政府購買法律服務的實踐與思考——以浙江省杭州市余杭區(qū)為例

毛新利 盛偉祥 陳 霞 (浙江省杭州市余杭區(qū)司法局 浙江杭州 311100)■文

政府購買法律服務在國際社會已經(jīng)非常普遍，但在中國，政府購買法律服務還處于探索和試行階段。隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展、改革開放深入、新農(nóng)村建設等一系列活動的開展，政府對法律服務的需求不斷增加、對法律服務的種類日益多樣，以致于目前政府內(nèi)部設置的法制科 (室)已不能完全滿足其深層次、多樣化的法律服務需求。在此情況下，一方面，政府從自身依法行政角度考慮，急需借助外部的法律資源來推動自身的依法行政工作。另一方面，律師事務所和律師要拓展業(yè)務，提高素質(zhì)，除了傳統(tǒng)的為個人和企業(yè)提供法律服務之外，更需做好高端的法律服務，而為政府提供法律服務無疑是其擴大案源、提升社會影響力的重要舉措。在這樣的雙重情境之下，政府購買法律服務是時代的要求，也完全符合科學發(fā)展觀的要求。也正是在這樣的背景之下，浙江省杭州市余杭區(qū)政府購買法律服務的探索正一步步走向成熟。

一、政府購買法律服務現(xiàn)況

(一)政府聘請法律顧問——從形式走向?qū)嵸|(zhì)

余杭區(qū)政府法律顧問團成立于2005年，成員為當時各律師事務所主任和公證處主任，但沒有實際發(fā)揮作用。那時，律師在其中的角色地位更多的是榮譽性和名譽性，政府實質(zhì)上也沒有借助該顧問團隊處理具體的法律事務，也不按商業(yè)模式向律師支付顧問費用。從2006年開始，作為律師參與社會公益活動的形式之一，法律顧問團的律師開始參與區(qū)領導每月一次的下訪接訪活動，為領導提供全程的法律服務。2008年，隨著全球金融危機爆發(fā)，浙江諾力亞律師事務所的律師們適時而動，及時對余杭區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的8家規(guī)模企業(yè)開展了“法律體檢”活動。通過體檢發(fā)現(xiàn)潛在的法律風險，提出完善的法律建議，彰顯了律師在促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會合法權益方面的功能，得到了企業(yè)主的充分肯定。2009年，余杭區(qū)開始“項目建設三年行動計劃”，區(qū)委區(qū)政府專門在區(qū)項目辦成立了法律服務組，依托律師的力量及時出臺法律服務項目建設的“三圖一協(xié)議”(即:征收集體所有土地房屋拆遷 (強拆)流程圖、城市房屋拆遷 (強拆)流程圖、違章建筑行政強拆流程圖和征收集體所有土地房屋拆遷補償安置協(xié)議書)，為項目主體配備法律顧問，滿足其日常的法律需求。律師的作用通過實際行動得到了區(qū)委區(qū)政府的重視和肯定。2011年，全區(qū)律師主動發(fā)揮職能作用，為“中小企業(yè)”提供免費的“法律體檢”和法律咨詢，有力地促進了中小企業(yè)的健康發(fā)展。目前，全區(qū)19個鎮(zhèn) (街道)和1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以及相當比例的政府部門都聘請了法律顧問，法律顧問為聘請單位提供法律服務，聘請單位向法律顧問支付相應的報酬。

(二)開展“村(社區(qū))法律顧問”工作——從區(qū)級走向基層

2009年7月，余杭區(qū)率先在全市啟動“一村 (社區(qū))一法律顧問”工作，為全區(qū)172個村、128個社區(qū)配備了法律顧問，實現(xiàn)村 (社區(qū))法律顧問全覆蓋。隨著法律顧問工作職能的發(fā)揮，法律咨詢和調(diào)處糾紛的工作量日益增多，對于維護基層社會穩(wěn)定起到了積極的作用，也得到了區(qū)政府的肯定。2010年7月，區(qū)政府決定對參與全區(qū)村 (社區(qū))法律顧問工作的律師及法律服務工作者實行村 (社區(qū))法律顧問工作補貼制度。補貼標準為每個村 (社區(qū))5000元/年，資金由區(qū)、鎮(zhèn) (街道)財政各承擔50%，由區(qū)司法局具體實施。經(jīng)考核評定為優(yōu)秀的，滿額發(fā)放工作補貼;經(jīng)考核評定為合格的，按90%的標準發(fā)工作補貼;經(jīng)考核評定為不合格的，不予發(fā)放工作補貼，并取消擔任村 (社區(qū))法律顧問資格。經(jīng)費保障機制既保障了律師的經(jīng)濟權益，也提高了法律服務質(zhì)量。

(三)提升法律援助工作——從無償走向有償

余杭區(qū)的法律援助工作開始于1998年，工作開展的最初4年，全區(qū)法律援助案件主要以刑事案件為主，且均是法院指定辯護的案件，承辦律師也以法律援助中心的援助律師為主。援助律師除日常工資外，沒有任何辦案補貼。2003年起，法律援助中心開始受理民事法律援助案件，但刑事案件仍以法院指定的案件為主。2004年開始受理當事人申請的刑事法律援助案件。2006年開始辦理非訴法律援助案件。在案件數(shù)量不斷增加的同時，援助的辦案補貼也從無到有，不斷地增長。1998年法律援助工作開始之初的辦案補貼僅為150元/件，且援助律師辦理的案件還不發(fā)補貼。2003年，訴訟階段的刑事案件為500元/件，刑事案件為800元/件。2007年，訴訟階段的刑事案件辦案補貼上升到700元/件，民事案件為900元/件。為緩解援助經(jīng)費過低的問題，2009年8月，余杭區(qū)司法局以余政辦［2009］196號文件，專門出臺了《余杭區(qū)法律援助“以獎代補”實施細則 (試行)》，安排20萬元專項經(jīng)費，實施法律援助“以獎代補”政策。從2011年至目前，訴訟階段刑事案件的辦案補貼為1400元/件，民事案件為1700元/件，非訴調(diào)解的案件為700元/件(2006年非訴法律援助調(diào)解案件的辦案補貼為450元/件)。

二、政府購買法律服務取得的成效

近年來，余杭區(qū)的法律服務市場得到了較好發(fā)展，法律服務執(zhí)業(yè)人數(shù)、法律顧問單位及業(yè)務收費量持續(xù)上升。律師在服務區(qū)委區(qū)政府中心工作方面所取得的成績也得到了黨委政府的一致認可。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2011年3年，全區(qū)法律顧問共接受委托辦理法律事務1143件，接受電話咨詢5835人次，上門提供法律服務3669次。開展法制宣傳講座、培訓379場，起草、審查法律文書708件，成功調(diào)解案件1103件，代理民事案件398件，發(fā)放宣傳資料60000余份，開展村 (社區(qū))事務“法律體檢”4500次。

(一)深入開展“村(社區(qū))法律顧問”工作，人民群眾得到了更快捷方便的法律服務

2010年，在徑山鎮(zhèn)試點開展法律顧問“一月一坐班制”，確定每月25日為法律顧問服務日，由配備的法律顧問為各村 (社區(qū))群眾提供上門法律咨詢、法制宣傳等系列法律服務活動。并且采用多種措施，保證其效果:組建法律服務聯(lián)絡組——集合司法所、法律服務所和各村 (社區(qū))干部的專業(yè)優(yōu)勢和屬地優(yōu)勢聯(lián)合組建了若干個聯(lián)絡小組，負責各村 (社區(qū))和法律顧問之間的溝通、協(xié)調(diào)及信息反饋等工作;設置法律服務聯(lián)系卡——將村 (社區(qū))法律顧問的有關情況通過聯(lián)系卡的形式發(fā)放給廣大群眾;在村務公開欄公開法律服務的內(nèi)容和相關法律服務安排;建立法律服務月報制——通過收集群眾的法律咨詢內(nèi)容，第一時間捕捉有價值的信息，在總結、提煉的基礎上作出原因分析、對策建議，為黨委政府提供第一手的資料;實行法律服務抽查制——通過專人抽查和定期回訪等形式，加強該項工作的質(zhì)量監(jiān)督，并將群眾滿意不滿意，作為檢驗“村 (社區(qū))法律顧問”工作成敗的重要標準。 “一月一坐班”制的開展，一方面將“村 (社區(qū))法律顧問”工作真正落在了實處，另一方面也使村 (居)民及村 (社區(qū))真正享受到了律師帶來的法律服務。

(二)政府花錢，律師組團服務化解拆遷難題

目前余杭律師除擔任政府法律顧問、承擔行政復議、行政訴訟等法律事務外，律師在政府非訴訟調(diào)解等法律事務中所起的作用也越來越大。比如，2011年，余杭區(qū)中醫(yī)院和余杭區(qū)人民法院塘棲法庭兩個民生工程建設項目涉及的余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)西界河村拆遷即是我區(qū)政府購買法律服務的一次有益嘗試。塘棲鎮(zhèn)小城市培育試點和舊城改造步伐的加快需要征地拆遷工作的順利實施，上述兩個建設項目帶有一定的社會公益性質(zhì)，系利民惠民工程。涉案的西界河村24戶被拆遷人在2008年12月與塘棲鎮(zhèn)農(nóng)民多層公寓建設管理中心經(jīng)協(xié)商自愿簽訂了拆遷補償安置協(xié)議，但其后一直不予騰退被拆遷房屋，由于對法律與政策了解的缺失，部分被拆遷戶質(zhì)疑政府拆遷的合法性，進而出現(xiàn)了不配合政府拆遷的抵觸情緒，導致拆遷工作無法順利開展。浙江諾力亞律師事務所被塘棲鎮(zhèn)政府聘請擔任該項目拆遷工作專項法律顧問后，即時成立了律師服務團隊，對塘棲鎮(zhèn)西界河村中醫(yī)院項目拆遷工作實行嵌入式服務原則，即全程跟入、具體推進，對該項目的性質(zhì)、用途、工作進度以及相關手續(xù)、征用合法性材料再度進行審查，全程參與協(xié)助鎮(zhèn)政府做好被拆遷戶的政策解釋、法律宣傳等思想工作，在調(diào)研、座談、研究的基礎上，及時出具法律意見書，開展“一對一”法律咨詢服務，并適時出具律師函，不僅普及了拆遷方面的法律知識，使被拆遷戶明確了自身要求的合法性和合理性范圍，也有利地促進了拆遷工作的順利進行。

(三)公證工作積極跟進，有力助推全區(qū)項目建設

近年來，區(qū)公證處全力做好全區(qū)項目建設的保駕護航工作，先后為全區(qū)各鎮(zhèn) (街道)及余杭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、錢江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)塘南辦事處、運河綜保工程、創(chuàng)新基地、農(nóng)副產(chǎn)品物流中心等的項目推進，認真辦理土地掛牌出讓、建設工程項目招投標、拆遷安置分房搖號、證據(jù)保全等各類公證事項。如:西溪濕地三期工程等是近年來余杭區(qū)實施的最大建設項目之一，2007年五常街道開始大規(guī)模征地拆遷，從勞力安置協(xié)議書公證到證據(jù)保全公證到拆遷安置分房搖號提供一條龍服務。2011年五常街道對拆遷范圍內(nèi)涉及各類項目拆遷安置分房工作正式開始，首批拆遷安置的五常街道文一社區(qū)共有回遷戶600余戶，需分配房源2480余套，公證處抽調(diào)十余名工作人員參與分房工作，仔細核對各類數(shù)據(jù)材料，嚴格按程序?qū)u號、抽簽、選房等全過程進行監(jiān)督公證，充分保障了拆遷戶的合法權益，使拆遷戶的合理安置工作及保障分房工作順利進行。

三、政府購買法律服務存在的問題

(一)未樹立良好的服務意識，重有償服務輕公益活動

意識是服務的先導，良好的意識不僅能促進我們的工作，同時能引導我們更好地做好工作。但不能否認，目前在我區(qū)的法律服務市場我們的法律服務工作者們?nèi)源嬖谥赜袃敺蛰p公益活動的現(xiàn)象。以律師參與區(qū)領導信訪接待工作來看，面對臨時性的信訪接待工作，不少的法律服務工作者都以當天有業(yè)務或其他安排為由而拒絕參加。再以“村 (社區(qū))法律顧問”工作為例，從近年考核的情況來看，仍存在個別法律服務工作者沒有認真履行工作職責，沒有按照工作要求履行法律顧問的工作職責。一方面?zhèn)€別法律服務工作者半年都沒有到結對的村 (社區(qū))提供過法律服務，有的沒有達到“一月一坐班”的要求，有的雖每月都到，但都為蜻蜓點水，露個臉就走。另一方面，個別法律服務工作者沒有嚴格執(zhí)行由本人提供法律服務的要求，而是派助理代為提供服務。一系列的行為，不僅損害了法律服務工作者自身形象，也影響了法律服務工作者的業(yè)務能力。

(二)未按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，重名人效益輕實際效率

政府在購買法律服務項目時，缺少一個公平合理的管理辦法，經(jīng)常出現(xiàn)領導點名、突擊召集或直接洽談的方式;在代理費方面沒有商量余地，只是象征性的支付。市場經(jīng)濟條件下，平等的社會成員因其具體利益需求到法律服務市場上購買專業(yè)人員提供的法律服務，這種法律服務具有商品屬性。政府部門無論以政府采購形式還是以市場自由交易方式取得律師的服務，都應向律師支付相應的市場對價。雖然，目前余杭區(qū)律師擔任政府部門和鎮(zhèn) (街道)的法律顧問多數(shù)是有償?shù)?，但僅是象征性的。從調(diào)查情況來看①為 更好地了解全區(qū)律師擔任政府法律顧問、為政府提供法律服務的情況，2012年2月，筆者向全區(qū)的13家律師事務所發(fā)放了13份調(diào)查問卷，回收問卷13份，問卷有效率100%。，全區(qū)共有11名律師擔任44家政府、機關部門和鎮(zhèn) (街道)的法律顧問，顧問費從1萬元到10萬元不等。并且，還有一部分律師依然在免費為政府提供一些臨時性的法律服務。因此，律師為政府和鎮(zhèn) (街道)提供法律服務得到的不是相應的市場對價，而是榮譽成分居多。同時，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全區(qū)82%以上的政府法律顧問為律師事務所的主任或其他從業(yè)10年以上的律師 (政府法律顧問律師執(zhí)業(yè)年限平均為11年)。因此就出現(xiàn)有的律師1人擔任多部門的法律顧問。如某律師事務所的主任被18家政府部門聘請擔任法律顧問 (還不包括其擔任的企業(yè)法律顧問數(shù))。久而久之，無疑會嚴重影響律師為政府和鎮(zhèn) (街道)提供法律服務的積極性和服務質(zhì)量。

(三)未完全拓展律師服務領域，重事后輕事前

來自司法部的統(tǒng)計顯示，2009年，全國律師擔任法律顧問33.8萬家，其中，擔任政府法律顧問1.97萬家，企事業(yè)單位及社會團體法律顧問31.83萬家②參見網(wǎng)址：http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_06/30/7364713_0.shtm，l《政府購買法律服務成為中國實現(xiàn)依法治國的“新思路”》，訪問時間：2012年2月6日。。而從余杭區(qū)的情況看，目前全區(qū)共有121個政府部門 (其中包括19個鎮(zhèn) (街道)，1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，10個黨委部門，28個政府部門，42家區(qū)直屬單位，10家垂直管理部門，7個群眾團體等)，僅有44家政府部門聘請了法律顧問，普及面還不到36%。在社會管理創(chuàng)新過程中，人民調(diào)解工作日益受到重視，但其中卻鮮有律師的影子，以余杭2011年的數(shù)據(jù)為例:2011年，余杭區(qū)各調(diào)解組織共受理各類調(diào)解案件17552件，調(diào)解成功17480件，成功率達99.5%，但律師參與調(diào)解的事情卻鮮有聽到。目前，政府購買法律服務主要集中在群體性糾紛的化解、信訪工作的接待及征地拆遷等建設項目推進過程中產(chǎn)生的糾紛調(diào)處。從實際情況看，擔任政府法律顧問的律師，大概有95%是在矛盾糾紛、群體性糾紛發(fā)生以后再參與調(diào)處和化解，能夠參與政府行政風險防范決策工作的僅占5%。

(四)未健全工作制度，重結果輕程序

一是缺少事前的采購機制。目前，余杭區(qū)相關政府部門采購法律服務主要存在兩種情況:第一，當問題發(fā)生之后才想到找相應的律師去應付，這種情況更多地發(fā)生于群體性糾紛、行政訴訟等。第二，在邊實踐、邊操作的過程中，對政府購買法律服務的行為采取缺什么補什么的方式，這種情況主要集中在法律援助、“村 (社區(qū))法律顧問”等工作中。二是缺少律師服務費用的支付標準。律師為政府提供法律服務的項目有哪些，通過什么樣的途徑實施;應該要達到怎樣的服務水準;政府應支付多少法律服務經(jīng)費，如何支付;政府與律師如何溝通等都沒有相應的規(guī)定。目前，余杭區(qū)政府在經(jīng)費支付方式和標準上，接案前沒有協(xié)議，往往是結案后再以協(xié)商的方式來確定法律服務經(jīng)費;對購買的法律服務也更多地傾向于矛盾糾紛發(fā)生以后問題的調(diào)處，缺乏預防矛盾糾紛發(fā)生方面律師可以發(fā)揮作用的意識。因此，一方面政府支付的費用多數(shù)低于正常的法律服務收費標準，另一方面政府支付了費用又沒有充分發(fā)揮法律顧問的作用。三是缺少政府法律顧問工作評估反饋制度。由于政府聘請律師處理相關問題的費用支付多數(shù)在處理結束之后，且沒有相應的標準;案件辦得好與壞，沒有公正評判，僅憑領導個人喜好下結論;不論是成功的案件還是失敗的案件，政府和律師都不進行總結或反思，因此，律師在代理過程中做多做少或做好做壞，更多地靠其個人的自覺性和業(yè)務能力，政府缺乏對律師的全面了解和把握。

四、完善政府購買法律服務的對策與建議

(一)提升水平，增強律師為政府提供法律服務的能力。律師擔任政府法律顧問，不同于一般企事業(yè)單位的法律顧問，政府法律顧問不僅要處理政府的民事法律事務，更重要的是參與政府依法行政方面的行政法律事務，特別是在參與涉及政府作出的抽象行政行為，直接牽涉到政府依法行政大政方針的正確與否。因此要做好政府法律顧問工作，律師個人必須不斷地提升自己的業(yè)務水平，增強服務能力。一要提升自己的業(yè)務能力。如果說當事人在聘請律師之初是沖著他的名氣或因為與其相熟而來的，那么在業(yè)務拓展的過程中，離不開當事人之間的口口相傳及其自身品牌的打造，在這一過程中，依靠的是律師自身扎實的業(yè)務功底和良好的溝通能力，業(yè)務是其生存的根本。二要善于與人交流。尤其是年輕律師，在與中老年年齡段的當事人接觸時，要善于用他們能理解的詞匯去交流溝通。三要養(yǎng)成終身學習的習慣。學習是律師成長的良藥，律師要在學習中不斷增強自己的業(yè)務能力，增強政治敏感性，提升自己主動為政府服務的意識。

(二)提高覺悟，增強律師事務所為政府服務的意識。律師事務所通過積極參與處理突發(fā)性事件并提供中肯意見，對外贏得良好名聲，引起社會，尤其是領導的關注。政府一旦需要購買律師法律服務，會優(yōu)先考慮，形成競爭優(yōu)勢。因此，律師事務所一是要鼓勵青年律師多為政府提供服務，尤其是在執(zhí)業(yè)初期要不拘泥于或多或少的業(yè)務收入，而要有長遠的眼光;二是要為青年律師配好老師，在實踐中提升青年律師的服務水平和能力;三是要形成團隊合作意識，“術業(yè)有專攻”，每位律師都有自己的專業(yè)特長，組成團隊不僅可以各取所長，也更易打造自己的品牌。

(三)加強協(xié)作，管理部門與律師之間要形成良性互動。律師尤其是青年律師即使有一顆為政府服務的心，如果沒有平臺，他的愿望也很難實現(xiàn)。從余杭區(qū)的實際來看，無論是法律援助經(jīng)費的上升，還是村 (社區(qū))法律顧問經(jīng)費的到位，無不凝聚著司法行政部門的努力爭取，也離不開律師的辛勤付出。對此，筆者認為在今后的工作開展過程中，律師事務所、律師及司法行政部門之間一定要建立一個良性的互動機制，不僅僅是彼此了解某項工作的進展情況，更可以共同商量某項工作的開展，最終推動政府購買法律服務的發(fā)展和壯大。

(四)完善機制，規(guī)范政府購買法律服務的行為。一方面要建立法律服務評估機制，拓寬政府購買法律服務的領域?，F(xiàn)代法治政府的要求和社會服務職能的轉換必然拓寬了政府購買法律服務的領域。結合目前的實際，除依法涉及國家機密的有關事項，購買法律服務領域并無法律上的限制。對此，筆者認為可以將下面幾項內(nèi)容納入到政府購買法律服務的范圍:政府決策咨詢論證;政府規(guī)章咨詢、起草、論證;政府重大基礎設施項目;國有企業(yè)重組、兼并;社區(qū)農(nóng)村法律服務;重大突發(fā)事件處置直到行政復議、行政訴訟等，從法律角度提出相應的解決方案，在參與政府重大項目投資中進行法律可行性論證、重大決策的研究咨詢，協(xié)助相關部門采取切實有效的法律手段促進依法行政機制的建立;參與政府的規(guī)范性文件和政策制訂修改工作;代理政府參與商務談判和行政訴訟，維護法制政府的良好形象;參與涉法信訪工作，化解社會矛盾糾紛等等。另一方面要建立法律服務監(jiān)督機制，保證法律服務質(zhì)量。一是發(fā)揮職能部門的指導監(jiān)督作用。對法律服務整個過程在程序上、秩序上、經(jīng)費上進行監(jiān)督。司法局牽頭協(xié)調(diào)，相關部門密切配合，以調(diào)動法律服務機構和法律服務工作人員共同參與為原則，加強引導、加強服務、加強監(jiān)管。二是發(fā)揮法律服務行業(yè)協(xié)會的作用。以協(xié)會為平臺，對做好法律服務項目全程跟蹤、全程指導和綜合評估，對每一個案件都要出評估報告，進行通報。三是發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。采取調(diào)查問卷、滿意度調(diào)查的方式，聽取委托方、法律服務對象和相關部門的意見，在社會的有效監(jiān)督下，提高政府購買法律服務的水平和質(zhì)量。

總之，完善政府購買法律服務不僅可以加強政府的執(zhí)行力，提高政府管理社會的效率和水平，改善和塑造政府的良妤形象，而且能夠有效地促進我區(qū)律師業(yè)的發(fā)展，激發(fā)我區(qū)律師為區(qū)域經(jīng)濟建設、社會穩(wěn)定作出更大的奉獻。