浙江省社區(qū)矯正工作的現(xiàn)狀、存在問題及對策

劉凈非 (浙江省金華市政協(xié)副主席、司法局局長 浙江金華 321000)■文

當前，我國正處于改革發(fā)展和社會轉型的關鍵時期，社會矛盾突顯，刑事犯罪高發(fā)并逐年呈上升趨勢，各地監(jiān)獄、看守所人滿為患，超負荷羈押現(xiàn)象十分嚴重。隨著非監(jiān)禁刑的適用和假釋力度的不斷加大，預計未來5年內社區(qū)服刑人員的數(shù)量將增長10倍，大量原本在監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的罪犯將在社會上以開放型的方式接受改造，社區(qū)矯正服刑人員雖然與監(jiān)獄中的犯人相比處于完全不同服刑模式，但又有別于社會普通人群，他們罪犯的身份不會因在社會上服刑而有所改變。因此，社區(qū)矯正服刑人員成為了社會管理中一個數(shù)量龐大、身份特殊的人群，給社會管理帶來了巨大的影響和壓力，也給我們加強和創(chuàng)新社會管理提出了新的命題和要求。

一、浙江省社區(qū)矯正工作的基本情況

2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、國家公安部、國家司法部聯(lián)合出臺《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，并要求“在試點工作取得經(jīng)驗的基礎上，促進有關社區(qū)矯正方面的立法工作，為改革和完善中國特色的刑罰執(zhí)行制度提供法律保障”。為此，社區(qū)矯正作為全新的刑罰執(zhí)行方式在北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東啟動。

(一)率先啟動試點，社區(qū)矯正工作成效明顯

我省于2004年5月啟動實施社區(qū)矯正工作，2009年4月實現(xiàn)全省鋪開，截至今年7月底，我省已先后累計接收社區(qū)矯正人員12.9萬余名;期滿解除社區(qū)矯正9萬余名。目前，全省現(xiàn)有在冊社區(qū)矯正人員3.9萬余名社區(qū)矯正人員數(shù)量已連續(xù)八年保持全國第二位。通過社區(qū)矯正工作的實施，我省社區(qū)服刑人員矯正期間重新犯罪率控制在0.1%以下，低于全國平均水平，為保障我省經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

(二)建立相應機構，初步形成五級工作網(wǎng)絡

八年來，我省社區(qū)矯正工作探索建立和落實了“黨委政府統(tǒng)一領導、司法行政機關牽頭組織、職能部門協(xié)作配合、司法所具體實施、社會各界廣泛參與”的社區(qū)矯正領導體制和工作機制。省、市、縣分別建立了社區(qū)矯正工作委員會及其辦公室，設立了職能處 (科);各鄉(xiāng)街建立了社區(qū)矯正工作領導小組及社區(qū)矯正信息管理平臺;在2名以上社區(qū)矯正人員的村 (社區(qū))建立社區(qū)矯正工作站，領導責任進一步強化、工作任務進一步落實。

(三)探索完善機制，基本確立矯正工作模式

先后制定出臺了《浙江省社區(qū)矯正試點工作意見》、《浙江省社區(qū)矯正試點工作實施方案》等規(guī)范性制度文件，特別是去年5月1日《刑法修正案 (八)》頒布實施以來，我省根據(jù)《刑法修正案 (八)》、刑訴法修改決定和“兩院兩部”印發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》，相繼出臺了《浙江省社區(qū)矯正審前社會調查實施辦法 (暫行)》和《浙江省社區(qū)矯正實施細則 (試行)》，明確了社區(qū)矯正人員從接收到期滿解除整個矯正過程的工作流程、工作內容、工作標準、工作要求和工作措施，以及社區(qū)矯正職能部門的職責、任務及其工作銜接程序，從制度層面上確立了我省社區(qū)矯正工作模式。

(四)配備人員隊伍，不斷創(chuàng)新監(jiān)管幫扶措施

建立了社區(qū)矯正專職工作人員隊伍、社區(qū)矯正專職社會工作者隊伍和社區(qū)矯正志愿者三支隊伍，成立了由法律專家和心理學專家組成的社區(qū)矯正援助組織。同時，注重監(jiān)管措施的創(chuàng)新，運用電子科技建立“電子圍墻”，創(chuàng)建了形式多樣的法制 (警示)教育基地，完善了“六必談、六必訪”、“5+1”等幫教模式，深化個案矯正，實施心理矯治，注重社會幫教著力推進思想教育型、技能培訓型和就業(yè)安置型“三型”公益勞動基地建設，努力為社區(qū)矯正人員順利融入社會創(chuàng)造條件提供幫助。

二、社區(qū)矯正工作存在的困難和問題

(一)社區(qū)矯正工作制度設計與立法嚴重缺位

社區(qū)矯正借鑒了英美的法律制度，所以在試點之初，我國法律制度中還沒有明確的規(guī)定，直到《刑法修正案(八)》中才首次在我國的法律中出現(xiàn)“社區(qū)矯正”這個名詞，分別在第二條、第七十六條、第八十五條中明確了對判處管制的、緩刑考驗期的、假釋考驗期的犯罪分子依法實行社區(qū)矯正，但僅止于此，別無其他相應的規(guī)定。試點工作在全國全面鋪開后，國家層面上依然沒有對社區(qū)矯正的工作依據(jù)、社區(qū)矯正對象及其權利義務、社區(qū)矯正機關 (人員)及其權利義務、社區(qū)矯正的基本矯正手段和方式、社區(qū)矯正的制度保障和配套措施等進行規(guī)定，致使我國社區(qū)矯正工作存在著嚴重的制度缺失，影響了社區(qū)矯正執(zhí)行體系的建立和完善，從而妨礙了我國社區(qū)矯正的順利開展。因此，我國急需出臺一部《社區(qū)矯正法》，以解決社區(qū)矯正工作面臨的諸多困難和問題，比如司法行政機關特別是基層司法所承擔社區(qū)矯正執(zhí)法職能的法律依據(jù);社區(qū)矯正工作隊伍的法律地位、法律職責、法律保障等。

(二)黨委政府對社區(qū)矯正工作的認識還有待加強

一是思想認識不到位。社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對應的行刑方式，是嚴肅的刑罰執(zhí)行工作，但是在基層絕大多數(shù)領導的心目中，認為社區(qū)矯正工作不過是司法所承擔的一項可輕可重、可有可無的普通工作，在執(zhí)行黨委政府的中心工作與社區(qū)矯正工作發(fā)生沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府往往要求司法所的工作人員以服務中心工作為首要任務，忽視社區(qū)矯正工作是執(zhí)行刑罰嚴肅的工作，并出現(xiàn)了因司法所工作人員請假做社區(qū)矯正工作而被基層黨委、政府主要領導批評甚至刁難的情形。

二是組織機構不到位。2011年12月司法部已經(jīng)中編辦批準單獨設立社區(qū)矯正管理局，全國有22個省 (區(qū)、市)司法廳 (局)單獨設立社區(qū)矯正局 (處、辦)，其中新疆生產(chǎn)建設兵團、寧夏回族自治區(qū)司法廳設立社區(qū)矯正管理局，江蘇省司法廳設立社區(qū)矯正管理局已獲省編辦批準，上海市司法局和湖北省司法廳也準備把社區(qū)矯正工作辦公室更名為社區(qū)矯正管理局。但我省、市兩級司法行政機關都沒有成立社區(qū)矯正管理局，而只是成立了社區(qū)矯正工作的處室，絕大多數(shù)機構采取與安置幫教、基層工作、監(jiān)獄勞教等職能合署辦公的形式設立。刑罰執(zhí)行與行政管理、罪犯改造與社會管理等不同性質的工作交叉在一起，與社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行性質和專業(yè)化工作要求明顯不相符。

社區(qū)矯正機構設置還存在空白點，我省有部分司法所屬于地市司法局直管，如寧波市東錢湖開發(fā)區(qū)等3個司法所、金華市開發(fā)區(qū)范圍內的5個司法所等。還有一些地區(qū)沒有司法行政機關或司法所，如杭州市下沙開發(fā)區(qū)、寧波市大榭島開發(fā)區(qū)、大橋新區(qū)和湖州市開發(fā)區(qū)等。這些地區(qū)的社區(qū)矯正工作，有的委托開發(fā)區(qū)管委會的綜治部門，有的委托屬地縣(市、區(qū))司法局。根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》相關規(guī)定:縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構履行社區(qū)矯正人員接收登記、監(jiān)督管理、教育幫助、考核獎懲、收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法職能;司法所承擔社區(qū)矯正日常工作。因此，地市司法局或其他委托機關承擔社區(qū)矯正執(zhí)法職能，顯然不符合《實施辦法》的規(guī)定。

三是經(jīng)費保障不到位。根據(jù)浙財字【2006(108)】號文件精神，每個矯正對象的標準經(jīng)費是2000元，省財政按照各地經(jīng)濟發(fā)達程度按比例撥付社區(qū)矯正工作經(jīng)費，由地方財政進行配套，該經(jīng)費用于對矯正對象的日常監(jiān)管、走訪考察、外出追查、審前調查、收監(jiān)執(zhí)行等工作需要開支，集中教育、公益勞動、心理輔導等教材和場地開支以及社工的工資支出。社區(qū)矯正人員往往是經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)人數(shù)越多，而發(fā)達地區(qū)得到省財政轉移支付的比例卻越小，甚至沒有。有省財政轉移支付的市縣，地方配套也很難足額到位。監(jiān)獄關押一個罪犯的執(zhí)法成本一年需要2萬～4萬元，而社區(qū)矯正服刑人員的工作經(jīng)費僅為2000元，同樣是嚴肅的刑罰執(zhí)行工作，經(jīng)費保障確如此懸殊，基層社區(qū)矯正經(jīng)費捉襟見肘，難以應對工作要求。還有大量的假釋和保外就醫(yī)對象陸續(xù)從監(jiān)獄服刑納入到社區(qū)矯正監(jiān)管，原本由省財政支出的改造執(zhí)法成本就變成了省財政按比例轉移支付、地方財政配套的模式，大大增加了地方財政的壓力。

四是部門配合不到位。社區(qū)矯正工作辦法中雖然明確公、檢、法、民政、勞動等多個部門共同協(xié)作，但是實際操作中部分部門配合存在相當?shù)碾y度，某種程度上是求助而不是協(xié)助?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》關于“禁止令”執(zhí)行、調查取證、收監(jiān)執(zhí)行、罪犯押送、脫漏管罪犯追查等規(guī)定，涉及人民警察的職能、職責和職權，需要相應的執(zhí)法裝備保障如警戒具、執(zhí)法執(zhí)勤車輛 (含囚車)等。由于現(xiàn)行法律法規(guī)沒有賦予司法行政機關社區(qū)矯正機構及其工作人員執(zhí)法機關、執(zhí)法人員的法律性質及其法定職能、職責和職權，社區(qū)矯正機構履行上述職能既面臨諸多的法律“瓶頸”問題，也缺乏相應的執(zhí)法裝備。盡管《實施辦法》規(guī)定公安機關應當給予協(xié)助，但對公安機關協(xié)助的方式、手段和措施沒有作出相應的具體規(guī)定。有時甚至會出現(xiàn)司法行政機關追查到的脫管社區(qū)矯正對象被看守所和監(jiān)獄拒收的現(xiàn)象，遇到對追查到或準備送監(jiān)的對象“放不行，送不進”的尷尬局面，所以具體到工作中就演變成了需要運用私人感情或者部門之間求助的方式來解決工作中部門協(xié)作遇到的問題。

(三)社區(qū)矯正工作任務與工作力量嚴重不匹配

我省在冊社區(qū)矯正人員是全省監(jiān)獄押犯的三分之一、全省勞教 (強戒)人員的近四倍。我省有6個地市社區(qū)矯正人員在3300多名以上，臺州市達到6051名;全省90個縣(市、區(qū))平均監(jiān)管425名，有3個縣 (市、區(qū))已突破1000名，最多的1200余名;全省1352個司法所中有30%的司法所監(jiān)管對象50名以上，有30多個司法所超過100名。據(jù)調查，目前，省級社區(qū)矯正機構有專職工作人員4名、市級平均為3.36名、縣級3.13名。基層司法所是真正直接承擔社區(qū)矯正工作的實施主體，而全省司法所平均專職人數(shù)僅為1.29名，卻承擔了司法所九大工作職能，其用于社區(qū)矯正工作的力量可想而知。

按照《浙江省社區(qū)矯正審前社會調查實施辦法 (試行)》的規(guī)定，去年10月，我省全面實施社區(qū)矯正審前社會調查制度，至今已辦理案件11480件。按照相關規(guī)定，審前社會調查案件須由2名以上工作人員在7個工作日內完成調查工作，據(jù)測算，每個案件平均需要對5.6人次進行調查筆錄，那么11480件審前社會調查案件就需做調查筆錄64288份，需對128576人次進行走訪，各地普遍反映時間緊、任務重、工作力量匱乏、裝備無法匹配。

近年來，本省籍社區(qū)矯正人員以每年10%左右比例增長，據(jù)抽樣調查統(tǒng)計，我省大約有6000～8000名符合居住地管轄原則的外省籍社區(qū)矯正人員需要接收。按照《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，對社區(qū)矯正人員實行居住地管轄原則，每年還將有大量的非本省籍社區(qū)矯正人員在我省執(zhí)行社區(qū)矯正，新增數(shù)相當于每年要增加一所大型監(jiān)獄的押犯，再加上追查、收監(jiān)押送非常規(guī)、不確定的工作量的增加，社區(qū)矯正監(jiān)管安全任務已越來越繁重。

三、加強社區(qū)矯正工作的建議

雖然社區(qū)矯正是一種非監(jiān)禁的、社會化的刑罰執(zhí)行方式，但這并不能改變其執(zhí)行刑罰、懲罰犯罪的本質屬性和首要任務。矯正對象不僅僅是罪行輕微的管制、緩刑罪犯，還包括約占總數(shù)7%的殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪的假釋或暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，具有很深的犯罪惡習。如果不對社區(qū)矯正工作進行制度上的構建和立法上的明確，那么社區(qū)矯正工作不但不能預防犯罪，反而是對犯罪的縱容。

(一)加快制度設計與推動社區(qū)矯正立法

國家層面應當加快社區(qū)矯正制度整體架構的設計并盡快出臺《社區(qū)矯正法》。解決社區(qū)矯正工作困難的根本性問題在于國家對社區(qū)矯正工作制度的整體設計，社區(qū)矯正是監(jiān)外執(zhí)行刑罰的工作模式，因此應當用法律的形式確定社區(qū)矯正的工作制度，制定一部與《監(jiān)獄法》并行且具有同等地位的《社區(qū)矯正法》，專門規(guī)定社區(qū)矯正的相關內容，使得社區(qū)矯正工作有法可依，進而推動我國社區(qū)矯正工作的開展。

加快我省的地方立法。我省是社區(qū)矯正工作先行試點的城市，在國家未出臺《社區(qū)矯正法》之前，應當先行制定《浙江省社區(qū)矯正工作條例》來規(guī)范我省社區(qū)矯正工作，以地方立法來解決此項工作存在的諸多法律障礙性問題。

我省《社區(qū)矯正工作條例》的立法依據(jù)主要有:《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、“兩院兩部”《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》、《社區(qū)矯正實施辦法》、最高人民法院《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規(guī)定》以及《浙江省社會綜合治理工作條例 (修訂)》。省“兩辦”《關于進一步加強社區(qū)矯正試點工作的通知》(浙委辦 ［2008］100號)和《浙江省社區(qū)矯正實施細則 (試行)》等法律、規(guī)章和文件制度。

從全國地方立法情況來看，江蘇、湖北等省已進入社區(qū)矯正地方立法調研階段。我省條例需要解決的主要問題有:一是明確社區(qū)矯正適用范圍及任務;二是明確社區(qū)矯正工作原則;三是加強社區(qū)矯正工作組織領導;四是加強社區(qū)矯正工作機構及工作隊伍建設;五是明確社區(qū)矯正工作措施;六是明確社區(qū)矯正工作各部門的職責、文書轉遞以及相互銜接配合的內容與要求。

(二)黨委政府要加強對社區(qū)矯正工作的重視和支持

加強黨對社區(qū)矯正工作的領導是保障司法體制和工作機制改革的政治方向的必然要求，是做好社區(qū)矯正工作的重要政治優(yōu)勢。一是要加強領導。各級黨委、政府要認真貫徹落實上級部門關于社區(qū)矯正工作的方針政策;審議批準社區(qū)矯正發(fā)展規(guī)劃、工作計劃;定期聽取社區(qū)矯正工作匯報，協(xié)調處理重大問題;監(jiān)督、檢查成員單位開展社區(qū)矯正工作情況，督促成員單位依法履行職責。二是健全工作機構。結合我省實際，根據(jù)社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動性質以及切實加強社區(qū)矯正組織隊伍建設的實際需要，應當在我省、市、縣 (市、區(qū))司法行政機關單獨設立社區(qū)矯正管理局 (二級局)，并相應成立社區(qū)矯正執(zhí)法總隊、支隊和大隊，落實各級司法行政機關社區(qū)矯正指導管理職能職責，健全社區(qū)矯正組織管理體系，為司法行政機關依法全面履行社區(qū)矯正職能、防范社區(qū)矯正人員脫漏管和再犯罪、維護和諧社會穩(wěn)定創(chuàng)造條件。三是加大經(jīng)費保障。(1)社區(qū)矯正社會工作者隊伍待遇列入單獨的財政保障機制，改變原來在社區(qū)矯正工作經(jīng)費和辦案經(jīng)費中開支工作人員工資的不合理現(xiàn)象，解決目前社區(qū)矯正社會工作者隊伍建設經(jīng)費保障不足、待遇偏低留不住等問題。(2)將社區(qū)矯正追查、押送、審前社會調查等辦案經(jīng)費納入保障范圍，落實工作人員辦案補助及其標準。據(jù)調研，目前我省審前社會調查的月辦案量在2000件左右，審前調查經(jīng)費占每年省財政下達給各地的社區(qū)矯正經(jīng)費補助總額的10%左右。(3)加大執(zhí)法裝備的保障，明確司法行政機關社區(qū)矯正機構執(zhí)法執(zhí)勤車輛 (含囚車)編制和指標，并將警戒具等警用應急裝備列入我省縣級司法行政機關基本業(yè)務裝備配備實施標準范圍，為縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構依法履職提供必需的裝備保障。四是加強部門之間的銜接配合。多年來的實踐證明，做好社區(qū)矯正工作，部門協(xié)調配合是關鍵:人民法院在依法準確適用非監(jiān)禁刑罰及措施的同時，進一步健全完善回訪制度和社區(qū)矯正人員法律文書送達機制，加強對社區(qū)矯正機構審前社會調查工作的培訓指導，建立審前社會調查報告采信情況反饋制度。人民檢察院要加強對社區(qū)矯正相關部門履職情況以及社區(qū)矯正各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督，推進社區(qū)矯正基層法律監(jiān)督工作體系建設，建立完善社區(qū)矯正全程法律監(jiān)督機制。公安機關在對違反治安管理規(guī)定和重新違反犯罪的社區(qū)矯正人員及時依法處理的同時，根據(jù)社區(qū)矯正機構的意見和建議，及時對擬給予治安管理處罰和收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員采取必要的強制措施。對脫漏管罪犯進行追查、落實“網(wǎng)上追逃”等措施;對人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員，及時送交監(jiān)獄或看守所。通過公、檢、法、司全力配合，建立信息共享機制和工作協(xié)作平臺，共同做好社區(qū)矯正這一特殊群體的穩(wěn)控工作。五是加大對社區(qū)矯正工作的考核力度。在“平安浙江”的考核工作中，增加社區(qū)矯正工作的監(jiān)督考核機制，從而督促各部門協(xié)同做好矯正工作。

(三)大力加強專職社區(qū)矯正工作隊伍的建設

加強社區(qū)矯正專職社會工作者隊伍建設，是社區(qū)矯正工作性質和特點的基本要求，也是貫徹《實施辦法》相關規(guī)定的具體措施，更是緩解基層司法行政機關特別是司法所編制緊缺、力量薄弱、任務繁重等壓力的重要舉措。根據(jù)社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的性質、任務，應建立一支司法警察隊伍，明確刑事執(zhí)法者的法律地位，保障非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的嚴肅性、提高刑罰執(zhí)行的威懾力。

同時還應根據(jù)實際工作的需要，建立一支專門從事社區(qū)矯正管理工作的社會工作者隊伍，近年來，我省已有了探索實踐，但由于管理體制、人員身份、配備標準和經(jīng)費保障等問題不明確，社區(qū)矯正社會工作者隊伍建設進展較為緩慢、隊伍也不夠穩(wěn)定。按照目前全省在冊社區(qū)矯正人員計算，我省社區(qū)矯正社會工作者缺口大約在1100名左右，應當參照我省專職禁毒社會工作者隊伍建設模式，通過“政府購買服務”的方式，按照專職社會工作者與社區(qū)矯正人員1:20的配備標準組建我省專職社區(qū)矯正社會工作者隊伍，將其納入民政部門管理的社會工作專業(yè)人才隊伍建設范疇，制定出臺《浙江省社區(qū)矯正專職社會工作者管理辦法》，推進社區(qū)矯正社會工作者隊伍職業(yè)化、專業(yè)化和正規(guī)化建設。

(四)建立社區(qū)矯正資源的信息化平臺

通過現(xiàn)代化的計算機網(wǎng)絡技術，建立一個全省聯(lián)網(wǎng)的有關社區(qū)矯正的信息網(wǎng)絡，通過網(wǎng)絡快捷的方式，開展社區(qū)矯正工作。例如矯正對象的資料的傳送、社區(qū)矯正決定機構關于社區(qū)矯正適用情況的公布、社區(qū)矯正執(zhí)行機構變更社區(qū)矯正情況的公布、企業(yè)提供專門針對社區(qū)矯正對象的就業(yè)崗位的信息發(fā)布等等。通過現(xiàn)代信息化技術手段，防止社區(qū)服刑人員脫管、失控，為維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展作出新的更大貢獻。