我國檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制特點(diǎn)簡析

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、教授 北京 100041)

薛偉宏 (國家檢察官學(xué)院圖書館副館長 北京 100041) ■文

我國檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制特點(diǎn)簡析

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、教授 北京 100041)

薛偉宏 (國家檢察官學(xué)院圖書館副館長 北京 100041) ■文

一、立法特點(diǎn)

目前，我國已形成以憲法為根基，以基本法律 (如《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》)為脊梁，以專門監(jiān)督法律(如《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法監(jiān)督法》)為筋骨，以其他法律(《監(jiān)獄法》、《檢察官法》)、行政法規(guī) (如《看守所條例》)、司法解釋特別是其中的檢察解釋 (如《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》)以及中共中央政策(如中央政法委員會(huì)《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》)為補(bǔ)充的針對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的法律體系。同時(shí)，不僅有監(jiān)督制約檢察訴訟監(jiān)督權(quán)的法律，也有監(jiān)督制約檢察非訴訟監(jiān)督權(quán)的法律。因此，一方面，針對(duì)本機(jī)制的立法形態(tài)具有多樣和位階性特點(diǎn)。另一方面，立法所針對(duì)的檢察權(quán)監(jiān)督制約對(duì)象——檢察權(quán)，也是多方面的。例如，僅以針對(duì)本機(jī)制的司法解釋為例：

第一，既有諸如《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督若干問題的規(guī)定》等官方監(jiān)督制約的，也有諸如《最高人民檢察院與各民主黨派中央全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等非官方監(jiān)督制約的;既有諸如《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定 (試行)》等以權(quán)力監(jiān)督制約檢察權(quán)的，也有諸如《關(guān)于最高人民檢察院聘請(qǐng)?zhí)丶s檢察員的通知》等以權(quán)利監(jiān)督制約檢察權(quán)的;既有諸如《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》等針對(duì)內(nèi)部監(jiān)督制約的，也有諸如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與各級(jí)人民代表大會(huì)代表聯(lián)系的通知》等外部監(jiān)督制約的;既有諸如《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定 (試行)》等監(jiān)督制約檢察訴訟監(jiān)督權(quán)的，也有諸如《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》等監(jiān)督制約檢察非訴訟監(jiān)督權(quán)的。

第二，既有諸如《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實(shí)行內(nèi)部制約的若干規(guī)定》、《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定 (試行)》等監(jiān)督制約檢察刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的，也有諸如《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見 (試行)》、《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》等監(jiān)督制約檢察民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)的。

第三，既有完善自偵案件線索管理 (如《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》)的，也有加強(qiáng)對(duì)自偵案件立案監(jiān)督(如《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定 (試行)》)的;既有規(guī)范自偵案件辦案程序 (如《關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》)的，也有完善省級(jí)以下檢察院辦理職務(wù)犯罪案件的備案、批準(zhǔn)制度 (如《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級(jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定 (試行)》)的;既有改革完善檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的審查逮捕程序 (如《〈關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級(jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定 (試行)〉的補(bǔ)充規(guī)定》)的，也有自覺接受偵查、審判等機(jī)關(guān)制約 (如《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見 (試行)》)的;既有自覺接受人民監(jiān)督員監(jiān)督 (如《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》)的，也有完善檢務(wù)公開制度 (如《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》)的，還有完善檢察人員違紀(jì)違法行為懲處和預(yù)防機(jī)制 (如《檢察人員紀(jì)律處分條例》)的。

二、司法特點(diǎn)

黨的十六大以來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督下，檢察機(jī)關(guān)深入實(shí)踐“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的主題，在加大法律監(jiān)督力度的同時(shí)，注重加強(qiáng)對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，努力提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。

第一，拓寬自覺接受監(jiān)督制約途徑。一是自覺接受人大監(jiān)督。主動(dòng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，積極配合人大常委會(huì)組織的專題調(diào)研和執(zhí)法檢查，嚴(yán)格執(zhí)行接受人大監(jiān)督的各項(xiàng)制度。二是自覺接受民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。堅(jiān)持和完善特約檢察員、專家咨詢委員制度;確立并推行人民監(jiān)督員、檢務(wù)公開制度和依法接受律師以及偵查、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。

第二，建立健全多樣化的外部監(jiān)督制約方式。主要包括：黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，人大及其常委會(huì)監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，偵查、羈押、審判、執(zhí)行和監(jiān)管方的監(jiān)督制約①其中，偵查方對(duì)檢方的監(jiān)督制約，主要表現(xiàn)在對(duì)檢方逮捕、不起訴決定的復(fù)議、復(fù)核權(quán)上;審判方對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約表現(xiàn)為審判方對(duì)檢方公訴、公訴變更、公訴撤回的審查，對(duì)不起訴決定權(quán)、抗訴權(quán)和刑事賠償權(quán)的監(jiān)督制約，以及公訴轉(zhuǎn)自訴的直接受理、案件退查、庭上管理權(quán)。，以及當(dāng)事人、辯護(hù)人、代理人及其他訴訟參與人的監(jiān)督，人民監(jiān)督員、政協(xié)、民主黨派等社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾和輿論等監(jiān)督。

第三，“基于對(duì)理論界‘誰來監(jiān)督監(jiān)督者’質(zhì)疑的重視，檢察機(jī)關(guān)不但積極開門接受檢察系統(tǒng)之外的監(jiān)督，還日益重視系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建，多年來陸續(xù)出臺(tái)了一系列以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約為目的的規(guī)范性文件，以期通過嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)范檢察權(quán)行使的目的。同時(shí)，也是以具體行動(dòng)回應(yīng)對(duì)檢察權(quán)的理論質(zhì)疑，努力提升檢察活動(dòng)的公信力”②朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第512頁。。一是依法賦予控告申訴、偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查 (含反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán))、監(jiān)所檢察、民行檢察、財(cái)務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察等職能部門相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督制約權(quán)，從而形成了針對(duì)扣押凍結(jié)款物、職務(wù)犯罪案件偵查、保證案件質(zhì)量、規(guī)范執(zhí)法行為等行使檢察權(quán)具體事項(xiàng)的內(nèi)部監(jiān)督制約體系③該體系的特點(diǎn)包括：一是職務(wù)犯罪的查處工作在不同的階段分別由舉報(bào)中心、反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)檢察部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門、控申部門和財(cái)務(wù)部門等不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別承辦，并由上級(jí)檢察院審查批準(zhǔn)等機(jī)制;二是實(shí)行偵查權(quán)與審查決定權(quán)相分離，凡偵查工作中需要對(duì)犯罪嫌疑人作出程序性處理的，都要由偵查部門以外的其他部門進(jìn)行審查;三是建立了偵查工作的集體決策機(jī)制;四是建立多環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約鏈條，等等。。二是依法建立健全檢方系統(tǒng)內(nèi)部、上級(jí)對(duì)下級(jí)的內(nèi)部縱向監(jiān)督制約機(jī)制。表現(xiàn)為：上級(jí)對(duì)下級(jí)院工作進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)必須執(zhí)行;下級(jí)定期向上級(jí)院報(bào)告工作思路、計(jì)劃要點(diǎn)、工作 (履職)進(jìn)展、遇到問題、采取對(duì)策、工作總結(jié)等情況，并接受其監(jiān)督和評(píng)議;下級(jí)方對(duì)于大要案線索、立案偵查的大要案，作出決定不逮捕、不起訴、撤銷案件等要求備案審查決定的，應(yīng)及時(shí)將備案材料報(bào)送上級(jí)院。三是建立健全檢方單位，內(nèi)設(shè)部門之間的內(nèi)部橫向監(jiān)督制約。表現(xiàn)為：以查處違法違紀(jì)人員為中心與以職能為中心的監(jiān)督制約機(jī)制。四是建立健全檢方內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察、檢務(wù)督察部門對(duì)檢察活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。五是以加強(qiáng)對(duì)不立案、撤案、不批捕、不起訴的監(jiān)督為重點(diǎn)，對(duì)案件的受理、立案、偵查、審查、結(jié)案、決定移送等環(huán)節(jié)，建立前后相連、環(huán)環(huán)相扣的辦案流程，嚴(yán)格各環(huán)節(jié)辦案責(zé)任和審批手續(xù)。上一環(huán)節(jié)工作沒有完成或質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，就不能進(jìn)入下一環(huán)節(jié);下一環(huán)節(jié)的辦案人員要對(duì)上一環(huán)節(jié)辦案情況進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題而未發(fā)現(xiàn)的要承擔(dān)連帶責(zé)任。六是健全上級(jí)對(duì)下級(jí)檢察院工作的監(jiān)督機(jī)制，主要采取了職務(wù)犯罪案件“雙報(bào)批、雙報(bào)備”制度，建立健全辦案考評(píng)制度，規(guī)范和完善上級(jí)對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督制度等措施。七是開展對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的專項(xiàng)監(jiān)督。例如，開展逮捕工作、公訴案件質(zhì)量、對(duì)扣押凍結(jié)款物的專項(xiàng)清理、刑事賠償和涉檢信訪案件的專項(xiàng)監(jiān)督。八是強(qiáng)化對(duì)檢察隊(duì)伍的監(jiān)督。例如，健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、對(duì)執(zhí)法辦案人員的監(jiān)督機(jī)制，推行檢務(wù)督察制度，健全執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。

第四，確立了廣泛的檢察權(quán)監(jiān)督制約范圍和內(nèi)容。既包括檢察訴訟監(jiān)督權(quán)的具體形式及其運(yùn)作領(lǐng)域，也包括檢察非訴訟監(jiān)督權(quán)的具體形式及其運(yùn)作領(lǐng)域，還包括對(duì)案件線索查處、立案、審查決定逮捕、強(qiáng)制措施適用、凍結(jié)扣押贓款贓物管理、羈押期限管理、審查逮捕與起訴、不起訴決定、錯(cuò)案責(zé)任追究、刑事賠償?shù)鹊惹樾蔚谋O(jiān)督制約。哪里有檢察權(quán)行使，哪里就有檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制出沒。

第五，堅(jiān)持以領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法辦案一線人員為重點(diǎn)，嚴(yán)格教育，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格監(jiān)督，大力加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，提高整體和綜合素質(zhì)，增強(qiáng)法律監(jiān)督和自覺接受監(jiān)督制約意識(shí)、能力建設(shè)。一是堅(jiān)持把思想政治建設(shè)放在首位，樹立強(qiáng)化檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制與強(qiáng)化法律監(jiān)督同等重要理念;二是突出抓好領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè);三是推進(jìn)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè);四是狠抓紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)和自身反腐倡廉建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任分解、責(zé)任考核、責(zé)任追究，努力做到自身正、自身硬、自身凈。

第六，最高人民檢察院為了落實(shí)中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》明確提出，要完善對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，保障檢察權(quán)的正確行使。一要進(jìn)一步深化人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作，總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、組織形式、監(jiān)督程序及監(jiān)督效力。探索擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍，推動(dòng)人民監(jiān)督員制度的法律化、規(guī)范化，充分發(fā)揮其作用。二要建立上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案偵查案件的備案、批準(zhǔn)制度。地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理立案偵查的案件決定立案偵查或逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案;對(duì)直接受理立案偵查的案件擬作撤案或不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。三要全面實(shí)行當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度，完善律師會(huì)見犯罪嫌疑人以及在偵查、審查逮捕、審查起訴過程中聽取當(dāng)事人及其委托律師意見的程序，依法保障當(dāng)事人及其委托的人的訴訟權(quán)利。四要建立和完善對(duì)檢察機(jī)關(guān)違法辦案行為的投訴查處機(jī)制和署名舉報(bào)回復(fù)制度，實(shí)行犯罪嫌疑人約見檢察官控告違法行為的制度，依法保障公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行投訴和控告的權(quán)利，完善相應(yīng)的查處機(jī)制。

第七，2012年2月召開的全國檢察改革推進(jìn)會(huì)暨經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)披露：“根據(jù)中央的司法體制改革精神，最高人民檢察院分別于2000年和2005年制定了兩個(gè)檢察改革的三年實(shí)施意見。2008年底，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》。2009年2月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實(shí)施意見——關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》及工作方案。經(jīng)過各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的共同努力，檢察體制和工作機(jī)制改革呈現(xiàn)重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)、扎實(shí)有序、成效明顯的良好局面，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的改革取得重大進(jìn)展，對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約機(jī)制逐步完善，貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策工作機(jī)制更加健全，檢察機(jī)關(guān)組織體系和干部管理制度改革正在深入推進(jìn)，檢察經(jīng)費(fèi)保障體制改革取得重大突破。截至目前，中央確定的司法改革任務(wù)中，由最高人民檢察院牽頭的七項(xiàng)改革任務(wù)已基本完成，最高人民檢察院協(xié)辦的改革任務(wù)和《檢察改革規(guī)劃》確定的各項(xiàng)改革任務(wù)大部分已完成”。其中，就包括直接或間接涉及建立健全檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制事宜。

總之，我國目前除權(quán)力方監(jiān)督制約外，其余檢察權(quán)監(jiān)督制約類型之成效可分為四種：一是有效也應(yīng)肯定的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：同級(jí)偵查方、羈押方、審判方、執(zhí)行方和監(jiān)管方對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約，以及內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。二是有效但需加大健全完善力度的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：特定的群眾、人民監(jiān)督員、律師和輿論的監(jiān)督。三是有效但體制不順的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：黨的監(jiān)督和行政性監(jiān)督、上級(jí)對(duì)下級(jí)院監(jiān)督。四是難以發(fā)揮監(jiān)督制約作用的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：政協(xié)民主監(jiān)督和泛義的群眾監(jiān)督。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)