基于農(nóng)村土地整治的河南新型城鎮(zhèn)化問題研究

■ 張世全/李漢敏/張靄麗/張 震/馮長春

（1.北京大學(xué)城市與經(jīng)濟(jì)地理系，北京 100871；2.河南省國土資源廳，鄭州 450016；3.鄭州市二七區(qū)國土資源局，鄭州 450006；4.河南大學(xué)外語學(xué)院，開封 475000；5.河南省國土資源科學(xué)研究院，鄭州 450053）

0 引言

河南是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，城鎮(zhèn)化率較低。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化勢在必行。作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心省份，河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的代表，更是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的縮影，河南的發(fā)展關(guān)乎中國現(xiàn)代化的全局[1]。所謂新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化[2]。城鎮(zhèn)化途徑很多，模式各異。實(shí)踐表明，農(nóng)村土地綜合整治是有效推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化的重要平臺。有助于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地利用新機(jī)制，逐步推動(dòng)土地、勞動(dòng)力、資金等要素的城鄉(xiāng)互動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)成功對接，以此破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，達(dá)到“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的目標(biāo)[3]。及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展模式，具有一定的理論和實(shí)踐意義。

1 農(nóng)村土地綜合整治是新型城鎮(zhèn)化的重要平臺

1.1 破解用地矛盾，促進(jìn)以城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展

在積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，新型城鎮(zhèn)化是引領(lǐng)[4]，而用地成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素。通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，既可以增加耕地面積，提升耕地質(zhì)量，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，又可騰出了大量建設(shè)用地，為農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供用地空間，有效破解用地剛性需求與保護(hù)耕地硬性約束難題。2009年以來，河南省開展了約1000個(gè)村的土地綜合整治，拆舊建新，復(fù)墾了大量耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到城鎮(zhèn)，保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地，農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)地率在50%左右。

1.2 促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用

河南農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置、居民點(diǎn)布局分散、粗放低效利用現(xiàn)象較為普遍，不僅是一種浪費(fèi)，而且擠占了有限的建設(shè)用地空間。據(jù)測算，全省農(nóng)村人均建設(shè)用地約248平方米，若能通過土地綜合整治降到國家確定的人均150平方米的標(biāo)準(zhǔn)，理論上全省農(nóng)村有900多萬畝的整治空間，潛力巨大[5]。農(nóng)村土地綜合整治的目的在于：一方面通過推進(jìn)遷村并點(diǎn)，居住集中、產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約，提高土地使用效率；另一方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。

1.3 發(fā)揮生產(chǎn)要素集聚規(guī)模效益

農(nóng)村土地綜合整治可以有效推動(dòng)土地、勞動(dòng)力、資本等各類生產(chǎn)要素在一定區(qū)域內(nèi)合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，進(jìn)而產(chǎn)生巨大的集聚效應(yīng)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。居住集聚社區(qū)化，耕地連片成方，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)化，農(nóng)民就近就業(yè)，勞動(dòng)力資源有序流動(dòng)，供需貼近，在一定程度上緩解由于農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)引發(fā)的住房、醫(yī)療、子女就學(xué)等社會(huì)問題。同時(shí)凸現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢，又為土地綜合整治提供資金，注入新的動(dòng)力。

1.4 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境條件

把農(nóng)村土地綜合整治與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)化、基礎(chǔ)設(shè)施城市化、生產(chǎn)生活市民化、村容村貌市容化，將原來“臟、亂、差、散”的農(nóng)村舊貌，變成“綠、潔、清、齊”的農(nóng)村社區(qū)新顏。同時(shí)，通過農(nóng)村土地綜合整治，建立田間林網(wǎng)，進(jìn)行緩坡地和小流域綜合治理，可以優(yōu)化農(nóng)田小氣候，提高抵御自然災(zāi)害的能力。

1.5 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村土地綜合整治結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)以及補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)實(shí)行有償調(diào)劑和市場化配置，來自土地的收益最大化，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的城鄉(xiāng)間土地掛鉤置換，提升偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)補(bǔ)償，指標(biāo)收益返還農(nóng)村和農(nóng)民，加大了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。同時(shí)，土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟ú摹⑦\(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)民收入多元化。

2 以農(nóng)村土地綜合整治推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的原則

2.1 規(guī)劃先行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，并與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) 、新型農(nóng)村社區(qū)以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)等各相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，合理確定新型農(nóng)村社區(qū)、中心鎮(zhèn)設(shè)置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、交通、水利等有關(guān)部門，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，穩(wěn)步實(shí)施土地綜合整治規(guī)劃方案。

2.2 以人為本村民自愿的原則

開展農(nóng)村土地綜合整治，必須尊重村民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用。涉及的重大問題應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項(xiàng)議事制度，依法聽證、公示，進(jìn)行重大事項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，并在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)有明確的救濟(jì)途徑。

2.3 立足現(xiàn)實(shí)因地制宜的原則

農(nóng)村土地綜合整治要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相協(xié)調(diào)，與風(fēng)土民情相符合。充分考慮生態(tài)環(huán)境容量，重視保護(hù)和發(fā)掘地方的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗民情，體現(xiàn)民居建筑風(fēng)格式樣，保護(hù)好村落中一些古跡遺址和特色民居，決不能一刀切的重新建設(shè)。

2.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利益兼顧的原則

在農(nóng)村土地綜合整治過程中涉及政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民等多方主體，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動(dòng)各方參與土地綜合整治的積極性。要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)，不斷提升新型農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育、就業(yè)等社會(huì)公共服務(wù)功能，讓農(nóng)民真正享受市民待遇。土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行市場化配置，有償流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，指標(biāo)收益返還農(nóng)村和農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)補(bǔ)償。

2.5 先易后難穩(wěn)步推進(jìn)的原則

“三農(nóng)”的關(guān)鍵在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。土地綜合整治應(yīng)遵循自然規(guī)律，按照先易后難穩(wěn)步推進(jìn)的總要求，根據(jù)農(nóng)村不同發(fā)展階段采取不同的整治模式，優(yōu)先選擇條件成熟的城鄉(xiāng)結(jié)合部和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)附近的村莊開展整治，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)生活城市化；對于遠(yuǎn)郊及偏遠(yuǎn)地區(qū)，可選擇條件成熟的村莊，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施”的模式開展整治，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中居住就地城鎮(zhèn)化。

3 基于農(nóng)村土地綜合整治的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式分析

建立在農(nóng)村土地綜合整治基礎(chǔ)之上的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式也多樣化，本文側(cè)重從組織管理、驅(qū)動(dòng)因素等方面進(jìn)行了歸納梳理，主要分為政府主導(dǎo)型、項(xiàng)目拉動(dòng)型、市場運(yùn)作型和村民自建型等四種模式。

3.1 政府主導(dǎo)型

政府主導(dǎo)型，是指土地整治活動(dòng)由政府或政府部門組織領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)具體事宜，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)[6]。以地方黨委、政府為主，建立“黨委政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的工作機(jī)制，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)和中心鎮(zhèn)建設(shè)。這種模式以政府投入為主，組織性、協(xié)調(diào)性強(qiáng)，見效快。多適用于那些經(jīng)濟(jì)條件差，缺少企業(yè)支撐的地區(qū)。河南省開展的“千村整治”示范工程多為這種模式。

3.2 項(xiàng)目拉動(dòng)型

項(xiàng)目拉動(dòng)型，是指依托重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大土地綜合整治工程和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)提供的充足資金作為支撐。按項(xiàng)目進(jìn)行管理，運(yùn)作規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)高、見效快，農(nóng)民出錢少、積極性高。但項(xiàng)目相對集中，難以在大范圍全面推行。正在實(shí)施的南水北調(diào)渠首及沿線土地綜合整治重大工程、舞鋼新型農(nóng)村社區(qū)和滑縣錦和新城建設(shè)等都屬于項(xiàng)目拉動(dòng)型。

3.3 市場運(yùn)作型

市場運(yùn)作型，是指吸納企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)等社會(huì)資本參與，“以商補(bǔ)農(nóng)”開展農(nóng)村土地綜合整治。該模式由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)和舊村復(fù)墾，復(fù)墾節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)由企業(yè)拿到城鎮(zhèn)開發(fā)使用或在原址使用。其優(yōu)勢在于：項(xiàng)目建設(shè)精細(xì)，資金使用合理高效，但是該模式耗時(shí)長、資金投放量大，情況復(fù)雜、矛盾也多。

3.4 村民自建型

村民自建型，是指通過村民自治組織籌資或致富帶頭人出資，開展以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地綜合整治。該模式群眾參與度高，項(xiàng)目符合實(shí)際，資金使用得當(dāng)。但是農(nóng)民意愿難以統(tǒng)一，資金有限。新鄉(xiāng)縣古固寨祥和社區(qū)、濮陽縣西辛莊村、輝縣裴寨村等，均由個(gè)人出資建設(shè)新村，拆舊后復(fù)墾。

4 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要問題

4.1 城鎮(zhèn)化水平低

根據(jù)全國實(shí)施土地綜合整治試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，土地綜合整治成效明顯的地區(qū)，一般是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，本地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)開始逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地升值潛力巨大但公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施配套仍比較落后的地區(qū)[7]。河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)化率差別較大且較低。2011年全省城鎮(zhèn)化率為40.6%，低于全國平均水平，義馬市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了90%，而很多縣還不足30%，地區(qū)差別較大、不均衡，一定程度上影響了土地綜合整治工作的開展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

4.2 各項(xiàng)規(guī)劃銜接滯后

河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大框架下的部分村鎮(zhèn)規(guī)劃尚未全面完成，與土地利用總體規(guī)劃有需要銜接的地方，還存在村鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行不力等問題；市、縣兩級土地綜合整治規(guī)劃編制工作還在進(jìn)行之中，相對滯后；群眾對規(guī)劃的認(rèn)同度也有待提高。

4.3 資金短缺問題突出

農(nóng)村土地綜合整治的大量工作不但是土地復(fù)墾，關(guān)鍵在于“建新”（新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、中心城鎮(zhèn)建設(shè)等），都需要大量資金作保障，資金不足是當(dāng)前土地綜合整治的突出問題。亟待探索整合的各項(xiàng)涉農(nóng)資金、土地指標(biāo)收益以及吸納社會(huì)資金參與農(nóng)村土地綜合整治的新途徑。

4.4 土地節(jié)約集約利用水平低

由于歷史原因，河南廣大農(nóng)村一定程度上存在一戶多宅、宅基地超標(biāo)，人均集體建設(shè)用地多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定的人均標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別地方還有“建新不拆舊”現(xiàn)象，加上規(guī)劃不合理、管控不力，土地投入強(qiáng)度低、容積率低、土地利用效益低，閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，土地節(jié)約集約利用水平有待提高。

5 以農(nóng)村土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的途徑和措施

5.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化用地新機(jī)制

以農(nóng)村土地綜合整治為平臺，積極構(gòu)建為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供各項(xiàng)政策支撐、資金保障的城鄉(xiāng)一體化用地新機(jī)制。通過農(nóng)用地整治，增加有效耕地面積，實(shí)行補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地使用，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和資金之間補(bǔ)償互動(dòng)；通過農(nóng)村集體建設(shè)用地整治，在滿足農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展用地后節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行有償使用，探索在省級、市級層面建立掛鉤指標(biāo)公開交易平臺，拿出一定數(shù)量的指標(biāo)在省域內(nèi)、市域內(nèi)交易，以招、拍、掛的形式顯化指標(biāo)價(jià)值，為土地綜合整治提供資金支撐。

5.2 發(fā)揮局部先行先試政策優(yōu)勢

國家允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾。當(dāng)前就是要大膽改革創(chuàng)新，積極探索推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)。但是改革創(chuàng)新、先行先試，要堅(jiān)持全面著手、局部試點(diǎn)、規(guī)范管理、分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)、結(jié)果可控。

5.3 全方位整合使用資金

資金問題是農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵。江蘇、山東、四川以及河南省的舞鋼市、滑縣、鄧州市等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是土地綜合整治搞得好的地方，都做到了資金整合使用，發(fā)揮了資金規(guī)模效益。一方面要建立指標(biāo)交易收益使用管理制度，構(gòu)建“以土地?fù)Q資金”的融資模式；另一方面要采取多種措施整合涉農(nóng)資金，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、渠道不變、管理不亂、部門實(shí)施、各計(jì)其功”的原則，“各炒一盤菜、同辦一桌席”，集中使用涉農(nóng)資金。同時(shí)，結(jié)合地方實(shí)際，制定優(yōu)惠政策，充分吸納金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資金投入土地綜合整治，按照市場規(guī)則運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

5.4 構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作機(jī)制

農(nóng)村土地綜合整治工作是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，政策性強(qiáng)，又關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益。各級黨委政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、國土搭臺、部門聯(lián)動(dòng)、鄉(xiāng)村實(shí)施、群眾參與、和諧推進(jìn)”的工作推進(jìn)機(jī)制；明確發(fā)展改革、財(cái)政、國土資源、住房建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通、環(huán)保、電力等有關(guān)部門的責(zé)任，形成黨委政府主導(dǎo)、部門各負(fù)其責(zé)、社會(huì)有關(guān)方面廣泛參與的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制；土地綜合整治工作要納入各級政府、各個(gè)部門年度責(zé)任目標(biāo)，加強(qiáng)督導(dǎo)與考核，把工作任務(wù)落到實(shí)處。

5.5 保障農(nóng)民的合法權(quán)益

開展農(nóng)村土地綜合整治必須尊重農(nóng)民意愿，征得農(nóng)民同意，這是實(shí)施的先決條件，也是成敗的關(guān)鍵。只有農(nóng)民積極參與，農(nóng)村土地綜合整治才能更好地體現(xiàn)民意，符合民情，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，達(dá)到土地綜合整治的根本目地。同時(shí)，注重土地綜合整治工作法制化和規(guī)范化，完善一系列相關(guān)配套政策文件和管理辦法，使土地綜合整治依法規(guī)范運(yùn)作。

[1]建社.新型城鎮(zhèn)化 引領(lǐng)新輝煌[N].河南日報(bào),2011-11-15(1).

[2]王 磊,蘆 瑞 ,譚 勇.新 型 城 鎮(zhèn) 化:引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展[N].河南日報(bào),2011-10-27(8).

[3]張衍毓,劉彥隨,王業(yè)僑.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下村莊整治建設(shè)的模式與途徑—以三亞市為例[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2009,28(6):977-983.

[4]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見（國發(fā)[2011]32號）[Z].北京:國務(wù)院,2011.

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