建立適應(yīng)土地資源市場配置的國家宏觀調(diào)控體系

鄭振源

（中國土地勘測規(guī)劃院，國土資源部土地利用重點實驗室，北京100035）

土地宏觀調(diào)控是指政府采取一系列政策措施調(diào)節(jié)土地供需，以期實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。自《土地管理法》頒布實施以來，尤其是2003年國務(wù)院明確土地政策參與國家宏觀調(diào)控以來，在土地計劃配置制度框架下，主要政策措施有：（1）以嚴(yán)格保護耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地為目標(biāo)，通過指令性規(guī)劃、計劃實施供地的政策；（2）高度集權(quán)而又繁復(fù)的行政審批制度；（3）對土地市場的直接干預(yù)，行政規(guī)定每年建設(shè)用地供應(yīng)量、征地價格、工業(yè)用地價格等；（4）實行涉地稅費制度等。這些以行政措施為主的調(diào)控手段對平抑中國經(jīng)濟過熱起到了一定作用，但是調(diào)控到了市場機制無法發(fā)揮資源配置作用的地步。從長期看，這些調(diào)控措施有待進一步檢討。

實行土地資源市場配置能夠取得比計劃配置更高的土地利用效率，然而由于市場配置的制度性缺陷，必須要有政府宏觀調(diào)控做指導(dǎo)。因此，在培育開放、競爭、統(tǒng)一、有序的土地市場的同時[1]，還需要建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。

在市場配置基礎(chǔ)上，政府可以采取的調(diào)控手段有：（1）信息引導(dǎo)；（2）經(jīng)濟激勵；（3）限制土地使用權(quán)；（4）取消土地所有權(quán)或使用權(quán)，由國家確定土地用途。

1 改革現(xiàn)行土地利用規(guī)劃、計劃制度，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)劃、計劃體系

實行市場配置仍需土地利用規(guī)劃和計劃，但與計劃配置制度中的規(guī)劃、計劃有本質(zhì)不同，需要進行以下幾方面的轉(zhuǎn)變。

1.1 土地利用規(guī)劃、計劃功能的轉(zhuǎn)變

在計劃配置制度中，土地利用規(guī)劃和計劃是土地資源的基本配置者，其規(guī)劃計劃指標(biāo)是配置土地資源的指令，通過層級式的規(guī)劃計劃層層分解直達基層，確定每塊土地的用途，宏觀微觀一把抓，對土地利用實行全面管制，而在市場經(jīng)濟條件下，土地資源基本配置者是市場，各市場主體依據(jù)市場情況做出土地利用決策，確定土地用途。規(guī)劃和計劃的作用是向土地利用決策者提供未來土地利用變化的信息和指示土地利用調(diào)控的方向，以便市場主體做出符合社會總體利益的土地利用決策，即起到信息引導(dǎo)的作用。規(guī)劃計劃的功能是市場配置的調(diào)節(jié)者，而不再是土地的基本配置者。

1.2 土地利用規(guī)劃、計劃內(nèi)容和編制方法的轉(zhuǎn)變

規(guī)劃、計劃功能的轉(zhuǎn)變也決定了內(nèi)容和編制方法的轉(zhuǎn)變。在市場配置制度下，土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容不再是一份土地資源配置指令性控制指標(biāo)的匯編，而是一份對土地利用現(xiàn)狀和存在矛盾的分析、對未來土地利用變化的預(yù)測和政府所要采取的調(diào)控措施的通告。土地利用規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：確定規(guī)劃目標(biāo)，展示需要達到的土地利用前景；規(guī)定公共用地的范圍和位置；制定實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的土地利用戰(zhàn)略、政策措施和行動計劃。土地利用規(guī)劃需有量化的指標(biāo)，但大多數(shù)指標(biāo)是預(yù)測性、指導(dǎo)性的，而不是指令性的。這樣的規(guī)劃將不再是未來愿景的“藍(lán)圖規(guī)劃”，而成為達到未來愿景的“過程規(guī)劃”。

規(guī)劃、計劃的編制方法也要改變。要采取公眾參與方法，讓規(guī)劃的利益相關(guān)者參與從信息提供到規(guī)劃決策的全過程，而不僅僅是被動地提供信息。采用公眾參與方法可以保證在規(guī)劃編制過程中協(xié)調(diào)好各方面的利益，為規(guī)劃的順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

1.3 土地利用規(guī)劃體系的革新

目前中國地市級以上宏觀的戰(zhàn)略性、政策性空間規(guī)劃有：主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等。這5種規(guī)劃受編制時間不同、規(guī)劃內(nèi)容重點不同、對形勢的研判不同等因素的影響，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，制約了規(guī)劃的可操作性。因此，宏觀尺度上，建議地市級以上的規(guī)劃“五規(guī)合一”，由發(fā)改委牽頭會同有關(guān)部門，編制統(tǒng)一的戰(zhàn)略性、政策性空間規(guī)劃；中觀尺度的縣級以下的區(qū)域，由各部門分別按宏觀空間規(guī)劃的指導(dǎo)方針編制各自的管理型規(guī)劃和計劃；國土部門編制以土地用途分區(qū)為核心的縣（區(qū)）級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級和村級土地利用規(guī)劃，建設(shè)部門編制以城、鎮(zhèn)、村建設(shè)為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃。

1.4 其他信息引導(dǎo)手段

依據(jù)不同時期的產(chǎn)業(yè)政策，及時公布《限制和禁止用地目錄》（以下簡稱《目錄》）是一項有效的信息引導(dǎo)措施，在今后的工作中還應(yīng)繼續(xù)施行，尤其是考慮中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較快，《目錄》內(nèi)容應(yīng)及時調(diào)整更新，并加強宣傳，以確保其指導(dǎo)作用。

2 改革并建立能促進土地集約利用、優(yōu)化配置、收益公平分配的土地財稅制度

在市場配置條件下，稅收、投資、補貼等經(jīng)濟激勵措施應(yīng)成為國家調(diào)控土地的主要手段。要使財稅制度起到促進土地集約利用[2-3]、優(yōu)化資源配置、公平分配土地收益，需開展以下兩方面的改革。

2.1 涉地稅費制度的改革

目前財稅制度存在的主要問題是：（1）實行分稅制以后，地稅比重小，轉(zhuǎn)移支付制度不健全，地方政府對“賣地財政”過度依賴，刺激政府多征地、多賣地；（2）租、稅、費混亂，稅種重疊，城鄉(xiāng)有別、內(nèi)外資有別，征稅重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)而輕保有環(huán)節(jié)，稅負(fù)不公；（3）在涉地收費中，部門亂收費、重復(fù)收費、以費代稅的現(xiàn)象嚴(yán)重。這種財稅制度不僅未能起到促進土地集約利用、優(yōu)化配置、公平分配的作用，反而帶來不少負(fù)面影響。

因此，首先要取消“賣地財政”，把土地財政建立在正當(dāng)?shù)亩愂盏幕A(chǔ)上。為此，要在縮小征地范圍、提高土地補償費的同時，完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府能有與其事權(quán)相匹配的財稅權(quán)。

其次，要按“明租、正稅、清費”的原則對涉地稅費進行清理。

明租，即明確土地出讓金是地租，是土地所有者憑借其土地所有權(quán)向土地使用者索取的租金。國有土地的出讓金歸國家所有，集體土地出讓金歸集體所有。各級政府不得截留集體土地的出讓金（即租金）。

正稅，即改正和改革現(xiàn)有稅費。在征地制度改革，縮小征地范圍、提高土地補償費之后，地方政府出讓金收益即將大幅減少，為解決地方政府稅入比重小、財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，除完善轉(zhuǎn)移支付制度外，迫切需要改革分稅制，擴大地稅稅入。為此，可將目前的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅合并為不動產(chǎn)稅（或稱房地產(chǎn)稅），提高稅率并逐步擴大稅基；在條件成熟時，對集體建設(shè)用地亦可征收土地稅。征收不動產(chǎn)稅不但為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入，還可以促使用地者節(jié)約土地，調(diào)節(jié)用地者財產(chǎn)收入差距。在土地流通環(huán)節(jié)的行為稅方面：契稅、營業(yè)稅可繼續(xù)征收；土地增值稅要改進征收辦法，避免轉(zhuǎn)嫁入房價；耕地占用稅是為保護耕地設(shè)置的稅種，要適當(dāng)提高稅率、加強征管；其他土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收應(yīng)盡量減少，以降低房價。

清費，即嚴(yán)格清理部分收費。費是政府為社會提供了某些服務(wù)而收取的特定費用。目前稅費重復(fù)征收，抬高了房價，需嚴(yán)格清理。除少數(shù)確有必要的服務(wù)性收費項目，如房地產(chǎn)登記發(fā)證的工本費、征地管理費等之外，應(yīng)取消耕地開發(fā)費，并入耕地占用稅；已設(shè)置城市維護建設(shè)稅，就無需再設(shè)置水電煤氣增容費、道路占用費、排污費、市政配套費、人防建設(shè)費等設(shè)施建筑費；取消新增建設(shè)用地有償使用費，改為耕地占用稅、國有土地出讓金中央地方分成。

2.2 善用政府投資和補貼

政府公共設(shè)施（道路、上下水、能源等）投資是引導(dǎo)特定地段土地開發(fā)建設(shè)的有力手段，可以廣泛采用。針對當(dāng)前地方政府大面積圈地開辦開發(fā)區(qū)造成土地浪費的問題，鼓勵政府部門在特定地段投資建設(shè)公共設(shè)施，由此吸引企業(yè)，確定產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和數(shù)量后再合理劃定開發(fā)區(qū)規(guī)模，即改“筑巢引鳳”為“聚鳳筑巢”。此外，政府財政補貼，如種糧直補、良種補貼、農(nóng)機具補貼、土地整治補貼，均是保護耕地、提高農(nóng)地利用效率、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段，可大力采用。

3 正確實行土地用途管制分區(qū)，限制土地使用權(quán)，克服土地利用的負(fù)外部性

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的土地利用分區(qū)是規(guī)劃確定的用地類型的聚類，是土地計劃配置制度中土地利用空間管制的手段。在這種管制制度下，每個地塊必須按照規(guī)劃確定的用途使用，無法實行市場配置，實際上取消了土地所有者、使用者的使用權(quán)。因此，實行市場配置就必須改變這種實為計劃配置的土地利用分區(qū)制，實行市場配置基礎(chǔ)上的土地用途（管制）分區(qū)。

市場配置不能解決土地利用的負(fù)外部性（外部不經(jīng)濟）問題，包括水土流失、土地污染等環(huán)境問題，需要國家干預(yù)。解決土地利用負(fù)外部性的辦法：一種是對制造負(fù)外部性的用地者征稅或補貼，將負(fù)外部性內(nèi)部化；一種是實行土地用途管制分區(qū)（相當(dāng)于美國的分區(qū)制），將土地劃分為若干區(qū)，規(guī)定每個區(qū)的土地用途管制規(guī)則，即規(guī)定區(qū)內(nèi)允許的和禁止的土地用途，對于建筑物還可以規(guī)定其允許的建筑密度、容積率、綠地率等，將產(chǎn)生負(fù)外部性、不能相容的土地用途隔離開來，以消除負(fù)外部性，提高總體的土地利用效率。這種分區(qū)制并不取消土地所有人、使用人的使用權(quán)，只是限制土地使用權(quán)的行使，把土地用途限定在各分區(qū)土地用途管制規(guī)則允許的用途內(nèi)。其目的不在于確定每塊土地的用途，只在于消除土地利用的負(fù)外部性。

4 為實現(xiàn)公共利益征收土地所有權(quán)、使用權(quán)，由國家確定其土地用途

在市場配置制度下，市場不會主動提供公共品用地，所以需要政府使用最強力的干預(yù)手段征收土地所有權(quán)、使用權(quán)，由國家確定其土地用途。這種手段要取消土地所有人的產(chǎn)權(quán)，所以必須嚴(yán)格限定在實現(xiàn)公共利益的項目范圍內(nèi)，如建設(shè)公共品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施及影響社會經(jīng)濟發(fā)展全局的重大建設(shè)項目，劃定自然保護區(qū)，為環(huán)境保護建立城市周邊、道路兩側(cè)的綠帶、綠廊等，并要確保給予喪失產(chǎn)權(quán)的土地所有權(quán)、使用權(quán)人公平補償。

5 改革現(xiàn)行行政審批制度，簡政放權(quán)

實行市場配置后，行政審批仍然是政府調(diào)控土地資源配置的重要手段[4]，如各級政府編制的土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、土地用途管制分區(qū)的實施仍需行政審批。但比之現(xiàn)行的行政審批制度，一是審批事項可以大大減少，市場能夠做得好的事情就不需要行政審批；二是審批權(quán)限可以下放，如在土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制分區(qū)一經(jīng)批準(zhǔn)之后，上下級政府管理目標(biāo)一致、權(quán)責(zé)明確，用地審批權(quán)就可下放基層，而不必集中于國務(wù)院和??；三是審批環(huán)節(jié)和程序可簡化和透明，行政審批權(quán)下放可減少審批環(huán)節(jié)，審批程序簡化、公開透明，取消暗箱操作，可提高工作效率、遏制尋租和腐敗。總之，在推行市場配置的同時，逐步改革現(xiàn)行行政審批制度，簡政放權(quán)，可以加快土地要素的有序流動和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而提高資源配置效率。

6 盡快制定《土地基本法》

建立開放、競爭、統(tǒng)一、有序的土地市場和適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系，在取得社會共識后，應(yīng)當(dāng)形成法律，得到法律保障，才能實施。目前經(jīng)濟體制改革已基本完成，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立，土地使用制度改革已有30年經(jīng)驗，對社會主義建設(shè)新時期的各種土地問題已有明確認(rèn)識，完全有條件制定一部《土地基本法》，將社會主義的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地資源配置和利用制度以及國家宏觀調(diào)控制度的原則寫入《土地基本法》，并在《土地基本法》的基礎(chǔ)上，修改《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，制定《土地登記法》、《土地利用規(guī)劃法》、《土地用途管制分區(qū)法》、《土地征收法》、《土地整治法》和各種稅法，構(gòu)成完整的土地法律、法規(guī)體系。

7 土地管理制度改革的切入口

土地管理制度改革涉及中央和地方政府、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民各方面的權(quán)益，厘清改革中各方面的利益關(guān)系，選好改革的切入口是改革成敗的關(guān)鍵。由于允許集體土地入市和改革征地制度必然帶來政府出讓金收益大幅減少，而當(dāng)前地方政府對“賣地財政”的依賴已如此之深，2010年全國土地出讓金收入2.9萬億元，相當(dāng)于地方財政收入的71%，農(nóng)村土地整治、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、教育基金、水利基金都要靠出讓金收益開支，2.5萬億地方債務(wù)也要靠出讓金償還，因此目前要實行會導(dǎo)致減少出讓金收益的集體土地入市和征地制度等改革就會遇到極大阻力。

為保障土地管理制度改革順利開展，需要從改革財稅制度入手，先做好土地、房產(chǎn)登記工作，調(diào)整涉地的租、稅、費，開征不動產(chǎn)稅（或分別為土地使用稅、房產(chǎn)稅），使地方政府獲得穩(wěn)定的、與其事權(quán)相匹配的地稅稅入，以取代“賣地財政”，同時逐步啟動集體土地入市和征地制度改革，從而建立開放、競爭的土地市場，實行土地市場配置。因此，改革財稅制度，建立穩(wěn)定的、與地方政府事權(quán)相匹配的地稅體系可以作為土地管理制度改革的切入口，由此展開各項改革，完成土地管理制度改革。

（

）：

［1］ 鄭振源.建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場［J］.中國土地科學(xué)，2012，26（2）：10-13.

［2］ 鄭振源，黃曉宇.集約用地呼喚土地資源市場配置［J］.中國土地科學(xué)，2011，25（4）：13-16.

［3］ 鄭振源.把轉(zhuǎn)變土地利用方式、集約用地放在土地利用戰(zhàn)略的首位［J］.中國土地科學(xué)，2011，25（6）：20-23.

［4］ 鄭振源.土地管理制度改革的核心是改行政配置為市場配置［J］.中國土地科學(xué)，1996，10（S1）：14-18.