發(fā)揮市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃作用的幾點(diǎn)思考

■ 那春光

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

發(fā)揮市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃作用的幾點(diǎn)思考

■ 那春光

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國家礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的重要組成部分，第二輪市縣級(jí)規(guī)劃編制實(shí)施正在全面展開，目前，1356個(gè)市縣級(jí)規(guī)劃獲批準(zhǔn)發(fā)布。由于各種原因，市縣級(jí)規(guī)劃編制實(shí)施過程中存在著基礎(chǔ)資料缺乏、部門利益協(xié)調(diào)難、實(shí)施難度大等問題。從市縣礦政管理特點(diǎn)出發(fā)，在規(guī)劃的組織上、規(guī)劃內(nèi)容設(shè)定和規(guī)劃實(shí)施管理等方面進(jìn)一步細(xì)化完善，可以更好地發(fā)揮市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用。

市縣級(jí)；礦產(chǎn)資源規(guī)劃；實(shí)施；基礎(chǔ)資料；礦政管理

1 市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃概況

市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國家礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系中的重要組成部分,是市縣級(jí)政府根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源稟賦條件及一定時(shí)期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求,對(duì)礦產(chǎn)資源的調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查、開發(fā)利用與保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等在時(shí)間、空間和結(jié)構(gòu)上做出的安排和部署[1]。

繼2002年首輪市縣級(jí)規(guī)劃編制實(shí)施工作在全國展開之后,目前,第二輪市縣級(jí)規(guī)劃編制實(shí)施也已全面鋪開,至今已有1356個(gè)市縣級(jí)規(guī)劃獲批準(zhǔn)發(fā)布。市縣級(jí)規(guī)劃的編制與實(shí)施,將全國和省級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和布局進(jìn)行了細(xì)化和落實(shí),促進(jìn)了全國和省級(jí)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn),同時(shí)為市、縣級(jí)國土資源管理部門依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)和進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理提供了重要的依據(jù),對(duì)規(guī)范本地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序,保護(hù)礦產(chǎn)資源發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。

2 市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的問題

編制一個(gè)操作性強(qiáng),適合市、縣礦產(chǎn)資源特點(diǎn)的市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃并非易事,從這幾年的市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施調(diào)研與交流情況看,市縣級(jí)規(guī)劃在編制實(shí)施過程中大多存在著以下一些問題。

2.1 基礎(chǔ)資料缺乏，影響規(guī)劃編制的質(zhì)量

規(guī)劃編制基礎(chǔ)資源缺乏的問題,其原因是多方面的：一是國土資源系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)計(jì)信息發(fā)布不及時(shí),如筆者在參與中部某市的礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制時(shí),收集到最新的儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)信息只有2008年度的,而規(guī)劃基期是2010年；二是部門間統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一致,如該市發(fā)改委從礦山企業(yè)直接統(tǒng)計(jì)的保有資源儲(chǔ)量和國土部門的統(tǒng)計(jì)信息明顯差了很多,部分礦種差了幾倍不止,哪一個(gè)數(shù)據(jù)更能反映真實(shí)情況,更能提高規(guī)劃編制質(zhì)量很難說清楚；三是國家、省管的能源、金屬等重點(diǎn)礦種的信息資料相對(duì)比較詳細(xì),因?yàn)橛袊?、省地勘基金?xiàng)目、國土資源調(diào)查項(xiàng)目,以及其它各類專項(xiàng)項(xiàng)目支撐,而市縣級(jí)規(guī)劃更加關(guān)心的、市縣級(jí)礦政管理部門發(fā)證權(quán)限內(nèi)的非金屬礦產(chǎn)的地質(zhì)資料非常少,國家和省級(jí)地勘資金不會(huì)投到這類礦種上,而市縣由于多種原因很少開展公益性地質(zhì)勘查工作,以該中部城市為例,調(diào)研了解到2006-2010年該市各區(qū)縣收取的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在15億以上,而用于公益性地質(zhì)勘查的幾乎沒有。

2.2 規(guī)劃布局與其它部門的相關(guān)區(qū)劃協(xié)調(diào)難

根據(jù)近年的調(diào)研與交流,隨著民眾環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng),各級(jí)部門對(duì)民生問題越來越重視,基層礦政管理人員出于保護(hù)環(huán)境、保障民生、保護(hù)自己的目的,非常希望能夠?qū)⑴c礦產(chǎn)資源開發(fā)有關(guān)的其它部門的功能分區(qū)分門別類地理出來,區(qū)分出哪些是紅線,是絕對(duì)不能開發(fā)的,哪些是可以通過論證后開發(fā)的,這些區(qū)包括發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)等部門設(shè)立的主體功能區(qū)、各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、林場(chǎng)、水源保護(hù)地、旅游及風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位,及各級(jí)政府設(shè)立的各類保護(hù)區(qū)、控制區(qū)等。礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)在與這些區(qū)劃相銜接時(shí)的主要問題一是其它部門不配合,數(shù)據(jù)搜集難；二是數(shù)據(jù)精度不夠,精細(xì)控制難。我國各類保護(hù)區(qū)、功能區(qū)的設(shè)立以定性描述為主,缺乏精確的坐標(biāo)控制,因此很難在規(guī)劃圖件上做到精細(xì)控制,無法滿足市縣級(jí)規(guī)劃管理的實(shí)際需求；三是部分功能區(qū)政策模糊,很難判斷對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的影響。

2.3 規(guī)劃實(shí)施和管理的難度大

一是規(guī)劃的法律地位不高和權(quán)威性不強(qiáng)；二是個(gè)別地方行政干預(yù)等因素影響了規(guī)劃的實(shí)施；三是礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理、審批、實(shí)施與監(jiān)督等有關(guān)規(guī)章制度尚未健全和完善,規(guī)劃實(shí)施缺乏法律制度保障；四是規(guī)劃編制的質(zhì)量不高,如一些縣級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容大部分與省、市兩級(jí)規(guī)劃雷同,任務(wù)目標(biāo)沒有具體落實(shí)到地塊、礦區(qū)和礦山,有的規(guī)劃與省、市級(jí)規(guī)劃內(nèi)容一致,較為宏觀,可操作性差,規(guī)劃實(shí)施難度大。此外,還存在信息化工作滯后、管理手段落后等問題。

3 對(duì)于發(fā)揮市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃作用的幾點(diǎn)建議

3.1 規(guī)劃編制過程中加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)

礦產(chǎn)資源的開發(fā)對(duì)于市、縣級(jí),特別是中西部市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義,甚至是關(guān)乎到地區(qū)經(jīng)濟(jì)全局的發(fā)展。因此,市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃在編制過程中一般應(yīng)由市、縣人民政府牽頭進(jìn)行組織協(xié)調(diào),一是解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問題,由政府牽頭協(xié)調(diào)各部門利益,能拿出最準(zhǔn)確的數(shù)據(jù),反映最真實(shí)的情況；二是規(guī)劃中涉及的重大指標(biāo)和工程要由政府批準(zhǔn)確定,以保障規(guī)劃實(shí)施過程中目標(biāo)和責(zé)任的落實(shí)。雖然規(guī)劃的制定是技術(shù)過程,規(guī)劃的實(shí)施也依賴于技術(shù)手段,但這種技術(shù)過程或手段都無法根本改變其出自規(guī)劃機(jī)關(guān),帶有政府強(qiáng)制的痕跡?！霸谝粋€(gè)充滿利益競(jìng)爭(zhēng)和在地位、資源等方面存在著嚴(yán)重不平等的社會(huì)中,規(guī)劃想要引導(dǎo)未來的行動(dòng),就必然地處在權(quán)力運(yùn)作的過程中”[2]。制定規(guī)劃的過程,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)通過政府反復(fù)協(xié)商的過程,規(guī)劃涉及的利益錯(cuò)綜復(fù)雜,為了保證規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、可行性、可接受性,減少利益沖突,規(guī)劃制定必須在政府主導(dǎo)下廣泛聽取各部門、企業(yè)的意見。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容上突出市縣級(jí)礦產(chǎn)資源管理特色

在落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,市縣級(jí)規(guī)劃突出自身礦產(chǎn)資源管理的特色。一是在礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查方面除落實(shí)細(xì)化上級(jí)規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)外,還可以適當(dāng)?shù)卦黾雨P(guān)于地方收取的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)投入公益性地質(zhì)調(diào)查和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的比例等內(nèi)容,在國家、省級(jí)地勘項(xiàng)目之外,開展市縣急需的項(xiàng)目,摸清家底,以更好地為礦政管理服務(wù)；二是在規(guī)劃分區(qū)方面,盡量與相關(guān)部門和行業(yè)的規(guī)劃相銜接,充分利用已開展的市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的成果,將各部門功能區(qū)劃分門別類,細(xì)化規(guī)劃許可條件,實(shí)現(xiàn)精細(xì)控制,真正做到保護(hù)環(huán)境、保障民生、保護(hù)自己；三是在資源開采總量調(diào)控方面,在政府協(xié)調(diào)下,可以考慮用產(chǎn)能控制代替產(chǎn)量控制,數(shù)據(jù)更易獲得,更易監(jiān)測(cè)、更易考核,產(chǎn)量控制可以在規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃中分解到各礦山企業(yè)；四是在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方面突出威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)的礦山地質(zhì)災(zāi)害防治,兼顧其它。

3.3 規(guī)劃實(shí)施過程中做好規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施過程中極其關(guān)鍵、極其重要的環(huán)節(jié)。再優(yōu)秀的規(guī)劃,不執(zhí)行或沒有按計(jì)劃執(zhí)行也等于零。在實(shí)施年度計(jì)劃中明確年度規(guī)劃目標(biāo)的責(zé)任人,明確任務(wù)時(shí)限,在制度上實(shí)現(xiàn)硬約束,以制度管人、管事、管權(quán),是完善規(guī)劃實(shí)施管理制度的重要舉措,可以促使規(guī)劃產(chǎn)生連續(xù)不斷的推動(dòng)力,有效地監(jiān)督各地方各部門的工作,確保規(guī)劃的政策措施和重大工程有效實(shí)施。規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：一是,對(duì)實(shí)行總量控制的礦種,提出年度調(diào)控的要求,分解到企業(yè)；二是,對(duì)優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局和結(jié)構(gòu),提出調(diào)整措施和年度指標(biāo)；三是,對(duì)發(fā)證權(quán)限范圍內(nèi)的采礦權(quán)投放的礦種、數(shù)量、規(guī)模、地區(qū)、時(shí)序等,做出年度安排；四是,對(duì)本級(jí)財(cái)政出資安排的礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查、開發(fā)利用與保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等工作,提出支持重點(diǎn)。

3.4 規(guī)劃實(shí)施期間做好動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和規(guī)劃調(diào)整

礦產(chǎn)資源規(guī)劃會(huì)隨著其賴以存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境情形的變化而變化,因此,其內(nèi)容并非如其他行政行為一樣具有相當(dāng)?shù)拇_定性,而是具有很強(qiáng)的可塑性。整個(gè)規(guī)劃流程是一個(gè)從制定措施到逐步實(shí)施最后成功完成的龐大工程,意味著規(guī)劃過程中存在眾多的可變參數(shù),礦產(chǎn)資源規(guī)劃必須根據(jù)現(xiàn)時(shí)需要不斷調(diào)整和修正。規(guī)劃依據(jù)的現(xiàn)實(shí)條件變了,規(guī)劃也應(yīng)隨之變化,否則就成了僵化的教條[3]。因此,在規(guī)劃實(shí)施過程中要適時(shí)開展有關(guān)資源開發(fā)利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、強(qiáng)度、時(shí)序、效率等方面的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),探討影響規(guī)劃實(shí)施的主要限制因素,對(duì)于涉及需要進(jìn)行重大指標(biāo)和任務(wù)調(diào)整的問題,上報(bào)規(guī)劃審批部門,同時(shí)做好規(guī)劃調(diào)整準(zhǔn)備,以更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[1]全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作委員會(huì).市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制的基本思路和有關(guān)要求.第二輪市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃培訓(xùn)教材（試用）[M].北京：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，2009.

[2]John Forester. Planning in the Face of Power[M]. University of California press. 1989.

[3]胡耘通.礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法治維度[A].生態(tài)文明與環(huán)境資源法--2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集[C].湖北：中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)，2009.

F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0023-02

2012-01-29

那春光（1978－），男，黑龍江省佳木斯市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，理學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源規(guī)劃研究。