構建建設用地配額交易制度研究
——基于區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展視角

■ 張國林

（中國礦業(yè)大學（北京），北京 100083）

構建建設用地配額交易制度研究
——基于區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展視角

■ 張國林

（中國礦業(yè)大學（北京），北京 100083）

構建有利于區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的建設用地配額交易制度，其基本思路是：在滿足土地總體規(guī)劃要求的條件下，土地主管部門確定建設用地總量編制目標和合法的建設用地使用配額，將這些配額按照公平與效益的原則分配給各地，并允許這種配額像商品那樣買入賣出，以此來控制建設用地的使用。建設用地配額交易制度是借鑒碳排放等配額交易理論和思想設計的，推廣施行此項制度，可促進區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展，保護耕地、合理配置資源、減少“因公違法”現(xiàn)象的發(fā)生。推廣施行此制度，應嚴控出售土地配額地區(qū)所得資金的使用，嚴格監(jiān)控購買土地配額地區(qū)的耕地占補平衡政策的落實情況，依靠高新技術，落實領導責任。

區(qū)域經(jīng)濟；建設用地；配額交易；制度；研究

1 問題的提出

促進區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進區(qū)域間生產(chǎn)要素合理流動和產(chǎn)業(yè)有序轉移，是我國“十二五”規(guī)劃的重要公共政策。而區(qū)域間土地資源特別是建設用地的優(yōu)化配置是引導區(qū)域間生產(chǎn)要素合理流動和產(chǎn)業(yè)有序轉移的重要手段。當前，我國土地利用總體規(guī)劃得到較好地貫徹實施，從而有效地控制了非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地，嚴格保護了基本農(nóng)田，提高了土地利用率，保護和改善了生態(tài)環(huán)境，保障了土地的可持續(xù)利用，促進了占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。但由于全國各地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對土地的需求也大相徑庭；有些地方規(guī)劃可使用的土地利用效率不高，土地濫用；有些地方規(guī)劃內(nèi)的土地利用效率很高，創(chuàng)造的經(jīng)濟效益也極其巨大，可是受到規(guī)劃的限制，不能進一步發(fā)展。由此帶來的結果是：一些地方可使用的土地浪費比較嚴重，一些地方可使用的土地非常稀缺，一些地方為了經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至違法用地，使得土地總體利用效率有所降低。

為了提高土地總體利用效率，借鑒氣體排放和排污權配額交易制度在大氣治理等領域內(nèi)取得的成功經(jīng)驗，本文從促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，試圖探討建立土地配額交易制度來提高土地總體利用效率，更好地促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。其主要思路是：根據(jù)各省、市、縣經(jīng)濟發(fā)展、社會狀況、自然環(huán)境等因素制定全國土地利用總體規(guī)劃，即設定建設用地配額，各地方政府根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和土地產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，可以以一定的財政資金向其他省市購買用地配額，引導發(fā)達地區(qū)財政轉移支付給不發(fā)達地區(qū)，加大發(fā)達地區(qū)的用地成本，促進不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，同時加強占補平衡的監(jiān)控力度，確保土地資源的總量和有限土地資源的利用效率，從而實現(xiàn)土地利用收益的最大化，同時有利于促進各地區(qū)的均衡發(fā)展。

2 基于區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的建設用地配額交易基本原理

建設用地配額交易是一種既能滿足耕地保護效益，又能滿足經(jīng)濟效益和社會效益的新型土地政策，將具有較高的效率與公平性。

2.1 建設用地配額交易的基本思路

建設用地配額交易的基本思想是：在滿足土地總體規(guī)劃要求的條件下，土地主管部門確定建設用地總量控制目標，然后再建立合法的建設用地使用配額，把這些配額按照公平與效率的原則分配給各個地方，并允許這種配額可以像商品那樣被買入和賣出，以此來控制建設用地的使用。例如，新進入或想擴大再生產(chǎn)的地區(qū)可從有盈余的地區(qū)購買建設用地配額，或者建設用地收益相對較低的地區(qū)可以把建設用地配額出售給土地收益相對較高的地區(qū)，這樣可以確保土地利用的要求，即在總量控制下；而且從整個社會的角度看，通過建設用地交易制度能最大效率地利用土地資源，即達到資源的有效配置。

2.2 建設用地配額交易的基本理論

建設用地配額交易產(chǎn)生和市場均衡的基本理論可以通過表1和表2來闡明。假設有兩個地區(qū)A、B，上級土地主管部門規(guī)劃建設用地配額均為6個單位，A地區(qū)的6個單位建設用地配額已經(jīng)用完，B地區(qū)已經(jīng)用完3個單位建設用地配額，尚余3個單位建設用地配額。B地區(qū)尚余的3個單位建設用地配額在A、B兩個地區(qū)產(chǎn)生的收益見表1。

由表1可知，對于地區(qū)A來說，第一單位建設用地的收益是9億元，第二單位建設用地的收益是7億元，因此，增加2個單位建設用地的總收益是16億元，其他情況依此類推。

表2給出了尚余的3個單位建設用地配額使用的所有4種情況。例如，假設B地區(qū)將尚余的3個單位建設用地配額全部用于本地區(qū)建設，即地區(qū)B增加3單位建設用地，而地區(qū)A不增加建設用地，為表中情況1，此時，總建設用地收益13億元。由表1可知地區(qū)B第三個單位的建設用地收益是2億元，而地區(qū)A第一單位的建設用地收益是9億元，假設允許地區(qū)A與B之間發(fā)生交易，由于地區(qū)之間存在建設用地收益差異，所以地區(qū)A愿意以價格P（2

表2 B地區(qū)尚余的3個單位建設用地配額使用的幾種可能情況

3 構建有利于區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的建設用地配額交易制度的重要意義

建立完善的建設用地配額交易制度，將會對區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展、土地資源的合理配置起到較大的推動作用，可以進一步地避免耕地的浪費。3.1 促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的平衡

我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，東部及沿海地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢；土地在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)產(chǎn)生的效益是不一樣的，通過配額交易，能夠通過市場力量，將發(fā)達地區(qū)的土地收益轉移到不發(fā)達地區(qū)，實現(xiàn)地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展均衡。使得在滿足土地利用總體規(guī)劃的目標下，社會總收益趨于最大。

3.2 保護耕地、合理配置資源

我國全部耕地18.27億畝，人均擁有耕地1.39畝，與全球人均擁有耕地3.75畝相差了近三倍，由于人口分布不平衡，我國有1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個縣低于聯(lián)合國制定的0.8畝的警戒線，463個縣低于人均0.5畝的危險線。這些數(shù)據(jù)足以表明，我國土地資源極其稀缺。為此，土地的集約化利用（也就是讓有限的資源發(fā)揮最大的效益）成為保護耕地、合理配置資源的政策選擇，建設用地配額交易制度利用市場配置資源這一當今最有效的配置資源方式達到了集約化利用土地資源的目的，使得有限的土地資源發(fā)揮最大的社會效益和經(jīng)濟效益。

3.3 減少“因公違法”現(xiàn)象的發(fā)生

現(xiàn)有的土地管理制度“剛性”較強，各地方只能按照土地利用總體規(guī)劃設定的土地利用規(guī)模進行開發(fā)建設，有些地方由于經(jīng)濟發(fā)展的慣性，難以剎車，造成違法用地的情況時有發(fā)生。土地配額交易制度的建立可以改變目前的“剛性”制度，換之以“柔性”制度。經(jīng)濟發(fā)展慣性較強的地區(qū)可以通過土地配額交易市場獲得發(fā)展所需的土地配額，付出相應的代價，在交易代價超出經(jīng)濟發(fā)展所帶來的收益時，地方政府自然停止開發(fā)建設，從而以“柔性”制度遲滯經(jīng)濟發(fā)展的慣性，避免“剛性”制度造成的“因公違法”現(xiàn)象發(fā)生。

4 基于區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的建設用地配額交易制度的可行性

要確保上述建設用地配額交易制度的有效實施，在建立完善市場機制的同時，還必須在交易所得資金使用、耕地占補平衡、利用航空遙感技術等方面做好工作。

4.1 嚴格控制出售土地配額地區(qū)所得資金的使用

建設用地配額交易制度的設立是以土地使用效率最高為原則的，但并非以降低出售配額地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為代價，而是通過配額交易加快出售配額地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。為此，配額交易資金優(yōu)先用于地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展項目不是很好的情況下，可以考慮投資于地方的基礎設施建設、市政工程建設、農(nóng)村農(nóng)田水利設施建設等方面，必須讓交易資金惠及民眾。

4.2 嚴格監(jiān)控購買土地配額地區(qū)的耕地占補平衡政策落實情況，增加異地復墾費用額度

配額交易制度的實施使得土地規(guī)劃制度變“堵”為“疏”，即允許地方政府理論上可以無限制地購買配額進行開發(fā)建設，但同時也是無限制地增加了開發(fā)成本；使得地方政府在配額交易市場調(diào)節(jié)下，能根據(jù)當?shù)氐膶嶋H狀況選擇地方建設規(guī)模。

配額制度的實施離不開耕地占補平衡政策的貫徹落實，也就是要在購買配額越多的地區(qū)越是要監(jiān)控當?shù)氐母卣佳a平衡，防止該地的發(fā)展導致耕地的大量流失，防止該地在復墾耕地過程中以劣質(zhì)土地充當優(yōu)質(zhì)耕地，確保復墾土地的質(zhì)量。同時對于異地復墾的情況，更是要加大復墾建設費用，增加該地的開發(fā)建設成本，控制購買配額地區(qū)建設規(guī)模的無限擴大。

4.3 發(fā)揮航空遙感等高新技術的作用，調(diào)動省級土地主管部門的積極性、落實領導責任制

近些年，航空遙感、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)等高新技術在應用領域有了突飛猛進的發(fā)展，測量技術、測量手段更新?lián)Q代，這為土地監(jiān)測提供了很好的技術手段，國土資源管理部門通過這些技術手段發(fā)現(xiàn)了一些地方土地濫用、占用土地等違規(guī)、違法現(xiàn)象，在土地監(jiān)控方面摸索出了一些經(jīng)驗。但是，這些新技術的應用還不是十分普遍，今后，全國的國土資源管理部門應該更好地利用這些高新技術手段，對所轄區(qū)內(nèi)的土地進行積極有效的監(jiān)控，防止土地違法行為的發(fā)生，有效地保護好土地資源。對于發(fā)生土地配額交易的地區(qū)，更是要加強土地監(jiān)控力度，發(fā)揮高新技術監(jiān)測手段的作用，保證配額交易的公平性和有效性，切實達到配額交易制度所要達到的目的。

省級國土資源管理部門是實施土地管理的最重要環(huán)節(jié)，由于涉及到地方利益、地方經(jīng)濟發(fā)展，以及各方面的利益等因素，省級國土資源管理部門工作起來有難度、有阻力，但只要排除狹隘的地方觀念，一切從保護土地資源的角度出發(fā)，就能夠處理好錯綜復雜的利益關系，就能夠貫徹好土地配額交易制度，發(fā)揮土地配額交易制度配置土地資源的基礎性作用。為此，作為省級國土資源管理部門的領導和地方政府的主要領導必須切實負起責任，對于土地管理出現(xiàn)重大失誤的地區(qū)，應當追究一把手的領導責任。只有真正落實了領導責任制，才能使土地配額交易市場健康有序地發(fā)展，才能保證土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

可見，只要土地基礎信息真實、資金管理得當、占補平衡政策嚴格和技術手段到位，我國就能夠確保上述建設用地配額交易制度得到有效實施，并且可為我國促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供新的調(diào)控手段。

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F293.3；F301.2

B

1672-6995(2012)03-0035-03

2012-02-17

張國林（1973-），男，安徽省廬江縣人，高級經(jīng)濟師，中國礦業(yè)大學（北京）博士研究生，主要從事國土資源經(jīng)濟研究。