耕地流轉(zhuǎn)中過度“非糧化”傾向產(chǎn)生的原因與對策*

楊瑞珍，陳印軍，易小燕，方琳娜

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

近年來，我國耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了一個快速發(fā)展階段。通過耕地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了耕地的適度集中，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化，提高土地資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，這是發(fā)展我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑。然而，從近幾年的實際情況看，一個不容忽視的現(xiàn)實問題是在耕地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了過度“非糧化”傾向，如任意發(fā)展下去，將對我國的糧食安全構(gòu)成威脅。因此，通過分析典型地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)中“非糧化”狀況，探討其產(chǎn)生的主要原因，提出相應(yīng)的對策建議，對推動耕地合理流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、確保糧食安全具有重要的意義。

1 典型地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”現(xiàn)狀

目前，在耕地流轉(zhuǎn)過程中，“非糧化”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。從流轉(zhuǎn)對象來看:農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的耕地基本還是用來種糧食，但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn)，多數(shù)出現(xiàn)了耕地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。

2009年該課題組曾對浙江、河北兩省6個典型縣24個村中的356個農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果表明，耕地流轉(zhuǎn)中的非糧化問題突出。作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的浙江省，其177個農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)戶原有耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為86.6%和13.4%，而通過流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入的耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為24.8%和75.2%。轉(zhuǎn)入的耕地中，用于非糧食作物種植的耕地面積比重比原有耕地高出61.8個百分點，轉(zhuǎn)入耕地的非糧化率是原有耕地非糧化率的5.6倍。作為糧食主產(chǎn)省區(qū)的河北省，其179個農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)戶原有耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為84.1%和15.9%，而通過流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入的耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為21.2%和78.8%。轉(zhuǎn)入的耕地中，用于非糧食作物種植的耕地面積比重比原有耕地高出62.9個百分點，轉(zhuǎn)入耕地的非糧化率是原有耕地非糧化率的約5.0倍［1］。

再從其他省、市地區(qū)看，耕地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”現(xiàn)象比比皆是。以河南省為例，截至2009年底，全省59.9萬hm2流轉(zhuǎn)土地中，非糧食生產(chǎn)的達(dá)到了23.08萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的38.52%;在全省18個省轄市中，土地流轉(zhuǎn)“非糧化”率達(dá)到或超過40%的有13個，達(dá)到60%以上的有6個，個別地方甚至達(dá)到了70% 以上;在全省7 101個種植業(yè)合作社中，從事糧食生產(chǎn)的有2 174個，占30.6%。四川省成都市只有不到1/5的流轉(zhuǎn)土地在種植糧食和油料。2008年吉林省延吉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2 368hm2，占總耕地面積的34.9%，其中用于非糧食作物種植的942hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的39.8%［2］。山東省萊陽市、江蘇省通州市和重慶市奉節(jié)縣3個市 (縣)在參與流轉(zhuǎn)的土地中，流轉(zhuǎn)前種植糧食的比例為76.25%，經(jīng)濟(jì)作物的比例為22.6%，其他作物的比例僅為1.15%。而流轉(zhuǎn)后，用于種植糧食的土地比例降至45.83%，種植經(jīng)濟(jì)作物的比例增至25.83%［3］。盡管目前土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”現(xiàn)象尚未對糧食生產(chǎn)能力構(gòu)成實質(zhì)性影響，但從長遠(yuǎn)看，如不采取有效措施，讓其任意發(fā)展下去，對糧食安全造成的危害不可低估。

2 耕地流轉(zhuǎn)中過度“非糧化”傾向產(chǎn)生的原因

2.1 種糧比較效益低

近年來，雖然國家相繼出臺了多項對種糧農(nóng)民的補貼措施，并不斷提高糧食收購保護(hù)價，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的持續(xù)攀升，侵蝕了農(nóng)戶的種糧收益。種糧比較效益低下，無疑是推動大戶“非糧化”種植的關(guān)鍵因素。

從近年來種糧和非糧作物的比較效益分析來看，種植經(jīng)濟(jì)作物的效益明顯高于種植糧食作物。在棉花、烤煙、西瓜、黃瓜、辣椒、蓮藕6種經(jīng)濟(jì)作物與雙季稻的對比中，種植效益最低的烤煙，畝效益是雙季稻的2.36倍;種植效益最高的蓮藕是種糧效益的7.97倍，平均是種糧效益的4.37倍。安徽省阜陽市農(nóng)辦的調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)后每公頃平均產(chǎn)值在4.5萬～6.0萬元，是分散經(jīng)營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速生林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等。在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)，因養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益大于種2hm2水稻的效益，目前，贛榆縣墩尚鎮(zhèn)9 800個農(nóng)戶，有6 000戶由協(xié)會組織起來養(yǎng)泥鰍，流轉(zhuǎn)土地1 400hm2，農(nóng)民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5 470元，占總收入的68.6%，而種糧收益只占4.5%。浙江寧海種植花卉的經(jīng)營年收益一般在6萬～12萬元/hm2;種植水果的經(jīng)營年收益一般在6萬～7.5萬元/hm2/年;水產(chǎn)養(yǎng)殖的經(jīng)營年收益一般在4.5萬～6萬元/hm2;種植苗木的經(jīng)營年收益一般在1.5萬～3萬元/hm2;而種植糧食的經(jīng)營收益則只有近1 500元/hm2［4-5］。因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，除少數(shù)種糧大戶利用流入的土地繼續(xù)生產(chǎn)糧食外，一般的農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)村專業(yè)合作社往往用流轉(zhuǎn)集中而來的土地從事經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，或從事種養(yǎng)殖業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營活動。

2.2 法律和政策規(guī)定對土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確

現(xiàn)行法律和政策只是規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，缺少“糧田必須種糧或必須保障一定比例種糧”的硬性規(guī)定。另外，在土地流轉(zhuǎn)過程中，國家沒有出臺與土地承包經(jīng)營權(quán)配套的法規(guī)來約束土地流轉(zhuǎn)的用途、土地流轉(zhuǎn)的程序、土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險、土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任追究等?？梢?，法律、法規(guī)不配套，特別是對土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確，這是造成耕地流轉(zhuǎn)后過度“非糧化”傾向產(chǎn)生的重要原因之一。

2.3 地方政府對種糧缺少應(yīng)有的支持與鼓勵

當(dāng)前，不少地方政府在政策制定上，均有利于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，而不利于發(fā)展糧食生產(chǎn)。目前，全國不少地方政府出臺了流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項目，且達(dá)到一定期限和規(guī)模的，從財政上給予一定補貼的政策規(guī)定;其他如對農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范基地、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等資格資質(zhì)認(rèn)定、發(fā)展建設(shè)項目申報，對發(fā)展高效農(nóng)業(yè)及其規(guī)模，都有操作性強的政策和具體的量化要求;而對發(fā)展糧食生產(chǎn)、種糧大戶的扶持政策卻相對較少。而國家制訂的糧食補貼政策滯后又不完善，下發(fā)的糧食補貼由原承包戶領(lǐng)取，而未必補到實際種植者頭上。種糧者實際得不到應(yīng)有的政策支持與鼓勵。

2.4 農(nóng)地管理制度和監(jiān)督缺乏

農(nóng)業(yè)管理制度缺乏，目前一些地方的基本農(nóng)田落實不到地塊和農(nóng)戶，保護(hù)基本農(nóng)田缺乏補償和激勵機制等，如對農(nóng)民的種糧補貼不是根據(jù)種糧面積補，而是根據(jù)耕地面積補。監(jiān)督不到位或者是監(jiān)督缺乏，包括地方政府、土地及工商管理部門等沒有監(jiān)督到位。如現(xiàn)在一些城市人在農(nóng)村建造房子的問題，就明顯違反國家《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。但相關(guān)機構(gòu)，如土地管理部門、農(nóng)業(yè)部門卻沒有進(jìn)行必要的干預(yù)和有效的糾正，這與監(jiān)督不到位有著直接關(guān)系的，結(jié)果耕地“非糧化”、甚至“非農(nóng)化”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

2.5 土地流轉(zhuǎn)費用高、融資難、融資成本高

與此同時，土地流轉(zhuǎn)費用高，也成為大戶“非糧化”種植的一大推手。如安徽省濉溪縣兩年前，每公頃土地流轉(zhuǎn)費用不到0.75萬元，而目前已經(jīng)漲到1.2萬元，預(yù)計很快將達(dá)到1.5萬元，有的地方還要額外給流轉(zhuǎn)農(nóng)戶辦理社會保險。這也就意味著，國家如果不對種糧大戶進(jìn)行相應(yīng)的補貼，種植糧食作物將無利可圖。此外，融資難、融資成本高，也激發(fā)大戶出現(xiàn)“非糧化”沖動。種糧大戶的融資需求迫切，但因無抵押物，金融機構(gòu)一般不予信貸。

2.6 對耕地流轉(zhuǎn)后用途的片面理解

目前，全國不少地方政府出臺了流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項目，從財政上給予一定補貼的政策規(guī)定。這對農(nóng)村干部和群眾有一種誤導(dǎo)和誤解作用，他們片面地認(rèn)為耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，這些地只要是沒有變成建設(shè)用地，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地范圍內(nèi)什么事都可以干，其用途可以任意改變。由于對耕地流轉(zhuǎn)后用途的片面理解，從而使耕地主要用于種植糧食作物的概念在廣大農(nóng)民心中很模糊。

3 解決耕地流轉(zhuǎn)中過度“非糧化”問題的對策建議

對近年來土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的過度“非糧化”問題，必須站在確保國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的高度，引起重視，采取一系列切實可行的措施，遏制“非糧化”趨勢的蔓延。

3.1 完善糧食補貼制度

現(xiàn)在強調(diào)糧食補貼制度，就是國家對種糧的農(nóng)民實行直接補貼。但在現(xiàn)實中，大多數(shù)地區(qū)都按照當(dāng)初農(nóng)民與國家簽訂的承包協(xié)議來操作。結(jié)果沒有種糧甚至被拋荒的耕地也同樣得到了補貼，種糧補貼的也落在了原承包人手中，并沒有轉(zhuǎn)移到實際耕種人手中。因此，要進(jìn)一步完善糧食補貼制度，應(yīng)按照“誰種糧、誰受益”原則，即糧食補貼隨田走，而不是隨戶走，將糧食補貼補到真正種植糧食作物的大戶頭上。同時，加大對種糧大戶的補貼力度，如對流轉(zhuǎn)66.7hm2以上、種植糧食作物、與農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同的，可給予“特殊”補貼。此外，建議在現(xiàn)有各種糧食直補政策的基礎(chǔ)上，財政再列出一筆專項資金，對直接種糧的龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會、種糧大戶和農(nóng)民給予更多的種糧補貼和獎勵，比如在農(nóng)機具購置、抗旱等方面，應(yīng)給予相應(yīng)補貼，以縮小種糧與種其他經(jīng)濟(jì)作物以及搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等的效益剪刀差，從而真正調(diào)動起他們的種糧積極性。

3.2 對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分

有關(guān)土地流轉(zhuǎn)，國家規(guī)定最基本原則是不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但對農(nóng)業(yè)用途的范圍并沒有清晰地確認(rèn)，如我國目前對農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游，農(nóng)家樂等項目究竟怎樣才算偏離農(nóng)業(yè)用途并沒有規(guī)定，很多地方只要有林果種植和花卉種植就算農(nóng)業(yè)用地。類似這種項目不僅占用了大量糧田，而且也嚴(yán)重破壞了土地的糧食生產(chǎn)能力。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格堅持“三個不得”原則 (不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益)的基礎(chǔ)上，各地方要對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確、具體的劃分。同時要加強土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)用地特別是基本農(nóng)田的用途監(jiān)管，確保耕地流轉(zhuǎn)后用途不改變。

3.3 切實加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強以農(nóng)田水利設(shè)施為基礎(chǔ)的田間工程建設(shè)，改造中低產(chǎn)田，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是提升糧食生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的迫切要求。近些年來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到了一定改善，但是從總體來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的局面沒有得到根本改觀。農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)機裝備、農(nóng)業(yè)植保等設(shè)施投入明顯不足。因此，應(yīng)采取有效政策措施，大規(guī)模改造中低產(chǎn)田，建設(shè)一大批旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)糧田，提高耕地基礎(chǔ)地力和產(chǎn)出水平。繼續(xù)大力實行測土配方施肥，提高土壤肥力，特別是土壤有機質(zhì)含量，解決地力下降問題。制定和采取有效政策措施，加強中低產(chǎn)田改造和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別要加大對小型農(nóng)用水利建設(shè)的投入，逐步建立對農(nóng)田水利建設(shè)投入的穩(wěn)定增長機制，設(shè)立農(nóng)田節(jié)水專項資金，加大旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)投入［6］。

3.4 切實保障種糧農(nóng)民的利益

依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，是維護(hù)種糧農(nóng)民利益的根本。要堅決依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利，確保農(nóng)民在承包期內(nèi)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，保證土地流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有。要完善土地流轉(zhuǎn)辦法，即土地承包經(jīng)營采取何種方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)該由農(nóng)民自己說了算，任何單位和個人都不得強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地，也不得阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)承包地。這樣就能夠有效地保證農(nóng)戶選擇土地從事糧食生產(chǎn)的道路，保證他們至少做到糧食消費的自給。

3.5 加大金融信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面的支持力度

破解種糧大戶的信貸“貧血”難題。大戶融資需求迫切，若得不到銀行的信貸支持，必將轉(zhuǎn)入地下融資，除需承擔(dān)高額的利息支出外，也擾亂了國家金融秩序?；鶎咏ㄗh，金融機構(gòu)可探索以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押，推出符合大戶需求的金融產(chǎn)品。同時，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)出臺財政貼息、稅收優(yōu)惠措施，降低大戶融資成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另外，為了應(yīng)對規(guī)模種糧者面臨的自然風(fēng)險，國家應(yīng)該充分利用政策性農(nóng)業(yè)保險這一強大的工具為其護(hù)航，相比小農(nóng)戶而言，種糧大戶、種糧龍頭企業(yè)更加需要對政策性農(nóng)業(yè)保險，同時政府和農(nóng)業(yè)保險公司在開展業(yè)務(wù)時也變得比較容易，政策性農(nóng)業(yè)保險大有可為。

3.6 實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對土地的需求量日益增大，土地“非農(nóng)化”和耕地“非糧化”問題會日趨嚴(yán)重，我國耕地面積逐年減少，耕地等自然資源缺乏已成為制約我國糧食安全的瓶頸。因此，要必須堅決實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守1.2億hm2紅線。嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，穩(wěn)定糧食播種面積。嚴(yán)禁搞耕地跨省 (區(qū))域占補平衡、多占少補和占優(yōu)補劣。加大耕地保護(hù)力度，加強耕地管理制度和監(jiān)督，依法約束耕地流轉(zhuǎn)的用途、耕地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、耕地流轉(zhuǎn)的責(zé)任追究等，應(yīng)用制度來規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)行為，遏制耕地流轉(zhuǎn)過度“非糧化”趨勢。

［1］陳印軍，易小燕.耕地流轉(zhuǎn)中的非糧化問題突出，應(yīng)引起重視.農(nóng)民日報，2010-02-10

［2］朱忠貴.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)非糧化與糧食安全，糧食問題研究，2010，(1)

［3］黎霆，趙陽，辛賢.當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特征及影響因素分析.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，(10):4～10

［4］易小燕，陳印軍.農(nóng)戶轉(zhuǎn)入耕地及其“非糧化”種植行為與規(guī)模的影響因素分析.中國農(nóng)村觀察，2010(6):2～10

［5］張五鋼.我國土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向與對策研究.黃河科技大學(xué)學(xué)報，2010，12(5):54～57

［6］尹成杰.全面增強糧食安全保障能力.農(nóng)民日報，2011-04-06