機關公務員考核的南昌工商模式*

● 劉東庚 臧志彭 王建剛

■責編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

南昌市工商局在多年來基層公務員考核經驗基礎上，構建了機關公務員考核組織體系、指標體系、平時監(jiān)督考核體系、定期考評體系和結果應用體系，引入了現代管理技術和信息科技技術，形成了較為完整的機關公務員考核體系。

一、構建機關公務員考核的“五大體系”

（一）考核組織體系

南昌市工商局成立了機關公務員考核領導小組，由局黨組書記（兼局長）親自擔任領導小組組長。領導小組負責對南昌市工商局的考核工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學決策與宏觀指導。同時，在領導小組下面設立了公務員考核辦公室，專職負責公務員考核管理的日常工作。

（二）考核指標體系

南昌市工商局著重從如下四個方面系統(tǒng)構建考核指標體系。

1.上下溝通，民主決策

2011年上半年，該局召開多場座談會、研討會，不斷聽取下級部門、公務員的意見建議，以確保指標設置的科學性，同時也給予了公務員參與民主決策的機會，有利于公務員轉變對績效考評的抵觸情緒，增強公務員參與考評的積極性。

2.分類設置，形成體系

《公務員法》規(guī)定“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?！眹@“德能勤績廉”五大公務員考核核心內容，南昌市工商局將全部指標分為共同類、管理類和業(yè)務類三種類型。共同類指標設置了“作風建設”、“品德修養(yǎng)”、“廉潔效能”等二級指標，并且增加了“開拓創(chuàng)新”、“見義勇為”等年終加分項指標，以及“黃賭毒行為”和“違反計劃生育”等一票否決項指標。管理類指標設置了辦文辦公和服務基層等二級指標，并且增加了“內部團結”、“媒體曝光”、“行政復議、訴訟”等年終加扣分項指標進一步激勵與約束公務人員的行為。業(yè)務類指標根據市局機關各個部門的職能定位、不同崗位的職責要求，為全部22個機關部門（含事業(yè)單位）的設置了409項業(yè)務類指標，其中包括220項主要指標和189項一般指標，是機關公務員考核指標體系的主要部分。由此形成了南昌市工商局涵蓋三大一級指標、138項二級指標、415項三級指標的考核指標體系。

3.戰(zhàn)略分解，一人一表

該局將戰(zhàn)略任務、重點工作細化分解到各處室，形成“機關一表”。然后各個機關處室根據崗位職責界定和能力素質要求，科學均衡地分解給個人，形成“一人一表”，實現了每項工作指標都有人承擔、有人負責。這樣就形成了“考組織就是考部門，就是考個人；考個人就是考部門，就是考組織”的組織績效考評體系。

4.定義屬性，標準完善

該局在一二三級指標分解的基礎上，進一步對考核內容、權重分值、設置依據、數據來源、評分標準以及責任人等指標體系關鍵要素進行明確定義，做到了每個指標都可衡量、能追溯、易核實，形成了涵蓋九大屬性的績效考核指標體系，并將之制度化，讓每個機關部門和公務員（事業(yè)人員）都清楚地知道“我要干哪些具體的工作，這些工作干好的標準是什么，如果干得不好會有什么后果”，從而確保績效目標能夠得到貫徹落實。

（三）平時監(jiān)督考核體系

南昌市工商局對機關公務員的平時考核主要通過過程“留痕”與月度考核來實現。

1.過程“留痕”

該局要求每個機關公務員 （包括事業(yè)人員）每周都要進行周計劃和周小結，每月進行月計劃和月紀實，要求每月月底前提交下月度計劃和當月月度紀實，并錄入計算機系統(tǒng)，以留下痕跡和證據。

過程“留痕”要求做到四個方面：

（1）工作表現“留痕”。通過工作留痕，公務員每周、每月的工作都記錄在案，隨時可查，其工作有了證明。目前，在南昌工商局的系統(tǒng)中已經有了上萬條工作痕跡。

（2）工作成績“留痕”。網上留痕將公務員的工作成績全部“晾曬”出來，讓全體同事和領導都可以看得到，徹底消除了以往優(yōu)秀評選可能存在的暗箱操作、輪流坐莊等問題，增強了評定的公信力，公務員個人的價值也得到了體現，有效增強了其工作的成就感和積極性。

（3）崗位職責“留痕”。傳統(tǒng)的機關工作，職責比較模糊，到了有事問責的時候，常常存在責任界定不清、推諉扯皮等問題。通過工作留痕系統(tǒng)，可將部門職能、崗位職責進一步進行明細，制定準確實用的崗位說明書，促使崗位工作更加規(guī)范化、標準化，提升公務員工作效率，同時也明確了公務員的培訓教育方向。

（4）監(jiān)督管理“留痕”。工作留痕是一種常態(tài)監(jiān)督管理機制。每一名公務員和每一個部門的工作，都在網上形成了痕跡，領導與個人隨時都可以對某個單位、某個人的工作情況進行查詢和民主監(jiān)督，從而促進了權力運行中的民主、公平與公正。

2.月度考核

為了加強平時考核監(jiān)督的力度，該局還建立了機關公務員的月度考核制度。在月度考核中，主要采用等次評價法，分為優(yōu)秀、良好、中等、差四個等級。

該局公務員的月度考核成績由兩部分構成：一是來源于所在部門月度考核成績，每月由考核系統(tǒng)自動將部門月度考核各項指標的得分，根據每個人在工作中的責任比重對應計算到相應責任人，其權重比例為40%；二是來源于民主測評，每月由機關部門負責人組織所屬人員，采取民主測評的方法，根據個人當月承擔業(yè)務工作的難度和強度，進行等次評價考核，其權重比例為60%。民主測評在部門內部進行，工作做得好不好，由最了解自己的本部門同事來打分，給予普通公務員參與考核的權利，充分體現考核的民主性。民主測評的過程，實際上也是促進公務員與同事團結合作，構建和諧人際關系的過程。

通過過程“留痕”和月度考核，南昌市工商局實現了對機關公務員平時工作強有力地監(jiān)察督促與評價管理，通過考核平時化實現了管理常態(tài)化。

（四）定期考核評價體系

定期考核是在平時考核的基礎上，定期對機關部門和公務員的工作實績和履職表現進行的全面綜合評價。南昌市工商局機關與公務員的定期考核安排在上下半年各一次。

機關公務員的定期考核主要分為兩部分，一方面是管理類和業(yè)務類指標的考核，其成績來源于機關部門半年考核成績。機關部門的半年考核，由市局考核辦組織，采用網上考核、現場考核和360度滿意度測評等多種考核方式，對機關各部門業(yè)務類和管理類指標進行上半年和下半年完成情況的考核。網上考核主要是考核主體通過考核系統(tǒng)的自動評分，通過查詢考核對象上報的各種文字、圖片、記錄等各種附件材料進行考核?，F場考核是考核主體針對某些考核內容進行現場檢查評估的考核方式。360度滿意度測評是指由局主要領導、分管領導、機關部門、縣區(qū)局和直屬單位、基層分局和社會各界代表等六大類主體對每個機關部門的整體工作質量進行優(yōu)、良、中、差的等次評價。在此基礎上按照業(yè)務類指標、管理類指標考核成績和360度測評成績計算得到機關部門的年度考核成績。然后根據公務員在各項工作任務中的比重設置，由計算機自動進行加權平均計算得到機關公務員的年度考核成績，實際上就是對機關公務員“能”、“勤”與“績”的考核。除此之外，機關公務員還設置了共同類指標重點對“德”和“廉”進行考察。南昌市工商局采取了多種考核方法對公務員的“德”與“廉”進行考核。比如，針對“家庭美德”考核項，市局通過電話訪問家庭成員，了解公務員在家庭、在社區(qū)的表現。市局還通過實地走訪街道、派出所等，了解公務員在生活中有沒有黃賭毒現象，有沒有暴力斗毆行為，同時也挖掘公務員是否有撫孤恤寡、見義勇為等先進感人事跡。

定期考核的關鍵在于考核內容的全面性和考核主體的多元化。全面設計的考核內容幫助考核對象實現全方位地發(fā)展，對于機關部門，不僅要關注自身業(yè)務水平的提升，還要關注內部管理的規(guī)范化、專業(yè)化，關注對上級部門的職能履行、對同級部門的團結協作、對下級部門的指導幫助、對服務對象的質量態(tài)度、對媒體公眾的社會形象。對于機關公務員，則不僅關注“能”和“績”，還要注重自身在品德修養(yǎng)、勤政廉潔等各個方面的提升。通過引入多元主體考核，改變了以往單一主體考核模式，一方面使得考核結果更為客觀、公正；另一方面，多元主體就像多面鏡子，能夠讓考核對象從更為全面的角度認識自身仍然存在的不足，同時也促進考核對象與各種利益相關者進行良好的互動溝通，增強自身的服務意識、責任意識，不斷提升機關公務員的行政效能。

（五）考評結果應用體系

績效考評的結果應用，本質目的在于通過多種激勵手段的綜合運用，激發(fā)人的動力、活力、能力與潛力，激勵人想干事、學干事、會干事、干成事。南昌市工商局機關公務員將績效考評結果與榮譽激勵、物質激勵、職務激勵和能力激勵直接掛鉤，將激勵落到了實處。

1.榮譽激勵

根據年度考評成績排名，年度考核成績在市局機關排名第一的部門，當年度考核公務員優(yōu)秀等次比例由15%提升至30%。年度考核等次被確定為優(yōu)秀的，當年給予嘉獎；連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次的，記三等功一次。綜合部門組前二名、業(yè)務部門組前三名、事業(yè)單位組前二名，確定為先進單位，所在部門主要負責人當年度考核為優(yōu)秀等次。年度考核成績在市局機關排名最后一名的部門——取消單位評先和個人評優(yōu)資格，部門人員當年度考核80%評定為稱職、20%評定為基本稱職，該部門主要負責人（1）免職異地待崗；（2）免職但以負責人身份繼續(xù)主持原部門工作，次年考核如不為全局機關最后一名的給予復職；如仍為全局機關最后一名的，免職或實改非；（3）當年度考核評定為基本稱職，對其誡勉談話，限期改進。

2.物質激勵

年度考核成績、出勤考核與精神文明獎、綜合治理獎、綜合目標管理考核獎等獎勵直接掛鉤，與獎金發(fā)放系數直接掛鉤。年度考核評為先進的單位優(yōu)先安排人員外出學習、培訓、考察和療養(yǎng)。公務員年度考核等次被確定為優(yōu)秀的，給予一定的經濟獎勵。

3.職務激勵

部門的年度考核成績在市局機關排名第一，直接作為該部門主要負責人提拔任用的重要依據；個人考核成績在該部門排名前二名的，優(yōu)先列入正、副科級后備干部。年度考核等次被確定為優(yōu)秀的，晉升職務時優(yōu)先考慮。

4.能力激勵

針對過程監(jiān)督、月度考核、半年度考核、多維度評價等全面多元考評中發(fā)現的機關公務員存在的各種問題與不足，南昌市工商局及時開展專題的培訓課程策劃、能力提升計劃、培養(yǎng)教育方案，建立機關公務員績效檔案與成長導航，將績效考評與干部培養(yǎng)有機地、緊密地結合起來，從而更加系統(tǒng)性、有針對性地提升機關公務員的勝任能力。

二、探索機關公務員考核“兩大技術”

在機關公務員考核五大體系構建的基礎上，南昌市工商局還進行了現代管理技術探索和信息技術平臺的探索。

（一）探索新的管理技術

由于難以準確量化，傳統(tǒng)的機關公務員考核經常出現“鞭打快?！薄ⅰ柏熑文：焙汀皺M向難比較”等難題。南昌市工商局引入了“工作量系數”、“責任比重”和“考核得分率”，在機關公務員量化考核方面進行了大膽探索。

1.工作量系數

機關工作中，能力強的人往往被領導分配越來越多的任務，而能力弱的人承擔的工作可能越來越少，形成“忙閑不均”的現象；對于能力強的人，做的工作越多，出錯的機率就越大，越容易受到領導批評、處罰，形成“鞭打快?！钡默F象；同時由于平均主義的傳統(tǒng)考核模式，又造成“能者多勞，多勞卻不多得”的局面，進而影響到廣大“快牛們”的工作積極性。為了改變上述狀態(tài)，南昌工商在機關公務員考核中引入了工作量系數的概念。

工作量系數，是用來量度公務員個人月度承擔的工作量和工作難易程度的參數。部門主要負責人每月通過考核系統(tǒng)查看部門內人員的工作紀實情況，并根據當月每個人的工作量大小和難易程度，綜合評定為“非常大”、“比較大”、“一般”、“較小”和“非常小”五個工作繁重等級，對應的工作量系數分別為 1.1、1.05、1、0.95 和 0.9，并將每個人的月度工作量系數在全部門內公布，確?？己说墓_與公正。工作量系數的引入，實質上是將公務員的付出、產出與評價、回報進行了對等性掛鉤，起到了獎勤罰懶的效果。

2.責任比重

為徹底改變機關普遍存在的 “有功大家搶、有過人人跑”的尷尬局面，該局引入“責任比重”的概念，在績效考核指標體系構建過程中，設置了“責任人”屬性，并將與某項工作有關的所有責任人全部納入其中，并根據個人應該承擔的責任按比例進行比重分配。

在進行機關公務員的月度考核與半年度考核過程中，需要將部門考核成績導入到個人成績中，導入的依據就是責任比重。責任比重的大小與個人將來的薪酬分配、榮譽獎懲，甚至職務變動都有直接的關聯?；谪熑伪戎氐募顧C制，有效地調動了廣大干部與公務員的工作積極性。

3.考核得分率

南昌工商在市局機關公務員績效考核中引入了“考核得分率”的概念。所謂“考核得分率”，是指考核對象通過績效考核實際所得分數占考核指標全部應得分數的比重，計算公式為“考核指標實際得分/考核指標滿分*100%”?？己说梅致蕦嶋H上是一個相對得分率，表明了自身實際工作表現與崗位要求工作表現的符合程度，得分率越高，說明符合程度越高，得分率越低，說明與目標要求差距越大。不同部門、不同公務員之間的工作分工有不同，難以進行橫向比較，但是任何部門、任何人都需要盡可能100%地達到各自工作的目標要求，這一點是相同的。因此，考核得分率較好地解決了不同工作分工之間的績效橫向可比性難題。

（二）探索信息技術平臺

機關公務員考核從目標分解指標設定到平時監(jiān)督考核，到多元考核評價，再到結果反饋以及改進實施階段，整個PDCA的過程會產生大量的數據和繁重的工作量，單純依靠手工操作會帶來極大的管理成本和較低的工作效率，導致考核建設目標很難實現；此外，考核體系的構建需要保持上下一致性和標準化，如果單純依靠簡單的表單與制度，很可能導致各個層級、子系統(tǒng)的變形走樣，難以形成規(guī)范的體系和統(tǒng)一的標準。因此，機關公務員的考核工作需要依靠信息科技的支撐。

南昌市工商局與復旦大學公共績效與信息化研究中心合作開發(fā)了“南昌市工商局機關與公務員績效考核管理平臺”，實現了如下功能：

1.智能化的考核平臺。一是實現數據采集智能化。系統(tǒng)與南昌工商現有的8個信息化業(yè)務平臺實現對接，直接登陸工商業(yè)務平臺，按考核指標的要求隨機抓取。二是考核評分智能化。月考過程中的評分由考核系統(tǒng)自動折算成處室的月度得分，公務員的月度考核成績由考核系統(tǒng)根據預先設定的責任比重和實際的工作量系數將部門考核成績進行自動計算導入；半年考核中，系統(tǒng)根據考核主體對各項指標的量化打分結果自動生成處室半年考核成績，并對應公務員“一人一表”中的指標，自動將管理類、業(yè)務類得分折算出每名公務員的半年考核的得分；公務員年度考核總成績，由考核系統(tǒng)將月考、半年考和年終共同類考核成績按照預先設定的權重進行自動加權計算得到。三是考核改進智能化。為了配合機關公務員考勤管理，該局配套開發(fā)了考勤管理系統(tǒng)，實現了考勤的電子化；同時還圍繞機關會議制度和公務員學習需要，研發(fā)了會議管理系統(tǒng)和公務員網絡教育平臺，實現了機關會議的電子化管理，也通過網絡教育平臺，開拓了公務員學習培訓的有效渠道，實現了從考核智能化向管理智能化的擴展。

2.扁平化的溝通平臺。一是上下溝通的扁平化。傳統(tǒng)的上下溝通要受到時間、空間、流程的限制，現在的系統(tǒng)提供了下級隨時隨地向上級匯報、請示工作，上級隨時隨地批閱、指導、鼓勵或批評下級的暢通平臺。二是跨部門溝通的扁平化。傳統(tǒng)的金字塔式的機關部門架構導致了橫向部門間溝通的阻滯，跨部門溝通流程繁瑣、程序繁多，耗時費力、成本高昂，現在的系統(tǒng)實現了跨部門溝通的實時化、便捷化、低成本化。三是內外溝通的扁平化。傳統(tǒng)的機關部門與外界社會隔著“政府大院”，老百姓只能通過電視、報紙等間接材料了解機關做了哪些事情，現在的系統(tǒng)為社會各界提供了查看機關部門工作第一手資料的機會，通過對機關部門上傳的文字、圖片等直接材料進行滿意度評議，促使?jié)M意度測評實現“了解基礎上的客觀評價”。

3.可視化的戰(zhàn)略平臺。機關考核系統(tǒng)實質還是一種戰(zhàn)略管理系統(tǒng)，涵蓋了戰(zhàn)略目標分解、執(zhí)行監(jiān)控、考核評價與反饋改進的全過程。在上級部門、局領導確定了戰(zhàn)略目標、重點工作之后，整個戰(zhàn)略分解指標體系將全部在系統(tǒng)中展現，領導可以隨時調閱某項重點任務的分解情況，并且可以隨時提出修正意見；每個月各個部門還將當月的工作計劃與上月的工作紀實在系統(tǒng)中錄入，供領導隨時審閱，及時分析、查找和發(fā)現工作中存在的問題和偏差，及時進行戰(zhàn)略糾偏和督促執(zhí)行；半年度和年終通過一體化考核，領導可以宏觀掌控每個部門甚至每名公務員的戰(zhàn)略執(zhí)行結果，全面深入分析其中的共性問題、難點問題、潛在問題以及發(fā)展趨勢，從而有利于制定下一步的戰(zhàn)略方向和改進策略。

三、初步成效及存在的問題

（一）職責界定進一步清晰

2011年上半年，南昌市局機關落實“三定”方案，機構剛剛調整到位，多名工作人員進行了輪崗交流，機構職能不明確、干部職責不清晰。機關公務員考核正是在這樣一種近乎混沌的狀態(tài)下展開的，該局將原有機關部門職責進行了補新刪舊，對商標局、消保局、食品處和廣告處等新設立的機構進行了職責界定，共量化分解機關考核指標390項，把原本寬泛籠統(tǒng)的職責內化成為看得見、摸得著的具體工作，干部履職有了堅實的抓手。

（二）工作執(zhí)行力進一步提高

上半年電子考勤結果顯示，多年沒有上班的同志回到了工作崗位，除出差、執(zhí)法和因公外出辦事，不能參加指紋打卡外，干部職工上下班出勤優(yōu)秀率達到了97.39%。上半年190項業(yè)務類指標考核平均分數達到了99.27分，其中17個機關部門獲得了滿分，工作落實的及時性、落實的質量都有了大幅度提升。從管理類指標考核來看，共有7個單位獲得了滿分，在機關辦文、文明辦公、印章管理和上下班制度等方面，工作秩序更加規(guī)范，服務形象得到提升。

（三）常態(tài)化機制進一步確立

一是干部監(jiān)督管理常態(tài)化，改變了以往秋后算總賬的考核模式。通過工作留痕、平時考核，把對干部的關心與管理運用到了整個考核的全過程。二是創(chuàng)先爭優(yōu)常態(tài)化。隨著考核機制的正常運行，一方面激勵廣大機關公務員精打細算，做好常規(guī)工作，保證所有的指標不能比他人低；另一方面也促使公務員開動腦筋、不斷創(chuàng)新，爭取加分獎勵，形成了一種創(chuàng)先爭優(yōu)的常態(tài)化機制。

（四）機關的形象進一步提升

該局機關將社會百姓、服務對象、媒體、上級部門等都引入到考核系統(tǒng)中，每年兩次進行360度民主測評，得了多項榮譽，并涌現出一大批先進個人。

該局機關公務員考核工作雖然通過探索和創(chuàng)新，積累了一定的經驗，但是還存在一定的問題：一是缺乏考核的環(huán)境氛圍。目前南昌市主要是在工商系統(tǒng)施行了上述考核模式，在其他部門尚未全面展開，因而在考核的意義、價值、適用性、實際成效以及可操作性等方面還需要有多個單位一起進行探索和創(chuàng)新。二是機關公務員考核是一個普遍性的難題，目前南昌市工商局只是建立了初步的體系和機制，還需要時間和大量的實踐去檢驗模式的有效性。三是由于目前國家體制機制的限制，在機關公務員考評結果獎懲激勵、職務激勵等方面還缺乏力度，這在很大程度上影響了考核效能的發(fā)揮。