準(zhǔn)確把握司法行政在社會(huì)管理創(chuàng)新中的定位

繆蒂生 (江蘇省司法廳黨委書(shū)記、廳長(zhǎng) 江蘇南京 210024) ■文

準(zhǔn)確把握司法行政在社會(huì)管理創(chuàng)新中的定位

繆蒂生 (江蘇省司法廳黨委書(shū)記、廳長(zhǎng) 江蘇南京 210024) ■文

當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念深刻變化，經(jīng)濟(jì)成分、就業(yè)方式、分配方式日趨多樣，社會(huì)階層進(jìn)一步分化，人口大量流動(dòng)，社會(huì)整合更加困難，不同群體的利益訴求、政治訴求也不斷增多，社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷使得社會(huì)管理范圍擴(kuò)展、難度加大，社會(huì)管理面臨一系列新情況、新問(wèn)題。在這種大背景下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理必然要求提升社會(huì)管理的法治化水平，走法治模式。司法行政機(jī)關(guān)作為推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要力量，其職能優(yōu)勢(shì)為參與社會(huì)管理創(chuàng)新奠定了根本基礎(chǔ)，提供了廣闊空間，也決定了在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局中具有重要地位和作用。其特征是：

——職能作用上的基礎(chǔ)性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中最核心的價(jià)值就在于社會(huì)秩序的維系。當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等七個(gè)方面。司法行政職能與這七項(xiàng)基本任務(wù)直接相關(guān)，發(fā)揮司法保障、法治服務(wù)功能顯得尤為重要。比如，罪犯勞教人員、社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員等特殊人群的教育轉(zhuǎn)化、幫困扶助等工作，是維系社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ);律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定等法律服務(wù)工作，對(duì)于依法維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要作用。同時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵還在于社會(huì)基層的安定。司法行政機(jī)關(guān)通過(guò)遍及全國(guó)城鄉(xiāng)的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、疏導(dǎo)、化解社會(huì)成員之間的矛盾糾紛，減少社會(huì)矛盾積累，在動(dòng)態(tài)的問(wèn)題解決過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)基層的穩(wěn)定。司法保障和法治服務(wù)功能使司法行政直接進(jìn)入社會(huì)管理，并對(duì)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著巨大推動(dòng)作用。

——服務(wù)對(duì)象上的廣泛性。社會(huì)管理作為系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面，涵蓋管理領(lǐng)域的眾多環(huán)節(jié)。這就要求參與社會(huì)管理的政府部門要有能力將工作觸角深入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)層面。司法行政機(jī)關(guān)“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”的行業(yè)特點(diǎn)在社會(huì)管理中呈現(xiàn)出較強(qiáng)的資源優(yōu)勢(shì)。監(jiān)獄、勞教、律師、公證、司法鑒定、司法考試等各項(xiàng)職能服務(wù)定位不同、服務(wù)對(duì)象有別、服務(wù)領(lǐng)域各異，多樣化的工作職能使得參與社會(huì)管理的覆蓋面十分廣泛，服務(wù)群眾更加直接和貼近。特別是，司法所的設(shè)置是我國(guó)司法行政制度的一大顯著特色，使得司法行政扎根于廣大人民群眾之中，直接承擔(dān)服務(wù)群眾的使命，這更易于在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中發(fā)揮職能作用。此外，服務(wù)對(duì)象的廣泛性還體現(xiàn)在與許多行政管理部門有著直接聯(lián)系，在社會(huì)管理力量資源的整合上發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用。比如，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的“大調(diào)解”載體，讓基層黨政組織、行業(yè)管理組織、群眾自治組織多方參與到矛盾糾紛的化解當(dāng)中，既形成了解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾的整體合力，更推進(jìn)了社會(huì)管理新格局的形成。

——工作手段上的多樣性。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理關(guān)鍵在于綜合運(yùn)用法律規(guī)范、行政管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等多種手段規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的解決。司法行政機(jī)關(guān)與其它許多政府部門的顯著差別，在于同時(shí)具有司法保障和法律服務(wù)兩大功能，具有準(zhǔn)司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，被賦予了客觀公正執(zhí)法者和管理服務(wù)社會(huì)行政者的雙重身份。這也使得司法行政工作涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，成為社會(huì)管理法治化和法治建設(shè)社會(huì)化有機(jī)融合的重要領(lǐng)域。功能上的雙重屬性決定了工作手段的多樣化，司法行政兼?zhèn)鋭傂怨芸?、柔性服?wù)和理性調(diào)和等多種工作手段，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。比如，可以綜合運(yùn)用宣傳、教育、引導(dǎo)、調(diào)解等手段，最大限度地預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛;可以有機(jī)整合律師、公證、司法鑒定、法律援助等手段，最大限度地維護(hù)群眾合法權(quán)益;可以統(tǒng)籌采取強(qiáng)制管控、教育引導(dǎo)、幫扶救助等手段，最大限度地減少特殊人群對(duì)抗社會(huì)的心理和行為傾向。

——管理效果上的長(zhǎng)效性。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，最終是要把社會(huì)管理納入法治化、規(guī)范化軌道，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。這除了要求立法層面具備比較完善的法律體系架構(gòu)外，還需要通過(guò)法治實(shí)踐形成人人知法守法、各方面嚴(yán)格依法辦事的良好局面。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。在這樣的背景下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的法治化，更加需要加快法治實(shí)踐步伐，在加強(qiáng)法治理念和法治精神等“軟件”建設(shè)上下功夫。司法行政機(jī)關(guān)作為開(kāi)展法制宣傳教育的主導(dǎo)部門，通過(guò)開(kāi)展全民普法，促進(jìn)全社會(huì)法律素質(zhì)的提高和法制觀念的養(yǎng)成，對(duì)于安定社會(huì)秩序、促進(jìn)人際和諧、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著根本性作用。特別是，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員的學(xué)法用法和法律顧問(wèn)工作，促使其依法決策、依法行政、依法經(jīng)營(yíng)，可以從源頭上減少社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生，這相對(duì)于其它社會(huì)管理更具有長(zhǎng)效作用。

因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，既對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的履職能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也為司法行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)新一輪科學(xué)發(fā)展提供了重大機(jī)遇。作為政法機(jī)關(guān)重要組成部門，司法行政機(jī)關(guān)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中必須充分發(fā)揮主力軍作用，圍繞發(fā)揮職能作用，努力提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。江蘇司法行政在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中，重點(diǎn)要構(gòu)建“六個(gè)新機(jī)制”：

(一)著力構(gòu)建更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展新機(jī)制。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展是保障和改善民生的源頭，是形成和諧穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心，也是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要前提。中央確定今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總基調(diào)是穩(wěn)中求進(jìn)，我省把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為突出任務(wù)。這就要求我們適應(yīng)這種階段性的變化，整合資源和力量，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)能力。一是繼續(xù)圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。大力實(shí)施“萬(wàn)名法律服務(wù)人員、萬(wàn)名調(diào)解員助萬(wàn)企升級(jí)、促萬(wàn)村 (社區(qū))和諧”的“四萬(wàn)工程”，通過(guò)“村 (居)法律顧問(wèn)全覆蓋”、“公證服務(wù)進(jìn)鄉(xiāng)村、入農(nóng)戶”、“矛盾糾紛大排查、大調(diào)處”等專項(xiàng)活動(dòng)，進(jìn)一步提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平。一方面，對(duì)照省委、省政府《轉(zhuǎn)型升級(jí)工程推進(jìn)計(jì)劃》、《萬(wàn)企升級(jí)行動(dòng)計(jì)劃》，著力做好投資融資、兼并重組、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和節(jié)能減排等領(lǐng)域的法律服務(wù)，推動(dòng)重要產(chǎn)業(yè)鏈和重點(diǎn)領(lǐng)域骨干企業(yè)、中小企業(yè)、科技創(chuàng)新型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，結(jié)合加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，深化政府法律顧問(wèn)工作，積極參與重大決策、重大項(xiàng)目論證和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為黨委政府提供切實(shí)可行的法律意見(jiàn)和建議。二是按照省第十二次黨代會(huì)提出的“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”的部署，大膽創(chuàng)新，加快建成覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務(wù)體系。主要是：(1)建立布局合理、覆蓋城鄉(xiāng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成由城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村居的站點(diǎn)輻射網(wǎng)絡(luò)體系;(2)建立政府主導(dǎo)、保障有力的供給模式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量以多種形式參與法律援助、法制宣傳、矛盾調(diào)解等公益服務(wù);(3)建立功能完善、快捷高效的運(yùn)行機(jī)制，因地制宜建立具有綜合功能的縣 (市、區(qū))法律服務(wù)中心，推進(jìn)法律服務(wù)在線咨詢、網(wǎng)絡(luò)法制學(xué)校等建設(shè)，打造“科技化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化”服務(wù)新格局。

(二)著力構(gòu)建更好地預(yù)防和減少重新犯罪新機(jī)制。加強(qiáng)特殊人群的服務(wù)管理，是深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從江蘇來(lái)講，工作重點(diǎn)：一是大力健全安全防控體系，深入推進(jìn)監(jiān)所安全穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，加快建立全過(guò)程、全覆蓋、全員性的“大情報(bào)”網(wǎng)絡(luò)，扎實(shí)開(kāi)展監(jiān)所基層基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化與武警、公安等機(jī)關(guān)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，不斷完善人防、物防、技防、聯(lián)防體系。對(duì)社區(qū)服刑人員實(shí)施動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立嚴(yán)密的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)人員24小時(shí)隨機(jī)查控，確保持續(xù)安全穩(wěn)定。二是進(jìn)一步創(chuàng)新教育改造方法，堅(jiān)持管理與服務(wù)相結(jié)合的理念，在加強(qiáng)管控的同時(shí)，注重心理矯治和引導(dǎo)，全面實(shí)施個(gè)別化矯正，加大技能培訓(xùn)和幫扶力度，完善重點(diǎn)刑釋解教人員必接必送機(jī)制，盡快形成適應(yīng)“首要標(biāo)準(zhǔn)”要求的教育改造體系和工作機(jī)制。三是積極構(gòu)建“一體化”治理模式，針對(duì)特殊人群服務(wù)管理工作涉及面廣的特點(diǎn)，在系統(tǒng)內(nèi)部，推進(jìn)監(jiān)獄勞教、社區(qū)矯正、安置幫教工作的緊密銜接;在系統(tǒng)外部，形成與公檢法、工商、稅務(wù)、民政之間的配合協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)整體合力。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同，運(yùn)用社會(huì)力量提升教育改造和服務(wù)管理水平。在此基礎(chǔ)上，著重探索建立與開(kāi)放、動(dòng)態(tài)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的工作方式，以做好特殊人群的銜接管理為重點(diǎn)，加快推進(jìn)社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員異地委托管理工作，加強(qiáng)社區(qū)矯正管理服務(wù)中心、安置幫教基地等工作載體規(guī)范化建設(shè)，不斷提高工作科學(xué)化水平，最大限度地降低重新違法犯罪率。

(三)著力構(gòu)建更好地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定新機(jī)制。從我國(guó)發(fā)展的階段性特征來(lái)看，人民內(nèi)部矛盾凸顯將是今后一段時(shí)期內(nèi)政法工作面臨的基本態(tài)勢(shì)，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定至關(guān)重要。這就要求我們更加充分發(fā)揮調(diào)解工作柔性化與前置性的特色優(yōu)勢(shì)，切實(shí)將社會(huì)矛盾糾紛化解在基層、消滅在初始階段。一是深化大調(diào)解機(jī)制規(guī)范建設(shè)，真正把人民調(diào)解工作做在行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、訴訟等方法前，推進(jìn)對(duì)接機(jī)制、專業(yè)調(diào)解機(jī)制的深化和完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)矛盾糾紛的統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理，增強(qiáng)以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的大調(diào)解工作功能與實(shí)效。二是深化矛盾糾紛排查調(diào)處效能建設(shè)，立足預(yù)警疏導(dǎo)，全面推行網(wǎng)格化矛盾糾紛排查新模式，實(shí)施矛盾糾紛零報(bào)告和直報(bào)制度，進(jìn)一步完善特殊時(shí)期、突出問(wèn)題滾動(dòng)排查機(jī)制和分析研判、分級(jí)預(yù)警制度，扎實(shí)開(kāi)展“人民調(diào)解化解矛盾糾紛專項(xiàng)攻堅(jiān)”等活動(dòng)，提高對(duì)各類矛盾糾紛的調(diào)處能力，進(jìn)一步創(chuàng)造人民群眾安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)環(huán)境。三是深化調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)調(diào)處中心實(shí)體化運(yùn)作，進(jìn)一步調(diào)整和加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，穩(wěn)步推進(jìn)企事業(yè)單位和新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織以及專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，形成多層次、全覆蓋的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。

(四)著力構(gòu)建更好地服務(wù)保障民生幸福的法律援助新機(jī)制。法律援助是一項(xiàng)惠及民生的工作，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶。對(duì)此，一是持續(xù)加大援助力度，按照“應(yīng)援當(dāng)援、應(yīng)援盡援、應(yīng)援優(yōu)援、應(yīng)援共援”的要求，不斷完善“半小時(shí)法律援助服務(wù)圈”，通過(guò)“法律援助服務(wù)為民創(chuàng)優(yōu)年”主題活動(dòng)等形式，鼓勵(lì)支持有條件的地方根據(jù)公民法律服務(wù)需求和法律援助資源情況適度放寬經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)，不斷擴(kuò)大惠及面。二是推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善工作程序和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，探索推行法律援助“點(diǎn)援制”，健全完善集中辦案機(jī)制、農(nóng)民工維權(quán)機(jī)制、企業(yè)職工維權(quán)機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)案件辦理質(zhì)量評(píng)估檢查和投訴查處，不斷提高群眾滿意度。三是積極打造便民平臺(tái)，強(qiáng)化援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化和接待窗口建設(shè)，推動(dòng)黨委、政府將窗口規(guī)范化建設(shè)列入為民辦實(shí)事項(xiàng)目，加強(qiáng)“12348”法律援助專線技術(shù)改進(jìn)和平臺(tái)保障，確保群眾通過(guò)撥打“12348”專線就能獲得法律咨詢和相關(guān)法律信息，實(shí)現(xiàn)法律咨詢、法律援助和法制宣傳的有效銜接。

(五)著力構(gòu)建更好地加強(qiáng)法治文化建設(shè)新機(jī)制。法治文化作為社會(huì)主義文化的重要內(nèi)容，是法治社會(huì)的內(nèi)在動(dòng)力、精神支柱、思想保證和文化支撐，要通過(guò)推進(jìn)法治文化建設(shè)，更好地運(yùn)用法治的力量教育人民、引導(dǎo)社會(huì)，形成學(xué)法尊法守法用法的濃郁氛圍。一是提升重點(diǎn)對(duì)象法律素質(zhì)，加大流動(dòng)人口、外來(lái)務(wù)工人員等難點(diǎn)群體、盲點(diǎn)區(qū)域的法制宣傳教育，針對(duì)群眾法治需求詮釋法理、宣傳法治，傳播法律思想，弘揚(yáng)法治精神。二是提升法治文化引領(lǐng)能力，推進(jìn)法治文化陣地多樣化、系列化、規(guī)模化建設(shè)，大力扶持引導(dǎo)法治文化精品的創(chuàng)作生產(chǎn)，探索建立公益法制宣傳監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，拓寬法治文化傳播渠道。三是提升普法工作實(shí)際成效，加強(qiáng)對(duì)各時(shí)期普法重點(diǎn)的把握，積極為黨委政府解難題、辦實(shí)事提供法律支持，變事后被動(dòng)宣傳為事先主動(dòng)引導(dǎo)，切實(shí)做到“普法宣傳深入到一線、普法成效在一線顯現(xiàn)”。

(六)著力構(gòu)建更好地加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)新機(jī)制。始終堅(jiān)持基層在先，統(tǒng)籌整合各類服務(wù)管理資源，探索將法律援助中心、專業(yè)性調(diào)委會(huì)、法律服務(wù)工作室等加以優(yōu)化集聚，建設(shè)“一站式、窗口化、綜合性”的司法行政平臺(tái)，形成司法行政系統(tǒng)服務(wù)管理的特色優(yōu)勢(shì)。一是增強(qiáng)基層執(zhí)法管理能力，加強(qiáng)“忠誠(chéng)、為民、公正、廉潔”的政法干警核心價(jià)值觀教育，深入開(kāi)展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)，深化以兩輪推薦、績(jī)效評(píng)價(jià)、差額票決等為主要內(nèi)容的干部人事制度改革，完善科學(xué)的選人用人機(jī)制，切實(shí)造就一支政治上可靠、業(yè)務(wù)上精通、作風(fēng)上過(guò)硬的高素質(zhì)司法行政隊(duì)伍。二是增強(qiáng)基層一線實(shí)戰(zhàn)能力，深入推進(jìn)縣 (市、區(qū))司法局向?qū)崙?zhàn)單位轉(zhuǎn)型，大力加強(qiáng)“五好司法所”建設(shè)，打造司法行政加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的一線平臺(tái)。三是增強(qiáng)信息技術(shù)支撐能力，加快“數(shù)字司法”建設(shè)步伐，構(gòu)建司法行政基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、信息資源共享交換平臺(tái)和地理信息服務(wù)平臺(tái)，提高司法行政業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用水平。

(責(zé)任編輯 張文靜)