美國的土地政策在宏觀調控中的角色與功能

豐 雷，施昱年

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京100872）

1 引言

在中國2003年啟動的一輪宏觀調控中，政府明確提出運用土地政策參與宏觀調控，并與貨幣信貸政策相并列，被形象地稱為“嚴把土地、信貸兩個閘門”。2003年6月，中國人民銀行發(fā)出《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》，可看作是土地政策參與宏觀調控的肇端；7—11月，國務院辦公廳陸續(xù)發(fā)出《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》、《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》以及《關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，標志著以土地管理為手段的宏觀調控全面啟動。

由于多采用土地私有制，發(fā)達國家政府在干預經(jīng)濟的過程中常常弱化土地政策的角色，宏觀調控政策以財政政策和貨幣政策為主。美國是世界最大的經(jīng)濟體，在金融危機發(fā)生前，維持了持續(xù)的經(jīng)濟增長和穩(wěn)定的通貨膨脹率，其宏觀調控政策的經(jīng)驗值得借鑒。財政政策受美國國會和行政部門管理，貨幣政策由聯(lián)邦儲備委員會管理，由總統(tǒng)指派的7名理事會成員負責①聯(lián)邦儲備委員會，http：//www.federalreserve.gov。稅與公債是美國財政政策的兩大手段，利率則是貨幣政策的主要手段。美國總統(tǒng)與國會對財政政策具有影響力，但貨幣政策是由聯(lián)邦儲備委員會根據(jù)財政政策與宏觀經(jīng)濟變化進行調整，兩大政策分別管理，相互配合。土地政策不直接包括在財政與貨幣政策之中。

為系統(tǒng)分析美國在財政與貨幣政策分管以及土地私有制度下，土地政策在宏觀調控中所起的作用和效果，本文通過相關文獻的歸納和分析，依次探討美國的農(nóng)地政策、土地市場政策以及土地金融政策的實行及其功能。

2 美國農(nóng)地政策的宏觀調控角色與功能

美國為世界農(nóng)產(chǎn)大國，同時也面臨城市化的壓力，因此美國在土地城市化與經(jīng)濟增長關系方面有一系列的研究，探討農(nóng)地保護數(shù)量對人口、就業(yè)、經(jīng)濟增長或人均收入的影響。這里僅就農(nóng)地用途管制與轉用管制對經(jīng)濟的影響進行綜述。

占補平衡在美國不是硬性政策，但在市場化的農(nóng)地流轉制度下，也逐漸形成以開墾新農(nóng)地補充流失的農(nóng)地的趨勢。轉用位于城市近郊的基本農(nóng)田（Prime Farmland），新加入的邊際土地只能來自濕地和林地，生產(chǎn)時必須高度依賴化學肥料，對環(huán)境保育不利[1]。因此，美國實施了農(nóng)地保護儲備計劃（Conservation Reserve Program,CRP）。研究發(fā)現(xiàn)，CRP對州的經(jīng)濟有正向影響，并且減少農(nóng)地的經(jīng)營成本支出[2]。因此，應列入保護的土地是變更概率高但保護成本低的土地，即變更概率與保護成本比值相對高的土地[3]。

在美國有一系列文獻研究公共土地②公共土地是指非城市發(fā)展用地，包括農(nóng)地、國家公園、森林等。與經(jīng)濟增長的關系。研究指出非城市發(fā)展用地的經(jīng)濟角色[4]，人口、就業(yè)以及經(jīng)濟增長率與公共用地的數(shù)量成正比[5]，也有學者認為保護用地對經(jīng)濟增長沒有明顯影響[6]，只有少數(shù)學者認為土地休耕與經(jīng)濟增長是負相關[7]。

3 美國土地市場政策的宏觀調控角色與功能

美國的土地使用分區(qū)管制的目的不是為了刺激或抑制地價，其本意是維護居住質量，將不兼容的土地使用分開，然而美國學者也發(fā)現(xiàn)分區(qū)管制與地價之間存在因果關系。美國國土廣大，各州可以制定不同的土地稅種與稅率，因此也有部分土地稅的研究文獻探討各州土地稅種和稅率的不同與引導投資流動的關系。

3.1 土地使用分區(qū)管制

20世紀70—90年代已有不少研究指出土地使用分區(qū)管制與增長控制會影響地價[8]；近期的研究也獲得重要的成果，大部分研究結論一致，均證實了嚴格的土地管制與高住宅價格之間的關系，容積管制會提高地價[9-13]。進一步研究指出，開發(fā)商能藉由成片開發(fā)控制鄰里特征，繼而將外部性內(nèi)部化；基地面積越大，環(huán)境寧適性越高，較高所得家庭愿意花費更多的錢購買鄰里的寧適性[14]。

科斯的交易成本是重要的理論依據(jù)，管制會增加土地開發(fā)的成本[15]；資產(chǎn)特定性、投機行為與不確定性則是影響交易成本的重要因素[16]，會減少開發(fā)者投資開發(fā)土地的興趣與意愿，最后造成土地的閑置[17]。不過，強制執(zhí)行管制將促使房價上漲，使得執(zhí)行成本轉移到一般納稅人身上，稅收可再用于公共空間的創(chuàng)造，形成良性循環(huán)[18]。

3.2 土地使用強度管制：容積管制與獎勵

實證研究發(fā)現(xiàn)，沒有密度管制的情況下，中心區(qū)城市地價下降；反之，則上升[19]。只有在開發(fā)商預先已知政府的容積管制政策時，才能夠通過各種方式規(guī)避容積管制所造成的沖擊，否則新建數(shù)量在短期會有明顯變化[20]。而在容積獎勵方面，美國使用建筑容積獎勵通常是為了達到城市設計、增加開放空間的目的，或改善土地使用分區(qū)管制彈性不足的缺點[21]。根據(jù)美國的經(jīng)驗，容積管制具有宣告的效果，實施容積管制后，居住環(huán)境質量也會提升，地價上漲。此外，對基于住宅市場結構性調整的戶型管制進行的研究表明，戶型管制對平抑房租的效果不大，房租的剛性需求較大[22]。

3.3 土地與房屋稅

發(fā)達國家通常將土地和建筑物合并課稅，稱為不動產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅。美國學者對財產(chǎn)稅的研究結論可簡要歸納為以下兩點：（1）財產(chǎn)稅具有區(qū)域性，資本會由高稅率地區(qū)流向低稅率區(qū)域，稅率差異將導致貨物稅效果（Excise Tax Effects）[23]。當城市地區(qū)稅率大于農(nóng)村，且兩者稅率差異愈大，則城市地區(qū)可使用的面積愈小[24]，住宅郊區(qū)化的情況將更加嚴重[25]。（2）當課稅范圍幾乎包含整個房地產(chǎn)市場時，由于土地或房價有上限，課稅的結果是降低土地價值與房屋價格占土地或房價上限的比重[26]，同時增加政府的稅收。隨著財產(chǎn)稅轉為興建公共設施后，鄰近的房地產(chǎn)價值也會隨之上升，稅與公共服務將會“資本化”到土地價值中[25，27]。

2008年美國次貸危機之后，不動產(chǎn)稅的減少影響到州政府的整體財政，有學者研究住宅價格下降與稅收、稅率政策之間的關系。美國的州政府有權調控地方不動產(chǎn)稅率，學者們測算了住宅價格波動下的不動產(chǎn)稅彈性，研究表明，住宅價格對不動產(chǎn)稅收影響的系數(shù)是0.4，州政府通過對稅率的調節(jié)，有能力抵銷高達60%的住宅價格波動對稅收的影響[28]。因此次貸危機發(fā)生后的稅收減少問題，主要是來自宏觀經(jīng)濟的影響，而不是住宅價格波動的影響[29]。

4 美國土地金融政策的宏觀調控角色與功能

美國自2000年網(wǎng)絡泡沫化后，聯(lián)邦儲備委員會以調降利率的方式挽救衰退的經(jīng)濟，消費者紛紛以個人貸款購置房地產(chǎn)，房地產(chǎn)景氣上升；經(jīng)濟復蘇后，聯(lián)邦儲備委員會在不到2年的時間內(nèi)連續(xù)調升利率17次，造成違約率向上攀升，引發(fā)次貸危機。美國市場更值得關注的是不動產(chǎn)證券化，其不動產(chǎn)證券市場非常成熟，因此利率的調控不只是針對房地產(chǎn)市場，還包括不動產(chǎn)證券。此外，房地產(chǎn)上市公司同樣可以發(fā)行股票，政府可以發(fā)行土地債券，因此在土地金融方面，土地同時以實體以及證券的形式影響宏觀經(jīng)濟。

4.1 宏觀經(jīng)濟與利率的關系

實質利率與預期通貨膨脹率呈現(xiàn)正向關系，通貨膨脹率與工業(yè)增長率則為負向關系[30]。一般來說，利率調整會影響企業(yè)投資，市場利率波動對投資的影響為負向關系[31]。這次次貸危機后，利率與房屋貸款的關系備受關注，研究表明，資產(chǎn)價格與貸款拖欠是次貸危機生成的起因[32]，過度樂觀的金融工具、低利率、提高杠桿等是造成宏觀經(jīng)濟下行的主要因素[33]。

4.2 利率與投資的關系

美國學者對利率與房地產(chǎn)關系的研究主要著重于不動產(chǎn)證券以及股票市場。（1）不動產(chǎn)證券在美國行之多年，許多學者研究不動產(chǎn)證券是否與股票之間具有對沖的特性，也就是當股票因為通貨膨脹下跌時，不動產(chǎn)證券是否會對沖通貨膨脹，以分散投資風險，過去以及近期文獻對此均有研究[34-35]。實證研究發(fā)現(xiàn)，不動產(chǎn)證券沒有對沖通貨膨脹的性質，因此，當預期通貨膨脹上升時，實質利率也上升，不動產(chǎn)證券也可能因為與股票的性質相似而下跌。（2）利率變動與前期股票報酬存在明顯的正相關[36]。部分研究則指出利率與通貨膨脹皆與股票報酬負相關[37]。學者們也關注利率調控對投機者的影響，研究發(fā)現(xiàn)，投機者會根據(jù)利率的調整采取相應的投資策略[38]，進一步地，僅僅是利率調控消息的宣布就能有效迫使操作風險投資的投機者退出市場[39]。

4.3 土地金融與宏觀經(jīng)濟的關系

美國的土地金融市場較為多元，包括土地或住宅抵押、開發(fā)商發(fā)行股票、不動產(chǎn)證券以及土地債券。住宅資產(chǎn)對宏觀經(jīng)濟的貢獻顯著，因為住宅占居民支出的很高一部分。過去文獻指出了住宅資產(chǎn)投資與GDP同向且同時變動[40]，近期文獻也得出相同結論[41]；反之，非資產(chǎn)投資的變動落后于GDP。

宏觀經(jīng)濟與房地產(chǎn)關系的相關研究可分為房地產(chǎn)抵押、股市發(fā)展以及金融深化等三類。

（1）房地產(chǎn)抵押。抵押資產(chǎn)現(xiàn)值下跌，有貸款的家庭就必須調整消費支出及投資組合，導致資產(chǎn)價格的波動[42]，這些因素是影響GDP增長最主要的因素[43]。次貸危機后，學者們開始研究次級貸款是否是造成全球性金融危機的主要原因，認為次級貸款的影響受某國持有美國的住房抵押貸款證券化（Mortgage-Backed Securities,MBS）、美元儲備（Dollar Funding）數(shù)量的影響，擁有上述資產(chǎn)的數(shù)量過多，而真實資產(chǎn)抵押貸款相對少，是造成次貸危機蔓延的主要原因[44]，這也表明以非實質資產(chǎn)抵押貸款證券化工具擴張住宅市場與經(jīng)濟增長的做法需謹慎采用。

（2）股票市場發(fā)展。在經(jīng)濟增長過程中，企業(yè)的融資方式逐漸變?yōu)椤肮蓹嗳谫Y”，銀行融資逐漸減少[45]。同時，健全的股市可以降低儲蓄流動搜尋成本，且在更有生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)累積投資[46]。因此，隨著股市的健全，信息的獲得更加便利，并分散風險及改進資源分配，因而加速經(jīng)濟增長[47]。部分研究也發(fā)現(xiàn)，雖然高流動性的股市可因分散風險而增加投資報酬，但卻因消除了不確定性而使儲蓄率下降，不利經(jīng)濟增長[48]。不過總而言之，股市流動性與銀行的發(fā)展對經(jīng)濟增長具有正向影響[49]。

（3）金融深化。在金融發(fā)展程度低的國家，金融發(fā)展對經(jīng)濟增長的影響并不明確；金融發(fā)展程度中等的國家，則有明顯強烈的正向關系；而在程度高的國家，影響是較微弱的正向關系[50]。一般地，多數(shù)學者肯定金融發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展的正向影響[51]，同時，金融發(fā)展對經(jīng)濟增長的影響，也受金融發(fā)展程度的影響。次貸危機后，金融改革更成為金融深化的方向，改革內(nèi)容包括信用杠桿擴張、金融管制力度、貸款信用條件、住宅投資的風險貼水、周期預測與宏觀調控手段聯(lián)系、重新審視金融工具對宏觀經(jīng)濟的影響等[52]。

5 主要結論

稅與公債是美國財政政策的兩大手段，利率則是貨幣政策的主要手段。本文歸納分析了美國土地政策與宏觀經(jīng)濟關系的相關文獻，研究表明，土地政策雖然不直接包括在財政與貨幣政策之中，但對宏觀經(jīng)濟存在短期與長期的影響，值得借鑒。

5.1 美國農(nóng)地政策的宏觀調控角色與功能

在農(nóng)地變更方面，變更需考慮保護的成本，當該農(nóng)地保護成本較小時，就應該保護。農(nóng)地變更對宏觀經(jīng)濟的影響是：（1）短期：農(nóng)地保護能夠減少農(nóng)地的經(jīng)營成本支出，有助于農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定。（2）長期：農(nóng)地保護不會對經(jīng)濟造成負面影響，農(nóng)地變更也不會明顯刺激經(jīng)濟增長，因此不宜以農(nóng)地轉用作為宏觀調控的工具。

在農(nóng)產(chǎn)品價格方面，多數(shù)研究指出貨幣政策的影響效果顯著，而農(nóng)地數(shù)量減少對糧價影響的研究相對不被重視，這可能是由于美國農(nóng)地減少數(shù)量較小，對農(nóng)產(chǎn)品價格影響也下降的緣故?？傊?，農(nóng)產(chǎn)品價格對宏觀經(jīng)濟的影響是：（1）短期：貨幣政策對農(nóng)產(chǎn)品價格的影響明顯；（2）長期：對農(nóng)產(chǎn)品價格的控制須從貨幣政策著手。

5.2 美國土地市場政策的宏觀調控角色與功能

在土地使用分區(qū)管制方面，土地使用分區(qū)管制手段對宏觀經(jīng)濟的影響是：（1）短期：經(jīng)濟過熱時，應減少或暫緩城市擴張及舊城改造的投資，縮小信貸總量，以避免壞帳率的不良影響，并抑制房價過快上漲，縮短房地產(chǎn)周期，使得經(jīng)濟軟著陸；在經(jīng)濟蕭條期，可開始投入城市擴張及舊城改造等相關房地產(chǎn)投資，增加開發(fā)商投資的空間，并針對住宅區(qū)成片規(guī)劃與開發(fā)期房，提升市場的購買意愿。（2）長期：土地分區(qū)面積或開發(fā)面積愈大，愈有利于提高居住環(huán)境質量，吸引高素質人口流入，促進地方現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時，消費者愿意支付的房價也愈高，可以將分區(qū)管制的成本轉移到他們身上，政府因此增加的稅收可再用于公共建設，形成良性循環(huán)。

實施容積管制對宏觀經(jīng)濟的影響是：（1）短期：在經(jīng)濟過熱時期，宣布城市未來的新開發(fā)區(qū)或舊城改造區(qū)的住宅容積率較低，會刺激開發(fā)商搶建容積率較高的舊有土地；另一方面，投機者及富人階級會觀望等待低密度高質量的住宅，暫緩投資，供給增加及需求下降有助降低房價。反之，在經(jīng)濟蕭條期時，加速高密度商業(yè)區(qū)與低密度住宅區(qū)的新開發(fā)區(qū)或舊城改造區(qū)的開發(fā)，可以提高投機者及富人階級的購買意愿，原先因搶建而空置的高密度住宅價格相對較低，也提高中產(chǎn)階級的購買意愿。（2）長期：住宅區(qū)規(guī)定較低的容積率，能夠提高居住環(huán)境質量，吸引高素質人口流入，促進地方現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

實施容積獎勵對宏觀經(jīng)濟的影響是：（1）短期：被容積獎勵的土地總量通常不大，短期內(nèi)增加的房地產(chǎn)供給對房地產(chǎn)價格的影響不明顯；（2）長期：對部分住宅區(qū)給予容積獎勵，還不致于影響住宅價格，然而因此興建的高密度住宅，當土地價格平攤到更多的住宅后，可提供較為廉價的住宅。

財產(chǎn)稅對宏觀經(jīng)濟的影響是：（1）短期：個別區(qū)域性質的財產(chǎn)稅調整，資本會由高稅率流向低稅率區(qū)域，短期內(nèi)可以引導房地產(chǎn)投機需求的流向，但本地居民的權益暫時受損。（2）長期：財產(chǎn)稅可降低土地與房屋交易的獲利空間，長期有平穩(wěn)價格的效果；將稅收再用于公共設施的建設與合理布局，可以解決地方資源不均，區(qū)域性質的財產(chǎn)稅可以作為調控區(qū)域資源不均的手段。

5.3 美國土地金融政策的宏觀調控角色與功能

利率調整對宏觀經(jīng)濟波動會造成影響，但利率調升也可能造成通貨膨脹，因此應謹慎使用，依照影響的快慢不同可區(qū)分為短期以及長期影響：（1）短期：利率對不動產(chǎn)證券、不動產(chǎn)上市公司股票的影響速度較快，然而，由于股票市場的復雜性，增加了以利率調控股票的難度，有時甚至出現(xiàn)反效果；（2）長期：利率對廠商投資的影響，需要視長期的景氣波動，愈是景氣，廠商的投資力度也愈大，進而影響經(jīng)濟增長。

在土地金融方面，短期影響來自抵押市場，長期則來自金融制度的完善。具體來說：（1）短期：住宅消費增加會快速反應到經(jīng)濟增長，然而隨著住宅價格的下跌，住宅變現(xiàn)不易，會促使短期投機的貸款人降價求售，影響經(jīng)濟增長，因此調控時機應主要依據(jù)短期投機型抵押市場可能形成的壞帳風險大小來選擇。（2）長期：股票市場的健全發(fā)展以及金融深化長期對經(jīng)濟增長具有正面影響，也是健全經(jīng)濟體制所必需。

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