爭取上級(jí)指標(biāo)支持，利用閑置建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾置換，以及規(guī)劃撤并村莊等形式，推進(jìn)農(nóng)村綜合住宅樓建設(shè)工作。

科學(xué)規(guī)劃、扎實(shí)運(yùn)作、循序漸進(jìn)地推進(jìn)平改樓工程。結(jié)合村莊布局規(guī)劃調(diào)整和新農(nóng)村建設(shè)，平改樓可采取整體改造和部分改造相結(jié)合的方式進(jìn)行。平改樓應(yīng)具備以下基本條件：符合《土地利用總體規(guī)劃》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃》和《村莊建設(shè)規(guī)劃》；地處城鎮(zhèn)邊緣或靠近規(guī)模企業(yè)，村經(jīng)濟(jì)條件較好，具備平改樓經(jīng)濟(jì)實(shí)力；村內(nèi)同意平改樓的戶數(shù)達(dá)到全村總戶數(shù)的80%以上；村領(lǐng)導(dǎo)班子堅(jiān)強(qiáng)有力，能保證平改樓工作的正常進(jìn)行。實(shí)行平改樓的土地處置可以采取兩種形式，一是原集體土地性質(zhì)不變，建成后的樓房可按宅基地的形式發(fā)放土地證（主要在城區(qū)外的區(qū)域?qū)嵭校?；二是征為國有，而后履行商住用地出讓手續(xù)（主要在城區(qū)和有條件的建制鎮(zhèn)實(shí)行），出讓金扣除征地費(fèi)、拆遷補(bǔ)助費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用后，政府純收益返給所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。

因地制宜、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、積極引導(dǎo)缺房戶集中成片建設(shè)綜合住宅樓。對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、需建房農(nóng)戶較多的城鎮(zhèn)近郊村，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請，國土和規(guī)劃部門審核，政府批準(zhǔn)選擇一批試點(diǎn)。根據(jù)村莊建設(shè)規(guī)劃，利用農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地或一般農(nóng)用地、未利用地等農(nóng)村集體土地（一般農(nóng)用地須保證近期實(shí)現(xiàn)等量置換復(fù)耕），統(tǒng)一新建或改建一批價(jià)廉質(zhì)優(yōu)、具有農(nóng)居特色的樓房住宅小區(qū)。建設(shè)樓房住宅要出臺(tái)配套優(yōu)惠政策，農(nóng)村住宅樓可以村、聯(lián)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行建設(shè)。允許不具備建綜合住宅樓條件的村的缺房農(nóng)戶到鄰近村莊購買住宅樓，樓房的購買人限定在本村、聯(lián)村或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，要求必須是符合宅基地審批條件的缺房戶或?yàn)楦纳凭幼…h(huán)境自愿交出原宅基地到樓房住宅小區(qū)購房的農(nóng)戶。符合上述條件，由本人申請，并經(jīng)所在村村民代表會(huì)或村民大會(huì)討論通過和公示后，方具備購買資格。對以聯(lián)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建設(shè)單位的住宅樓占地，可按聯(lián)村或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中各集體經(jīng)濟(jì)組織符合宅基地審批條件戶數(shù)比例或購房比例進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)劑，確定互換土地的數(shù)量，并變更集體土地所有權(quán)證書。購房人簽訂協(xié)議后，可按建樓成本價(jià)交付購房費(fèi)用，所購樓房按農(nóng)村宅基地的形式辦理房地產(chǎn)確權(quán)手續(xù)，按宅基地形式進(jìn)行管理。

3.5 加強(qiáng)法制宣傳教育，加大執(zhí)法監(jiān)察力度

加強(qiáng)土地法制和國策的宣傳教育。國土資源管理部門要深入持久地開展宣傳教育活動(dòng)，廣泛宣傳土地國策國情和法規(guī)政策，提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識(shí)，增強(qiáng)依法管地用地、集約用地和保護(hù)耕地的自覺性。

嚴(yán)格日常監(jiān)管制度。進(jìn)一步健全和完善動(dòng)態(tài)巡查制度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村要積極配合國土部門，加強(qiáng)日常巡查工作。各村至少選出一名土地信息員，及時(shí)反饋農(nóng)村宅基地用地動(dòng)向和違法苗頭，多方配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，真正做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止”，將違法行為控制在萌芽狀態(tài)。

加大對村干部違法發(fā)放宅基地等行為的懲處力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把宅基地管理工作，作為今后村干部年終工作考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對屢禁不止、頂風(fēng)違法的村干部，要嚴(yán)肅批評教育，該處分的一定要處分，該撤職的一定要撤職，真正杜絕村干部亂批亂放宅基地現(xiàn)象再次發(fā)生。

對查處的問題，要及時(shí)妥善加以解決。對巡查發(fā)現(xiàn)的或群眾舉報(bào)的問題，要下大力度及時(shí)進(jìn)行處理到位，確保農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。為此，政府應(yīng)協(xié)調(diào)國土、法院、公安、監(jiān)察及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，由國土管理部門會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，確定典型違法建房案件，進(jìn)行公開查處。對嚴(yán)重違法行為，要公開曝光，用典型案例教育群眾，切實(shí)起到震懾作用。

[1]唐山市地方志編纂委員會(huì).唐山市志[M].北京:方志出版社,1999.

[2]遷西縣地方志編纂委員會(huì).遷西縣志[M].北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社,1991:296—297.

[3]唐山市人民政府.唐山年鑒[M].石家莊:河北人民出版社,2009:229.

F301.3（222TS）

C

1672-6995(2012)03-0041-03

2011-11-10

李紅斌（1979-），男，河北省沙河市人，河北聯(lián)合大學(xué)冶金學(xué)院助理實(shí)驗(yàn)師，工學(xué)碩士，主要從事采礦及冶煉、礦山環(huán)保、國土資源綜合管理研究。