社會利益格局調整中的工會利益表達

劉 勇

(西安財經學院 思想政治理論教學科研部，陜西 西安 710100)

伴隨著改革開放的深入發(fā)展，我國利益格局的變遷經歷了從合理分化到明顯失衡的狀態(tài)，這也是導致我國勞資關系失衡、利益沖突不斷加劇的重要原因。首先，隨著中國社會轉型的加速發(fā)展，在促進經濟繁榮的同時也加劇了中國的勞動問題，而中國的勞動問題的實質就是勞動關系中勞動者的權益保障問題。其次，在社會轉型和市場機制作用強化的同時，針對多元社會的利益表達機制尚未形成，利益分配不均衡問題愈演愈烈，由此導致利益矛盾與利益沖突的不斷加劇使社會陷入了嚴重的利益協(xié)調危機。尤其是在缺乏規(guī)范和協(xié)調勞動關系機制的條件下，世界上普遍存在的資強勞弱問題在我國表現的更為突出，勞資關系長期處于嚴重的失衡狀態(tài)。因此，建立和完善與市場經濟相適應的利益協(xié)調機制應首先體現在勞動關系領域。第三，政治參與的有序性和政治參與危機之間的矛盾，已成為我國現代化發(fā)展多重困境中尤為突出的問題。政治參與的有序性歸根結底取決于利益表達是否順暢、有序，順暢利益表達的一個基本要求就是為公民提供參與公共事務的渠道與方式簡單可行，當前防止公民政治參與失序所必須解決的關鍵問題是建立有效的利益表達機制。

從以上分析可以看出，當前中國社會利益格局調整過程中的關鍵問題，是建立和完善相應的利益表達機制以化解嚴重的利益協(xié)調危機。因此，強化中國工會利益表達功能，使其能夠真正成為工人利益表達和實現的組織，不僅是形成有效的利益協(xié)調機制的重要內容，而且是化解社會矛盾與沖突，促進社會和諧的有效方式。為適應經濟社會的發(fā)展變化，盡管中國工會在勞動者保護方面做了積極努力，但從目前實際運行的狀態(tài)來看，其作用的發(fā)揮還非常有限。特別是與國際工會運動相比，與社會主義市場經濟發(fā)展要求相比，與改革開放和全球化中社會巨大變遷帶來的需求相比，中國工會明顯表現出先天弱質、后天困難。

一、中國工會的定位導致其利益表達角色沖突

由于特殊的政治結構和意識形態(tài)，社會主義國家工會的定位都受到列寧的“經典二元論”的影響?！敖浀涠摗闭J為，在社會主義制度下工會具有雙重角色和目標，它既要代表國家的整體利益，又要代表工人的具體利益。［1］1－22以該理論為出發(fā)點，我們可以把中國工會看成是具有雙重身份的組織，它既有國家屬性，又有社團性質，既是國家的工具，又是工人的組織，既體現為生產的組織者和政治穩(wěn)定的保持者，又體現為工人利益的代表者和維護者。中國工會的這種雙重身份在法律制度當中也有較為明確的規(guī)定和體現。例如《中華人民共和國工會法》規(guī)定:“工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權益”;“在堅持黨的領導下，協(xié)助人民政府開展工作，維護工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家政權”。［2］在社會主義初級階段，工人階級主要是通過組建工會實現其利益維護和利益表達的。［3］21但理論上和制度上的雙重身份使中國工會在表達和維護工人利益時發(fā)生了明顯的角色沖突。這表現在，在利益代表方面，工會既受執(zhí)政黨和政府的委托，協(xié)助開展工作并維護國家政權和人民的總體利益，同時也受工人的委托，作為工人群體性民意制度化的反映，表達和維護工人的利益;在利益的維護方面，工會表達的利益訴求應與國家層面的利益以及人民總體利益訴求相一致，否則，特有的“雙重受托”責任屬性要求其在委托人利益代表方面進行選擇，而現有的體制和已有的經驗表明，來自國家層面的受托成為工會代表和維護的優(yōu)先考慮目標;在目標的訴求方面，中國工會不僅要做到工人滿意，還要做到企業(yè) (資方)滿意、政府滿意，如此多維的目標訴求，顯然是工會組織自身的能力和權限所難以完成的。［4］

理論上和制度上的雙重身份還使中國工會具有的多重職能產生了結構性的沖突。中國工會十一大針對以往忽視了工會必須維護工人利益和改革中各種利益矛盾大量發(fā)生的實際，突出強調了工會維護工人利益的作用，改變了計劃經濟時期工會“以生產為中心，生產、生活、教育三位一體”的工作方針，提出了工會具有維護、建設、參與、教育四項職能。［5］267－268從工會的產生和發(fā)展來看，工會的四項職能中，維護職能是工會的原生職能，建設、參與、教育等是工會的派生職能。工會組織的原生職能，不能完全滿足工人不斷發(fā)展的需要，如果僅停留在工會職能的初始形態(tài)，工會的原生職能也不能徹底實現。［6］115－117所以，對于工會的各項職能既不能偏廢，又必須突出維護職能。顯然，由于理論上和制度上的雙重身份，使工會難以兼顧維護、建設、參與、教育四項職能而最終損害其原生職能的發(fā)揮。作為國家的工具，工會處于勞動關系之外，不僅應該積極協(xié)助政府的工作，而且還被視為企業(yè)的利益共同體，以企業(yè)與工人之間調解者的身份分擔了企業(yè)的部分管理職能。如果作為社會團體，工會就成為代表工人與資方進行博弈的工具，表達并維護工人的利益。兩種角色共存于同一軀體之內，工會的角色沖突不可避免，這進一步導致了工會職能之間的相互沖突。尤其在以經濟建設為中心的指導下，使工會在協(xié)調改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系中偏離本質職能，自覺不自覺地成了從屬于生產的工會［7］，工會的其它職能特別是表達和維護職能的發(fā)揮與社會對工會的期望就差之甚遠。

二、中國工會組織的行政化導致其利益表達缺乏獨立性

工會利益表達面臨的一個更深層次的問題是中國工會民主化、群眾化、社會化程度低，導致工會缺乏獨立性，這主要是由于中國工會組織的行政化所造成。改革開放以來，各行各業(yè)都經歷了市場經濟的洗禮并發(fā)生了相應的變革，但建國以來確立的與計劃經濟體制相適應的工會組織體制，并沒有隨著改革的深化及時作出調整，傳統(tǒng)工會組織體制在市場經濟條件下正面臨著種種困境。從總體上看，我國現有工會組織的最大弊端，是工會組織的行政化，這直接導致了工會利益表達功能的弱化。［8］

所謂工會組織的行政化，是指工會的組織體制、組織功能、運行方式等方面，在很大程度上受到政府或企業(yè)行政的控制和制約，使其背離作為國家與社會的中介身份而發(fā)生角色定位上的國家取向化以及功能和運作方式上的的“機關化”，有學者以社區(qū)居委會為例概括了功能性組織行政化的七大表現，即組織設置行政化、組織功能行政化、組織章程和工作制度制定行政化、人事決定行政化、經費收支行政化、運行方式機關化和考核機制的行政化。［9］雖然以上功能性組織行政化的表現是針對社區(qū)居委會而言的，但卻與中國工會行政化的存在方式相一致。

工會組織設置行政化，是指其組織架構不是依據社會發(fā)展的實際情況與工人的需求進行設置，而是一種統(tǒng)一的行政干涉或者國家意志的結果。在中國市場化轉型過程中，由于我國工人階級內部結構不斷分化，其內部不同階層的利益需求和利益表達能力也有很大差異，這更要求工會組織機構設置應根據需要而有所差別。但中國工會組織機構設置并沒有體現這一要求，實際上是統(tǒng)一的行政干涉或者國家意志的結果。中國工會實行一元化體制，即只有一個全國性的工會，基層工會、地方各級工會、全國或者地方產業(yè)工會都是自上而下逐級審批建立起來的，各級工會內部機構設置表現出了高度的一致。從工會組織架構來看，只要是建立在市場經濟條件下的勞動關系，必然要求產業(yè)工會與行業(yè)工會相輔相成，才有利于工會對不同領域 (不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè))以及不同群體的勞動者的利益進行整合和表達。世界上最早的工會起源于職業(yè)或行業(yè)的工人組織，迄今為止，行業(yè)工會仍然是國際工會運動的主導模式。而目前中國法律對行業(yè)和產業(yè)的概念基本未做區(qū)分，也基本上沒有基于職業(yè)分工的結社行為和相應的法律規(guī)定，行業(yè)工會至今只是地方工會的的一種組織形式。［10］中國工會在組織結構上雖然規(guī)定了地方工會和產業(yè)工會相結合的原則，但實際上強調的是地方工會為主，產業(yè)工會為輔。這一特點從新中國成立以來，產業(yè)工會的地位和作用不斷被削弱就可反映。隨著工業(yè)化的發(fā)展和一些成熟產業(yè)的產業(yè)鏈已經形成，最能夠喚起勞工意識、凝聚勞工力量、獨立性 (針對雇主)更強并有利于工會利益表達活動的工會組織體制是發(fā)展行業(yè)工會和產業(yè)工會，但現行的以地方工會為主導的組織結構不會有大的調整，行業(yè)工會和產業(yè)工會不可能有大的發(fā)展。［11］

所謂工會組織功能的行政化是指其職能大大背離工人的需求，而偏向國家需求的趨勢或過程。作為利益代表組織就是要集中個體的需要 (偏好)，形成組織化利益并以集體的形式表達出來。中國工會作為社會功能組織則具有雙重作用，利益聚合和被委托推行政府政策的責任。就工會制度而言，表達成員利益是揭示社會矛盾，注重社會功能是通過化解社會矛盾謀求社會和諧。如果中國工會在表達成員利益與注重社會功能上能夠兼得，可能會使中國工會制度有一個可以期許的好前景。工會的本質屬性是利益代表組織，表達和維護所代表群體的利益是其基本功能。但與其說中國工會說利益代表組織，不如說社會功能性是其基本特征。［12］并且，由于中國工會在組織設置、組織資源等各方面對國家的依賴，甚至作為政府的附屬機構發(fā)揮作用，這雖然使利益訴求在政治系統(tǒng)中有相應的接受結構，有利于降低輸入成本和提高輸入的有效性，但因對黨政系統(tǒng)的高度依附使其失去了較大程度的自主獨立性，工會利益表達功能的發(fā)揮必然受到嚴重影響。

工會運行方式機關化是其日常工作的開展方式日趨接近于政府部門。工會作為社會功能性組織，其本質特征要求以人性化的方式開展工作而區(qū)別于作為科層組織的政府部門。而目前，中國的工會系統(tǒng)和政府行政管理系統(tǒng)非常相似，都存在著一個機構龐大、人浮于事的問題，并以機關化、衙門化的方式開展工作。其主要表現在許多地方工會背離了其作為群眾性組織的本質身份，缺乏與工人進行溝通與聯系，忽視工人的利益，以行政命令的方式僵硬地開展工作。這種狀況必然會造成工會組織“代表性”的降低，甚至逐漸發(fā)展起自己的獨立的或特殊的利益，從而與工人逐漸疏離。

當然，中國工會行政化的產生具有深刻的社會歷史原因?？梢哉f，工會行政化與“官本位”的社會歷史環(huán)境以及計劃經濟時期“公有制”的企業(yè)制度相符相成。［13］工會行政化產生的更為重要的原因是，工會的既得利益和未來利益都源于國家主導下的制度供給，這種“制度供給”是工會行政化滋生的必然土壤。

三、中國工會利益表達手段和方式的簡單化導致其利益表達效能不足

工人運動的發(fā)展歷史和社會經濟關系的發(fā)展要求都說明，工人是作為與社會化大生產相適應的統(tǒng)一的社會群體而存在的，工人只有在認識并形成組織化力量之后，才能在社會經濟關系和勞動關系中確立自己的法律地位，勞資關系的平衡結構才有可能實現。在現代社會，以團結權、集體談判權和集體行動權為基本內容構成的集體勞權正是工人作為組織力量的權利形態(tài)。所以，集體勞權作為勞動基本權，能夠反映勞動者生存的社會狀態(tài)、勞資關系的結構狀態(tài)以及勞資關系法制化和規(guī)范化的發(fā)展程度。［14］127－128由于集體勞權是勞動者集體享有并是由工會來具體行使的，因此，集體勞權的形成和運用應該成為工會利益表達最重要的方式和手段。但從集體勞權構成內容來看，當前中國并沒有形成一個以工會為代表的集體勞權。

首先，團結權有名無實。團結權是集體勞權中的基礎權利。只有行使團結權，工人才有可能通過組建工會形成組織化的力量，從而形成勞動關系的對抗與平衡，否則，其它權利都無法實現。在團結權或工會組建方面，雖然中國工會已成為世界上規(guī)模最大的工會，但目前仍有許多企業(yè)沒有成立工會。尤其是非公有制企業(yè)的工會組建率和入會率都不足50%，與國有企業(yè)相比還非常低;目前我國有農民工2億多人，加入工會的不到三分之一;大量的勞務派遣工基本上游離于工會組織之外。［15］在己經建立的工會中，還有相當一部分并沒有發(fā)揮或難以發(fā)揮保護勞動者的作用。這主要是由于，現行中國工會體制存在的悖論使基層工會甚至一些地方工會面臨著兩難的處境，即一些工會因不能有效發(fā)揮利益表達和維護的作用而受到指責，另外一些工會因受制于企業(yè)而陷入維權困境。不僅如此，悖論還了造成一些更深層次的影響:一是工會缺乏維護工人利益的內在動力;二是由于在經濟、人事等方面受到所在企業(yè)的制約，工會嚴重缺乏獨立性，導致在勞資矛盾和沖突中工會很難超越自身利害關系而全力維護工人利益?？傊?，在現有工會體制下，即使成立了工會，其表達和維護工人利益的作用也難以發(fā)揮。

其次，集體談判流于形式。作為工會運動的直接結果，集體談判權是集體勞權的核心內容，團結權和集體行動權的目的都是為了保障集體談判權的行使。由于中國的集體談判制度推行較晚，目前很大程度上還流于形式，工人的工資、工時、勞動條件和勞動待遇等問題表面上是通過雇主和工會雙方談判決定的，實際上談判的結果卻沒有從根本上反映工人的利益需求。這是因為，從集體談判的勞方來看，集體談判的目的是確認和維護勞動者的利益，這要求工會作為勞動者的代表進行集體談判必須對勞動者負責。但是從我國實際情況看，工會進行集體談判并未對勞動者負責，而是向上級工會或政府負責，這也是中國集體談判流于形式的最主要原因。［14］258從集體談判的過程和結果來看，集體談判本身就是解決勞資沖突的一種重要機制，也是勞資雙方追求各自效用最大化的一種博弈行為，既勞資雙方就各自的利益在談判的過程中進行博弈。但是這種機制和博弈能否發(fā)揮公平、公正的作用，還取決于勞資雙方力量是否處于相對平衡的狀態(tài)，或者工人是否有罷工權作為集體談判的保障。［16］從目前中國集體談判的實踐來看，雖然有政府相關部門大力推行，但在勞資力量對比失衡的條件下，集體談判要么難以推行，要么遭到雇主的控制使談判徒具形式或有利于雇主。

第三，缺乏采取集體行動的能力。工人的集體行動包括罷工、請愿、示威、集會、游行等形式，但狹義上工人的集體行動權專指罷工權。［16］作為勞動者勞動權的自然延伸，罷工權是以勞動者的團結權為基礎形成，是市場經濟條件下勞動者集體在勞資爭議中所采取的最后和最高的斗爭手段，因此，罷工權的合法行使必須由勞動者通過工會來具體實施。在西方國家，但經過工人的斗爭，到了二戰(zhàn)后，工會具有罷工權已得到市場經濟國家的普遍承認和法律保護。在社會主義條件下，罷工作為工人維護自身利益的手段，仍然有存在的必要性，對此，馬克思主義經典作家曾有過專門論述。列寧認為，在蘇維埃政權下，工人的利益“主要不是靠罷工 (但決不是一概不采用這種手段)，而是用向工人階級國家機關申訴的方法去維護”［17］311。而對于私營企業(yè)，為調節(jié)勞資關系和維護工人階級的利益，這類企業(yè)的工會“應當著手設立調解委員會，籌集罷工基金和互助基金等等”［17］。顯然，在社會主義條件下，雖然有其他方式調節(jié)勞資關系和維護工人的利益，但罷工權仍然是工人和工會所不可缺少的權利，尤其在其他方式無效時，工人仍需采用罷工的方式來維護自身的利益。強調不搞對抗，放棄罷工權是中國工會利益表達方式簡單化的突出表現。新中國成立以后，由于事實上罷工事件極少發(fā)生以及認識上存在不足，20多年中從未對罷工問題作出法律規(guī)定。盡管1975年和1978年憲法對罷工權作了規(guī)定，但因為這種立法既沒有對罷工的主體、范圍和條件作出限定，又缺乏可供操作的配套性法規(guī)，更沒有體現出規(guī)定罷工權是為了維護工人利益的立法宗旨，因此，其“宣言的作用”要遠遠大于實際意義。［18］在1982年憲法修正案中取消了“罷工自由”的規(guī)定，“罷工”更成為法律的禁語，取而代之的是“停工、怠工”事件。在成熟市場經濟國家，把那些沒有工會組織的罷工稱作“野貓罷工”，并將其認定為非法行動。由于目前中國的法律未賦予工會組織罷工的權利，所以當工人的利益受到嚴重侵犯發(fā)生罷工時往往都拋開工會，導致我國的罷工基本上都是“野貓罷工”。作為市場經濟條件下工人集體對抗雇主以維護切身利益的手段，罷工的作用更在于“威懾”，只有通過法律賦予工人這一權利，才能對雇主形成壓力和制約，使其在處理勞資關系過程中更加謹慎，而缺乏了集體行動權的勞工博弈無異于集體行乞。由于目前工會在勞動者罷工中只能以“局外人”的身份周旋于勞動者和企業(yè)之間，這與工會表達和維護勞動者合法權益的要求嚴重不符，直接影響了集體勞動關系的形成和調整。

在市場經濟條件下，集體勞權是作為資產所有權的對應權利出現的，是對于資本機能的抑制，這一權利的行使是以對資產所有權的限制為前提的。由于上述各種條件的限制，中國工會在市場經濟條件下的各種權利尚未形成，工會表達和維護工人利益的方式更多的是依靠行政權力發(fā)揮作用，這導致了工會利益表達手段嚴重不足與復雜的勞動關系之間的矛盾日益突出。

在計劃經濟體制下，缺乏獨立性的工會實際上成為協(xié)助政府進行“生產動員”的組織，其不具備“工人利益聚合”的功能，因而無法代表工人的利益且沒有集體行動的權利，更不能使工人的利益表達穿透企業(yè)達至社會為政府決策提供有效信息。［19］計劃經濟體制給中國工會造成的“后遺癥”使工會利益表達面臨著難以逾越的障礙，這突出表現在由于基層工會的孱弱，形成了工會系統(tǒng)整體效能發(fā)揮的“瓶頸效應”和“悖逆性特征”。從國際經驗和中國實際出發(fā)，要突破“瓶頸效應”并改變“悖逆性特征”，最關鍵、最直接的方法就是從結構體制和功能機制的更新入手，通過發(fā)揮產業(yè)工會的作用和加快推進基層工會的建設，促進工會體制改革，增強工會利益表達能力，以實現市場經濟條件下的工會轉型及其整體效能的提升。

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