關(guān)于我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革的思考和建議

■ 嚴(yán)之堯

（國(guó)土資源部，北京 100812）

我國(guó)人口已突破13億，其中農(nóng)村人口有9億多（根據(jù)第六次人口普查，全國(guó)13.4億，其中居住在鄉(xiāng)村的人口為6.74億。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告，2011年全國(guó)農(nóng)民工2.52億。），不僅是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是最大的農(nóng)業(yè)國(guó)家之一。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題，是事關(guān)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵，必須通過(guò)合理的土地制度安排，讓土地資源為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生存與發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障?？v觀世界各國(guó)的發(fā)展改革實(shí)踐，無(wú)不有力地印證了這一道理：有了合理的土地制度，耕者有其田，居者有其屋，人民就能安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)就能和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)就能繁榮昌盛；土地制度不合理，耕者無(wú)其田，居者無(wú)其屋，人民不能安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)就不和諧、經(jīng)濟(jì)就要蕭條衰退。

新民主主義的成功，新中國(guó)的建立，農(nóng)村土地制度改革功不可沒(méi)。土地革命讓人民成為土地的主人，他們就誓死捍衛(wèi)革命的果實(shí)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓廣大農(nóng)民吃了定心丸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就得到發(fā)展。改革開(kāi)放30多年來(lái)，在資源相對(duì)匱乏、資本相對(duì)不足、勞動(dòng)力水平相對(duì)低下、技術(shù)相對(duì)落后的基礎(chǔ)條件下，我們能夠取得令世人矚目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，與不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度、使之與生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)是分不開(kāi)的。但隨著經(jīng)濟(jì)體制的快速轉(zhuǎn)軌，以及人口、資源、環(huán)境等發(fā)展條件乃至思想文化的不斷變化，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度已暴露出越來(lái)越多的不適應(yīng)與不協(xié)調(diào)。特別是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛、大量農(nóng)村閑散勞動(dòng)力尋求進(jìn)城務(wù)工面臨的一系列社會(huì)問(wèn)題，已日益成為嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題，影響政府的公信力、威信力。

1 現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度的弊端明顯

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度發(fā)端于20世紀(jì)50年代，經(jīng)歷了30年的反復(fù)探索，成熟于20世紀(jì)80年代，其制度設(shè)計(jì)有兩個(gè)核心要素。一是以“城鄉(xiāng)土地二元制”為基礎(chǔ)的土地征收制度。將城市的土地確定為“國(guó)有土地”、農(nóng)村的土地確定為“農(nóng)村集體所有土地”，并規(guī)定農(nóng)村集體土地只有經(jīng)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，方能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，進(jìn)行包括工廠建設(shè)在內(nèi)的營(yíng)利性商業(yè)開(kāi)發(fā)，土地收益全部進(jìn)入公共財(cái)政用于公共利益支出。二是以“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的契約關(guān)系，將集體所有的農(nóng)用地使用權(quán)賦予農(nóng)民個(gè)體，并以此為紐帶與農(nóng)民建立權(quán)責(zé)關(guān)系?？陀^地講，在當(dāng)時(shí)土地、資金相對(duì)匱乏的條件下，這兩項(xiàng)制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著十分獨(dú)特且極為重要的角色，發(fā)揮了重要支撐和保障作用，有效地推動(dòng)了重點(diǎn)區(qū)域的快速城市化、工業(yè)化，防止了農(nóng)村土地的無(wú)序流失，避免了城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。同時(shí)，合理地保護(hù)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主性和積極性，刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。但隨著時(shí)代的進(jìn)步，國(guó)家發(fā)展整體形勢(shì)、城鄉(xiāng)發(fā)展的重心和農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求都發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化，引發(fā)的諸多問(wèn)題成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。

1.1 現(xiàn)行的土地征收制度難以保障被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”

一是沒(méi)有體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的公平性。土地征收補(bǔ)償一直以被征收土地的糧食作物年產(chǎn)值作為基點(diǎn)進(jìn)行測(cè)算。與20世紀(jì)80年代初相比，普通公職人員的工資增長(zhǎng)了100倍以上，但糧食價(jià)格的增長(zhǎng)，還不到10倍。當(dāng)時(shí)擁有一輛自行車的滿足感與現(xiàn)在擁有一輛汽車差不多。當(dāng)時(shí)農(nóng)民種2畝水稻所產(chǎn)生的效益，就可以換一輛自行車，現(xiàn)在就算是種200畝水稻，也換不了一輛汽車。科技的迅猛發(fā)展為生產(chǎn)賦予了豐富的附加值，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來(lái)越大，農(nóng)、工部門(mén)之間交易條件不斷惡化，造成了被征地農(nóng)民的實(shí)際受償水平大大減少、相對(duì)收入大大降低。這就與農(nóng)民的受償意愿形成了很大的落差，也與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況不相適應(yīng)。而農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開(kāi)發(fā)商或其他投資者也能從土地“漲價(jià)”中獲益，被征地農(nóng)民卻無(wú)法分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)差距日益拉大。

二是沒(méi)有保障農(nóng)民在新時(shí)期的發(fā)展需要。當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展主要依賴第二、三產(chǎn)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)既要謀求質(zhì)的提高，也需要謀求量的增加，這就必須保持不斷地將一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在當(dāng)前社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，土地作為農(nóng)村發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的根本依賴。過(guò)去征地制度是“既要地，也要人”，將被征地農(nóng)民通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”轉(zhuǎn)為“吃皇糧的非農(nóng)人員”，讓被征地農(nóng)民的子子孫孫過(guò)上具有就業(yè)和生活保障的城里人日子。而現(xiàn)在在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的用工制度，政府已經(jīng)沒(méi)有提供“吃皇糧”式的就業(yè)條件，征地往往是“只要地，不要人”，普遍的做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補(bǔ)助費(fèi)，讓他們自謀出路。征地行為一旦發(fā)生，農(nóng)民將面臨失去生產(chǎn)資料，陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機(jī)中。尤其是隨著農(nóng)用地的不斷減少和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“人多地少”的矛盾愈演愈烈。這樣，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力，直接或間接地因?yàn)檎鞯囟蔀椤八臒o(wú)”（種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、發(fā)展無(wú)路、低保無(wú)份）農(nóng)民，客觀上喪失了勞動(dòng)權(quán)，發(fā)展需求得不到有效滿足，成為社會(huì)管理的一大難題。20世紀(jì)80年代前僅需幾百元就能夠征收一畝地，老百姓都還很支持，而如今標(biāo)準(zhǔn)提高到幾萬(wàn)元、幾十萬(wàn)元甚至更高，老百姓仍然強(qiáng)烈不滿甚至抗?fàn)?，主要原因就是?dān)心未來(lái)的發(fā)展權(quán)沒(méi)法得到有效落實(shí)。

三是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平等的集體土地權(quán)能。現(xiàn)行土地制度，依據(jù)土地所有者“身份”的差異，分別設(shè)立不同的土地占用、使用、收益、處分等權(quán)能，在法律上僅對(duì)農(nóng)村土地賦予了資源屬性，但沒(méi)有賦予其資產(chǎn)和資本屬性。農(nóng)村集體土地僅在有限的情形下才可以進(jìn)行建設(shè)和進(jìn)入市場(chǎng)，限定了農(nóng)村集體所有制土地使用范圍和用途，限制了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上就限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致他們?cè)谏鐣?huì)分配中處于弱勢(shì)狀態(tài)。據(jù)有關(guān)研究測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入僅占人均純收入的3%，遠(yuǎn)低于城市居民，造成了社會(huì)分配不公。

1.2 現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度既不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，又不利于工業(yè)化、城市化進(jìn)程

一是不利于農(nóng)民自主推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在法理上，農(nóng)村土地為集體所有制，但現(xiàn)實(shí)的情況是其權(quán)能并不完整，權(quán)利和利益主體在組織上界定也不明確，農(nóng)民個(gè)人也因此無(wú)法獲得充分的土地處置和收入權(quán)益。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地使用權(quán)無(wú)法流轉(zhuǎn)，土地資源整合困難多，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式難形成，農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī)?；?、專業(yè)化、規(guī)范化難于實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民不能穩(wěn)定地、長(zhǎng)時(shí)期地享有土地的完整權(quán)益，除了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受阻外，還誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)投入短期行為的產(chǎn)生。一個(gè)明顯的例子就是，農(nóng)民并沒(méi)有對(duì)本應(yīng)視為“命根子”的土地進(jìn)行科學(xué)有效的養(yǎng)護(hù)，造成了質(zhì)量不斷下降。多項(xiàng)調(diào)查表明，作為我國(guó)大糧倉(cāng)的東北地區(qū)，坡耕地的黑土層厚度已從二十世紀(jì)六、七十年代的80厘米至100厘米減少到現(xiàn)在的20厘米至30厘米，土壤有機(jī)質(zhì)含量由12%下降到1%至2%，85%的土地處于養(yǎng)分虧缺狀態(tài)，黑土地面臨著不斷消失的危險(xiǎn)境地。農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展岌岌可危。

二是束縛了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。由于生產(chǎn)條件的變化，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力配置關(guān)系出現(xiàn)了明顯的失衡。這樣，一方面，在農(nóng)村這頭人均土地面積逐步減少、勞動(dòng)力剩余不斷增多、農(nóng)民增收難，迫切需要進(jìn)城尋求二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)；另一方面，城市化、工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，城市各項(xiàng)生活服務(wù)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也迫切需要大量的人力資源。這本是加快城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要階段和有利契機(jī)，理應(yīng)建立一個(gè)合理機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村人口有序流向城市，但現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)卻對(duì)農(nóng)村人力資源向城市的流動(dòng)給予種種限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》有關(guān)規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這樣，農(nóng)民如果舉家遷入城市，就必須破釜沉舟，放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利，去一個(gè)全新的環(huán)境白手起家，具有很大的生活、生存風(fēng)險(xiǎn)。所以選擇“留守一畝三分地”的農(nóng)民居多，形成了農(nóng)民勞動(dòng)力資源大量閑置和二、三產(chǎn)業(yè)工人短缺的怪圈，產(chǎn)生了十分突出“農(nóng)民窮、民工荒”同時(shí)并存的局面。

2 對(duì)改革完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的思考

我國(guó)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾也將進(jìn)入激發(fā)期。1996-2010年，全國(guó)建設(shè)用地增加了7410萬(wàn)畝，已造成3000多萬(wàn)農(nóng)民失去土地。2010-2020年，全國(guó)還需要安排新增建設(shè)用地5250萬(wàn)畝，其中占用耕地約3000萬(wàn)畝。按照目前全國(guó)人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成0.78個(gè)農(nóng)民失去土地進(jìn)行測(cè)算，將新增近2300萬(wàn)失地農(nóng)民。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)行的“只要地、不要人”的“一腳踢”模式，勢(shì)必招致農(nóng)民的抵制，破壞黨和政府的形象和公信力。

在現(xiàn)有土地利益分配格局下，失地農(nóng)民強(qiáng)烈的心理落差和對(duì)將來(lái)生活無(wú)著落的擔(dān)憂，是他們不愿意被征地的主要原因。大量被征地農(nóng)民往往未能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o(wú)產(chǎn)者”，加上少數(shù)地方在征地過(guò)程中工作方式簡(jiǎn)單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補(bǔ)償款項(xiàng)等行為，引發(fā)強(qiáng)烈不滿和抗?fàn)帲l發(fā)的“自焚”、“血案”等各類群體性事件強(qiáng)烈地危害著社會(huì)安全、影響社會(huì)秩序，破壞了建設(shè)和諧社會(huì)的大好局面。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右，且呈加重和易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。

要解決這個(gè)發(fā)展大局中的突出問(wèn)題，從源頭來(lái)講，必須科學(xué)研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，利用土地價(jià)格機(jī)制加快第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，縮短我國(guó)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代的進(jìn)程，將建設(shè)用地的峰值控制在合理的規(guī)模；要在理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場(chǎng)需求狀況的前提下，科學(xué)測(cè)算用地總規(guī)模，合理安排各個(gè)發(fā)展階段的用地；要切實(shí)“做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，充分發(fā)揮每一塊地的最大效益，縮小征地規(guī)模，確保留足糧食安全必需的生產(chǎn)用地和子孫后代生存發(fā)展的空間。

從根本來(lái)講，必須堅(jiān)持以十七屆三中全會(huì)精神提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的16字方針為指導(dǎo)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，深入貫徹落實(shí)《物權(quán)法》精神，進(jìn)一步強(qiáng)化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民群眾完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度改革，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

從當(dāng)前來(lái)講，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將農(nóng)民的利益納入城市化進(jìn)程一并考慮，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革導(dǎo)向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，以實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同階層同時(shí)同步發(fā)展、包容性增長(zhǎng)為目標(biāo)，加快征地制度改革。

如果賦予集體取得完全的土地權(quán)能、賦予農(nóng)民取得永久的土地權(quán)益，土地使用權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有序流動(dòng)、得到合理、有效的配置。一方面有利于加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投入和科技投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。而僅是農(nóng)業(yè)機(jī)械化就能極大地推動(dòng)機(jī)械制造業(yè)需求，將進(jìn)一步拉動(dòng)工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村所釋放出的農(nóng)業(yè)人口也將源源不斷地為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)提供勞動(dòng)力資源，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時(shí)間，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)模式。另一方面也有利于農(nóng)民在征地過(guò)程中爭(zhēng)取更加充分的利益，謀求更加堅(jiān)實(shí)的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障。對(duì)此，國(guó)內(nèi)也不乏破解征地弊端的良好案例支撐。海南省三亞市的城中村征地拆遷的“月川模式”和陵水縣征收農(nóng)村集體土地的“大墩村模式”以及解決被征地后失地失業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)生活問(wèn)題的“港尾模式”都依照類似的思路，充分考慮農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的土地用益物權(quán)，按照發(fā)展權(quán)益不減少的原則，實(shí)行“留地安置”，將有穩(wěn)定和持久收入的出租屋、鋪面等物業(yè)交由集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，將出租車運(yùn)輸、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風(fēng)險(xiǎn)小、收入穩(wěn)定、管理要求低的項(xiàng)目和工程交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，成功幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，扶持成立村辦股份公司，促進(jìn)被征地農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕。實(shí)現(xiàn)了“被征地群眾利益和社會(huì)效益提高，政府財(cái)務(wù)和行政成本降低”的多方共贏效果，贏得了百姓“感謝共產(chǎn)黨！感謝人民政府！”的由衷感謝。

3 深化我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

改革土地征收制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)突圍、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的核心和關(guān)鍵，是社會(huì)管理升級(jí)的大文章，亟待深化改革，切實(shí)完善。

3.1 加快構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

一是明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。進(jìn)一步完善和發(fā)展我國(guó)農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，逐步賦予集體土地的完整產(chǎn)權(quán)，包括對(duì)土地的永久占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并細(xì)化設(shè)置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，強(qiáng)化土地權(quán)利救濟(jì)和法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的土地合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)?；l(fā)展提供明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及資源配置的基礎(chǔ)條件。

二是建立合理有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。嚴(yán)格按照十七屆三中全會(huì)“同地、同權(quán)、同價(jià)”的指導(dǎo)思想，在法律中明確賦予農(nóng)村集體與國(guó)有土地同等權(quán)利，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民通過(guò)集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)。探索建立城市規(guī)劃范圍內(nèi)國(guó)有土地和集體土地兩種產(chǎn)權(quán)并存的管理機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置。進(jìn)一步完善資源要素的價(jià)格形成和利益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，理順政府、集體、農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系，合理分配土地收益。假設(shè)征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的同時(shí)將征收總量的10%轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地留給被征地的農(nóng)民，按照每年新增800萬(wàn)畝計(jì)算，20年集體建設(shè)用地在城市的總量?jī)H有1600萬(wàn)畝，而到2020年我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地總量將有可能超過(guò)25000萬(wàn)畝，其占比不及6.5%。這樣既不影響城市土地國(guó)有的主體地位，又可以用較小的集體建設(shè)用地比例，解決較大的社會(huì)問(wèn)題。

3.2 加快按照“尊重民意、惠及民生”的要求推進(jìn)征地制度改革

一是合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照土地價(jià)格的構(gòu)成理論，對(duì)土地權(quán)益者各項(xiàng)權(quán)利的產(chǎn)能價(jià)值以及因基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃用途改變等形成的級(jí)差地租進(jìn)行全面核算，以土地平均用益物權(quán)為基礎(chǔ)，制定土地區(qū)片價(jià)。同時(shí)，建立與社會(huì)總體收入、消費(fèi)水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長(zhǎng)期不變。

二是鼓勵(lì)推進(jìn)多種方式的征地補(bǔ)償安置機(jī)制。量化被征用土地的發(fā)展權(quán)益，按照“發(fā)展權(quán)不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業(yè)安置”等多種方式，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安排相應(yīng)的建設(shè)用地，并且通過(guò)用途安排、明確規(guī)劃和修訂法律等手段，確保老百姓發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。

三是改革資源配置和政府采購(gòu)制度。農(nóng)民土地被征收后，政府要適時(shí)引導(dǎo)農(nóng)村基層組織形式的改革，調(diào)整農(nóng)村集體組織的生產(chǎn)關(guān)系。同時(shí)，要根據(jù)“各階層發(fā)展機(jī)會(huì)均等”的原則，結(jié)合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理水平、經(jīng)營(yíng)能力等，給被征地農(nóng)民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業(yè)機(jī)會(huì)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將老百姓能夠經(jīng)營(yíng)好的項(xiàng)目交由村民經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)；同時(shí)定向采購(gòu)農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。

3.3 加快按照“把監(jiān)管和服務(wù)抓起來(lái)、把權(quán)利和責(zé)任放下去”的原則改進(jìn)征地工作機(jī)制

一是充分發(fā)揮被征地農(nóng)民和基層的主體作用。充分尊重農(nóng)民集體、個(gè)人與政府、企業(yè)的平等民事權(quán)利主體地位，引入公眾參與機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，逐步構(gòu)建政府監(jiān)管服務(wù)為基礎(chǔ)、人民群眾組織為主體、市場(chǎng)配置機(jī)制為主導(dǎo)的新格局，讓征地補(bǔ)償拆遷、安置、發(fā)展等問(wèn)題真正成為老百姓自主的事情。通過(guò)建立經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)、投勞投工報(bào)酬等新的利益機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，真正放手、賦權(quán)和讓利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自我監(jiān)督、自我約束、自發(fā)參與。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成立征地拆遷公司，作為實(shí)施征地拆遷的主體。地方政府經(jīng)過(guò)合理評(píng)估后，將征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，節(jié)余部分歸農(nóng)民集體使用與分配。讓廣大人民群眾真正成為改革的主導(dǎo)者、受益者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從被動(dòng)的征地拆遷到主動(dòng)自行征地拆遷的轉(zhuǎn)變，有效化解征地矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)和諧征地。

二是引入司法裁決機(jī)制，做到征地程序公開(kāi)透明。加強(qiáng)法制政府建設(shè)，進(jìn)一步提高政府及有關(guān)部門(mén)依法行政的意識(shí)和能力，充分發(fā)揮司法、監(jiān)察等部門(mén)的職能作用，暢通更多利于農(nóng)民權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的渠道。除依法不能公開(kāi)的，都向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，創(chuàng)造條件讓公眾廣泛參與，使征地工作相關(guān)重要決策事項(xiàng)都充分地體現(xiàn)人民群眾的意愿。尤其針對(duì)一些基礎(chǔ)組織建設(shè)比較薄弱、經(jīng)營(yíng)管理能力有限的地區(qū)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)基層組織建設(shè)，規(guī)范村干部的選拔、任用和考核，將干部行政違法問(wèn)責(zé)的范圍覆蓋到各基層管理干部，避免出現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)管理水平低下與獨(dú)斷專行、貪污腐敗并發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾利益的現(xiàn)象。

總體上看，農(nóng)村集體土地制度改革是一個(gè)重大而又復(fù)雜的命題，必須在遵循生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的辯證關(guān)系和自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，明確落腳點(diǎn)，從“關(guān)鍵”入手。以土地征收制度改革為抓手，撬動(dòng)符合中國(guó)特色的、現(xiàn)代的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，配合國(guó)家財(cái)稅、金融、教育、醫(yī)療、司法等制度的健全完善，建立一套符合社會(huì)主義快速轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)代要求的新型農(nóng)村土地制度體系，塑造形成一種行政權(quán)力與民事權(quán)利互不干預(yù)、行政調(diào)控與市場(chǎng)配置邊界清晰的我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興！

[1]嚴(yán)之堯.深化征地制度改革 維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2011-08-26(7).