新中國成立以來中國海外科技人才政策演變歷史探析

杜紅亮，任昱仰

（1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038；2.科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，北京 100038）

新中國成立以來中國海外科技人才政策演變歷史探析

杜紅亮1，任昱仰2

（1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038；2.科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，北京 100038）

我國的海外科技人才政策體系經(jīng)歷了從零散到系統(tǒng)的發(fā)展過程。本文系統(tǒng)地梳理新中國成立以來中國海外科技人才政策的歷史演變脈絡(luò)，并將其劃分為五個(gè)階段，繼而概括了各個(gè)階段的政策的主要特點(diǎn)，最后對政策演變歷史給我們的啟示進(jìn)行了歸納總結(jié)。

中國；海外科技人才政策；政策演變歷史；政策特點(diǎn)；政策啟示

科技人才政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體為規(guī)范科技人才行為而制定的行為準(zhǔn)則，以及主要目標(biāo)訴求含有科技人才的內(nèi)容或者是適用于科技人才的準(zhǔn)則［1］。根據(jù)科技人才政策針對對象的不同，可以細(xì)分為海外科技人才政策、國內(nèi)科技人才政策以及綜合類政策等三類。同時(shí)，從開發(fā)與管理、從事職業(yè)領(lǐng)域、政策專門性、作用范圍、法律效力等方面，科技人才政策可進(jìn)行多角度的劃分［1-2］。對新中國成立以來頒布或修訂的涉及海外科技人才政策所做的分析顯示，我國先后出臺了377項(xiàng)涉及海外科技人才的政策（包括修訂政策），其中改革開放以后制定的政策占98.9%。從有效性看，仍然有效的政策有238項(xiàng)，占63.1%；已失效的政策有139項(xiàng)，占36.9%。從政策效力看，部門規(guī)范性文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)和法律分別占70.0%、13.5%、12.5%和4.0%，絕大多數(shù)政策的法律效力層級較低。從政策內(nèi)容看，使用政策、激勵(lì)政策、引進(jìn)政策、流動(dòng)政策、安全政策、培養(yǎng)政策、保障政策、評價(jià)政策分別占20.2%、13.0%、11.7%、10.6%、9.3%、8.8%、6.9%、2.1%，綜合政策則占17.8%。從政策專門性看，針對海外所有高端科技人才的政策、非華裔科技人才的政策、科技人才的政策、有華裔科技人才的政策、華人高端科技人才的政策分別占27.9%、19.9%、19.6%、19.1%、13.5%。從政策對象的職業(yè)看，針對兩類或兩類以上科技人才的政策最多，占62.3%，僅針對科研人才、留學(xué)生、科技教育人才、專業(yè)技術(shù)人才、科技管理人才的分別占19.4%、9.0%、4.2%、2.7%、2.4%。

上述這些政策，為吸引海外科技人才服務(wù)我國發(fā)展、推動(dòng)對外開放和國際交流合作作出了巨大貢獻(xiàn)。這些政策的歷史演變過程，比較充分地反映了不同時(shí)期國家的海外科技人才戰(zhàn)略和國內(nèi)外人才環(huán)境變化，為此根據(jù)不同時(shí)期的特點(diǎn)將其劃分為五個(gè)階段，即政策萌芽階段、探索階段、擴(kuò)張階段、完善階段和升華階段。詳細(xì)分析這些海外科技人才政策演變的歷史，厘清其發(fā)展脈絡(luò)，探析各個(gè)階段政策的特點(diǎn)，對于進(jìn)一步完善我國海外科技人才政策體系建設(shè)、更好地服務(wù)創(chuàng)新型國家建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1 1949—1977年：政策萌芽階段

海外華人高端科技人才政策是伴隨著我國留學(xué)事業(yè)的發(fā)展而逐步發(fā)展起來的。我國出國留學(xué)的歷史可以追溯到1850年，當(dāng)年容閎考入美國耶魯大學(xué)學(xué)習(xí)法律，是中國近代真正意義上的留學(xué)生。根據(jù)有關(guān)歷史資料，在20世紀(jì)以前，中國的留學(xué)生規(guī)模很小，總?cè)藬?shù)不超過數(shù)百人。自1901年以來，隨著內(nèi)憂外患的不斷加劇，有識之士紛紛走上科學(xué)與教育救國之路，留學(xué)人數(shù)不斷攀升，但直到新中國成立之前，其總?cè)藬?shù)不過十萬人，而且大部分人都在學(xué)成之后自發(fā)回國。

在新中國成立到改革開放以前的30年間，中國大陸出國留學(xué)以公派為主，幾乎所有留學(xué)生自動(dòng)回國。這期間，國家僅通過外交和宣傳等手段，吸引了一批有志在新中國大展宏圖的海外留學(xué)生回國，唯一可以稱得上重要政策手段的是1949年底由政務(wù)院文化教育委員會(huì)召集有關(guān)政府部門及群眾團(tuán)體共15家單位組成“辦理留學(xué)生回國事務(wù)委員會(huì)”，同時(shí)教育部高教司還成立了專門處理留學(xué)生回國工作的四處，統(tǒng)籌回國留學(xué)生招待及介紹工作、學(xué)習(xí)，以及對在外留學(xué)生的調(diào)查、宣傳、接濟(jì)等工作［3］，但它本身還不是一個(gè)具體的政策。1950年成立的政務(wù)院專家招待處在1954年調(diào)整為政務(wù)院專家工作局，成為專門負(fù)責(zé)引進(jìn)海外專家工作的政府辦事機(jī)構(gòu)；一些地方如上海、廣州、武漢等也設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，對于為新中國發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外國專家，在20世紀(jì)50年代國家還專門設(shè)立了 “中蘇友誼萬歲”獎(jiǎng)?wù)?。此外，針對我國與蘇聯(lián)和東歐國家間的留學(xué)生入學(xué)條件和手續(xù)、管理、婚嫁和學(xué)成回國后的工作等分別制定了四個(gè)政策。在這些政策的效果下，50年代先后有3000多名海外留學(xué)生和學(xué)者回國工作，并有大約2萬名蘇聯(lián)和東歐地區(qū)的專家來華工作。而在中蘇關(guān)系惡化以及 “文化大革命”爆發(fā)的60-70年代，中國缺少專門人才引進(jìn)政策，主要是靠個(gè)人介紹引進(jìn)和隨設(shè)備引進(jìn)來華服務(wù)，而且引進(jìn)的海外專家數(shù)量非常少，最多為1965年的1022人，最少則為1972年的59人?？傮w來說，改革開放以前，中國還沒有真正吸引海外華人高端科技人才的戰(zhàn)略及相應(yīng)的政策出臺，前期主要是靠具體的周密工作、政治宣傳和外交斗爭爭取到一部分海外科技人才回國或來華，后期相關(guān)工作則基本陷于停頓。

2 1978—1991年：政策探索階段

1978年的十一屆三中全會(huì)，正式將我國從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展主戰(zhàn)場，我國現(xiàn)代化建設(shè)對海外科技人才提出了強(qiáng)烈的需求。為此，在一系列準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，1983年7月8日，鄧小平同志發(fā)表了“利用外國智力和擴(kuò)大對外開放”的重要談話，全面揭開了中國引進(jìn)和使用海外智力的序幕，在此基礎(chǔ)上中共中央制定的 《關(guān)于引進(jìn)國外智力以利四化建設(shè)的決定》和國務(wù)院制定的《關(guān)于引進(jìn)國外人才工作的暫行規(guī)定》正式確立了利用外國智力作為對外開放的一項(xiàng)長期基本政策的地位。整體來看，這一時(shí)期的政策探索包括以下幾個(gè)方面：

一是確立引進(jìn)海外科技人才的戰(zhàn)略地位。在“文化大革命”錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)下，我國引進(jìn)海外人才完全中斷，海外人才甚至被扣上 “戴白帽子的反動(dòng)權(quán)威”的帽子。隨著林彪和“四人幫”流毒被徹底肅清，我國進(jìn)入到開展四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，面對嚴(yán)重不足的科技人才隊(duì)伍，國家將視線瞄向海外十萬華裔科技人才［4］，為此先后發(fā)布了若干政策文件闡述引進(jìn)人才對于推動(dòng)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要性，扭轉(zhuǎn)文化大革命時(shí)期對海外人才的錯(cuò)誤觀念，提出要有計(jì)劃地引進(jìn)一批外國文教專家和專業(yè)人才。為了推動(dòng)引進(jìn)海外人才戰(zhàn)略的順利開展，國家首先在1978年恢復(fù)了國家外國專家局的工作，緊接著在1983年正式成立中央引進(jìn)國外智力以利四化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央引進(jìn)國外智力領(lǐng)導(dǎo)小組，為非常設(shè)機(jī)構(gòu)），并于1985年成立了中國國際人才交流協(xié)會(huì)及基金會(huì)［5］，它們分別成為政府推動(dòng)外國專家引進(jìn)工作的主要官方機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)，這也標(biāo)志著引進(jìn)海外人才戰(zhàn)略正式付諸行動(dòng)。其他吸引海外科技人才的重要機(jī)構(gòu)還包括1982年正式復(fù)會(huì)的歐美同學(xué)會(huì)和1988年由國家教委成立的“中國留學(xué)服務(wù)中心”，由此，我國引進(jìn)海外人才的戰(zhàn)略格局也基本上確立下來。

二是開始推動(dòng)實(shí)施人才來去自由的方針。1980年頒布的《國籍法》正式確立中國的單一國籍政策，也為中國政府制定吸引海外科技人才尤其是華裔人才政策奠定了基礎(chǔ)。1978年我國打開了公費(fèi)留學(xué)的大門，1981年自費(fèi)留學(xué)的大門也正式打開，與之相伴隨的是我國海外留學(xué)生規(guī)模逐年擴(kuò)大，并成為我國重要的海外人才資源。為了有效吸引這一群體回國發(fā)展，我國于1985年提出了“支持留學(xué)，鼓勵(lì)回國，來去自由”的出國留學(xué)方針，與針對海外專家的“可來可走，來去自由”［6］措施一起共同構(gòu)成中國針對海外科技人才的人才政策基本方針——“來去自由”。在這一時(shí)期，國家已經(jīng)開始注意吸引外國學(xué)生來華留學(xué)的問題，并在“來去自由”的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)他們在中國長期居住和工作。這一時(shí)期的人才引進(jìn)工作基本上是由政府主導(dǎo)，具有較強(qiáng)的計(jì)劃性和針對性，鑒于我國當(dāng)時(shí)的財(cái)力有限，因而引進(jìn)的海外科技人才規(guī)模不是很大，實(shí)際上限制了“來去自由”方針的實(shí)踐效果。

三是政策的探索意味濃厚。這一時(shí)期的政策特點(diǎn)是處在試行、暫行階段的政策較多，所頒布的政策具有探索性的意味。實(shí)際上，在頒布的81個(gè)政策中，只有36個(gè)仍在執(zhí)行，這其中還有相當(dāng)一部分雖然未失效但實(shí)際上已經(jīng)被其他政策所取代。同時(shí)政策內(nèi)容涉及面比較寬泛，關(guān)于海外科技人才的引進(jìn)、使用、保障、激勵(lì)、流動(dòng)等方面都分別制定了若干個(gè)政策，其中關(guān)于工作待遇、進(jìn)出境物品辦理、學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)聘用等的具體事宜著墨較多。例如，博士后流動(dòng)站就是在李政道教授的倡議下于1985年建立起來的，它的建立和完善對于我國吸引海外留學(xué)畢業(yè)的博士回國發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

四是初步建立了通過提供較高待遇和資助項(xiàng)目吸引人才的模式。改革開放之初，我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展仍十分落后，除了民族情感等因素外，中國對于海外科技人才的綜合吸引力極為有限。在這種情況下，國家主要采取了利用有限財(cái)力和其他優(yōu)惠政策，集中給予愿意來華的少數(shù)海外科技人才較高的物質(zhì)待遇并提供科研及學(xué)術(shù)交流資助的策略，其基本原則是提供整體上略高于其在國外的實(shí)際收入水平，同時(shí)滿足他們開展學(xué)術(shù)活動(dòng)的基本經(jīng)費(fèi)需求。實(shí)際上，這一時(shí)期先后有24個(gè)政策都專門或者提到物質(zhì)待遇的問題，同時(shí)還有6項(xiàng)政策專門論述有關(guān)資助項(xiàng)目的問題，合計(jì)占到同期政策總數(shù)的近4成。

3 1992—2001年：政策擴(kuò)張階段

1992年我國正式在黨的十四大上提出要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，從此，我國的改革開放邁向新的征程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也進(jìn)入到新一輪的快速增長軌道中，這導(dǎo)致了對科技人才特別是高層次科技人才的需求快速增加。隨著海外人才流入的減少和國內(nèi)對人才需求的快速增加的矛盾不斷突顯，促使國家開始制定一系列豐富和完善吸引海外科技人才的政策體系，試圖扭轉(zhuǎn)前一階段引才工作停滯不前的局面。這一時(shí)期的政策特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

一是基本形成了我國的引才政策體系。一方面，人才引進(jìn)的對象涉及高端科技人才、杰出青年科技人才、潛在的高端科技人才，華裔科技人才和非華裔科技人才，海外科技人才、港澳臺科技人才、外國來華留學(xué)科技人才和來華工作的科技人才，科研人才、科技管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、科技教育人才和留學(xué)人才，從而形成了一個(gè)完整的高端科技人才譜系，并強(qiáng)化了吸引中青年高端科技人才的政策制定。另一方面，政策在內(nèi)容上也不斷充實(shí)和豐富，在進(jìn)一步完善使用政策、引進(jìn)政策、激勵(lì)政策、保障政策的基礎(chǔ)上，先后增加了許多有關(guān)流動(dòng)政策、安全政策、評價(jià)政策、培養(yǎng)政策的內(nèi)容，幾乎涉及吸引人才的所有主要方面，從而基本構(gòu)建起我國當(dāng)前吸引海外高端科技人才的框架體系。

二是實(shí)現(xiàn)了從單純資助項(xiàng)目向資助項(xiàng)目、人才、基地的多元模式轉(zhuǎn)變。在20世紀(jì)90年代以前，國家吸引海外人才的主要方式是實(shí)施項(xiàng)目資助，這一情況在1994年以后得以完全改觀。首先是出現(xiàn)了若干針對海內(nèi)外科技人才的資助計(jì)劃，其中僅在1994年就有三個(gè)人才計(jì)劃得以實(shí)施，分別是國家自然基金委的“國家杰出青年科學(xué)基金計(jì)劃”、中科院的“百人計(jì)劃”和人事部首先倡導(dǎo)后由四部門聯(lián)合實(shí)施的“百千萬人才工程”。在三大計(jì)劃的帶動(dòng)下，教育部先后在1996年和1998年推出“春暉計(jì)劃”和“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”，國家自然科學(xué)基金委于1999年又推出了 “海外青年學(xué)者基金”和 “香港澳門學(xué)者青年基金”。同時(shí)，對于人才的吸引還從個(gè)人拓展到團(tuán)隊(duì)上，例如2001年中科院提出的“科學(xué)家小組”。在一系列人才計(jì)劃的基礎(chǔ)上，國家有關(guān)部門又開始把目光投向了基地資助模式，例如1996年人事部提出的留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園。

三是引才方式更加靈活。隨著自費(fèi)留學(xué)規(guī)模和國家對人才需求的擴(kuò)大等原因，吸引人才僅靠國家外專局一個(gè)部門已經(jīng)難以為繼，為此國家開始鼓勵(lì)其他相關(guān)部委建立自有渠道來加大人才吸引力度。在前期國家自然科學(xué)基金委員會(huì)、教育部、人事部、中科院等部門參與人才吸引工作的基礎(chǔ)上，他們開始獨(dú)立負(fù)責(zé)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的人才吸引工作，其在引才方面的地位逐步與外專局相當(dāng)。而在隨后的改革中，特別是在 《高等學(xué)校聘請外國文教專家和外籍教師的規(guī)定》、《“百千萬人才工程”實(shí)施方案》、《關(guān)于規(guī)范“百人計(jì)劃”招聘及分類管理的實(shí)施意見》等相關(guān)政策文件下發(fā)后，正式標(biāo)志著人才引進(jìn)的部分權(quán)力下放給各具體用人單位。同時(shí)人才推薦的工作也不止于政府部門和用人單位，人才吸引的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)也開始發(fā)展起來，并先后頒布了針對文教專家和專業(yè)人才的兩個(gè)部門規(guī)章。吸引人才權(quán)力的下放為靈活多樣地吸引人才奠定了基礎(chǔ)，在通過提供高校教師、研究所研究人員、作為專家在企業(yè)就業(yè)等全職崗位之后，學(xué)術(shù)交流訪問、回國創(chuàng)業(yè)和在企業(yè)就業(yè)、回國或來華參與國際會(huì)議、學(xué)術(shù)兼職、短期授課、工作講學(xué)、合作研究等多樣化的方式先后涌現(xiàn)并開展了制度化的實(shí)踐。

四是開始加強(qiáng)對人才各種合法權(quán)利的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。對于科技人才來說，在市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，如何保護(hù)其合法權(quán)利是一個(gè)重要的問題，這也成為國家的一個(gè)重要政策制定取向。為此，全國人大先后頒布實(shí)施了有關(guān)歸國僑眷權(quán)益、著作權(quán)、專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)方面的法律，國務(wù)院也相應(yīng)制定了詳細(xì)的實(shí)施條例，基本形成了較為全面的權(quán)利保護(hù)法律法規(guī)體系。在保護(hù)相關(guān)權(quán)利的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步激勵(lì)海外人才回國并實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)利，國家鼓勵(lì)采取更加市場化的方式推動(dòng)科技成果實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值和學(xué)術(shù)價(jià)值。其中最重要的當(dāng)屬1993年的 《科技進(jìn)步法》和1996年的《科技成果轉(zhuǎn)化法》的頒布實(shí)施，通過法律明確要切實(shí)發(fā)揮科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力的作用。

4 2002—2007年：政策充實(shí)階段

2002年中國正式成為世界貿(mào)易組織的一員，不僅為中國經(jīng)濟(jì)融入世界提供了可能，也使得我國面臨人才流失問題更加突出的困境［7］。面對激烈的國際人才競爭形勢和我國對高層次人才更加緊迫的需求，國家為此進(jìn)一步調(diào)整、完善了相關(guān)政策體系，積極構(gòu)建更加有利于留學(xué)人才和海外高端科技人才回國發(fā)展的政策環(huán)境。這一時(shí)期制定的政策相當(dāng)一部分是在之前的政策基礎(chǔ)上所做的調(diào)整、完善、補(bǔ)充，真正稱得上為新政策的并不多，其具體的特點(diǎn)可概括如下：

一是進(jìn)一步將工作重心放到吸引海外高端科技人才上。早在2001年的國民經(jīng)濟(jì)第十個(gè)五年規(guī)劃綱要提出實(shí)施 “人才戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，2002年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》首次提出“實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”，“鼓勵(lì)留學(xué)人員回國工作或以其他方式為國服務(wù)”、“吸引和聘用海外高級人才”，人才戰(zhàn)略正式成為國家戰(zhàn)略的組成部分，而吸引海外人才則成為其中的一個(gè)重要內(nèi)容。2003年國務(wù)院制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要“加大吸引留學(xué)和海外高層次人才工作力度”。同時(shí)有關(guān)部門為進(jìn)一步強(qiáng)化高端科技人才工作，分別制定了《高等學(xué)校學(xué)科創(chuàng)新引智計(jì)劃“十一五”規(guī)劃》、《“十一五”國際科技合作實(shí)施綱要》、《引進(jìn)國外智力工作“十一五”規(guī)劃》、《留學(xué)人員回國工作“十一五”規(guī)劃》、《知識創(chuàng)新工程三期“百人計(jì)劃”崗位指標(biāo)配置和使用方案》等相關(guān)規(guī)劃，從而形成了較為完整的海外高端科技人才吸引規(guī)劃體系。

二是進(jìn)一步細(xì)分人才類別并制定實(shí)施差異化的專門計(jì)劃。隨著人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，國家把開發(fā)利用國際國內(nèi)兩個(gè)人才市場、兩種人才資源提高到同等重要的地位，并針對海外高端科技人才進(jìn)一步研究制定專門的政策。一個(gè)基礎(chǔ)工作就是在留學(xué)人才中界定海外高層次留學(xué)人才，并將其分為一般留學(xué)人才和海外高級人才兩大類，并將高層次留學(xué)人才進(jìn)一步細(xì)分為八個(gè)具體類別［8］。繼而，分別針對其全職回國、回國創(chuàng)業(yè)、回國兼職等制定專門計(jì)劃，例如人事部的《留學(xué)人員回國工作“十一五”規(guī)劃》專門制定了高層次留學(xué)人才集聚計(jì)劃、留學(xué)人才創(chuàng)業(yè)計(jì)劃和智力報(bào)國計(jì)劃。其他部門也在已有計(jì)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了相關(guān)政策，例如針對來華或回國兼職或其他形式的服務(wù)問題，分別出臺了愛因斯坦講席教授計(jì)劃、外籍青年訪問學(xué)者獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃、海智計(jì)劃、春暉計(jì)劃學(xué)術(shù)休假項(xiàng)目等。

三是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)一攬子解決人才吸引過程中的各種實(shí)際問題。隨著以人為本理念的貫徹實(shí)施，除了在待遇、職位、科研經(jīng)費(fèi)、科研條件等方面進(jìn)一步加大了支持力度并提高政治待遇以外，國家將工作的重點(diǎn)進(jìn)一步向引進(jìn)人才的生活、出入境、子女教育、家屬就業(yè)、醫(yī)療與社會(huì)保障、安全、國內(nèi)流動(dòng)、戶籍、創(chuàng)業(yè)投資等方面傾斜，努力解決人才回國或來華發(fā)展的后顧之憂，進(jìn)一步消除阻礙他們來華或回國的各種不必要障礙因素，從而加快形成引得回、回得穩(wěn)的局面。

5 2008年—至今：政策升華階段

2008年席卷全球的金融危機(jī)爆發(fā)，對全球政治、經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生了長久而深遠(yuǎn)的影響，它正在重塑全球發(fā)展的空間布局，新興國家開始集體登上歷史舞臺。與之相伴隨的是全球高層次人才流動(dòng)的格局開始更加多樣化，在單向流動(dòng)的基礎(chǔ)上，雙向流動(dòng)、循環(huán)流動(dòng)等方式開始更加活躍［9］。中國希望搶占新一輪發(fā)展的先機(jī)，全力推動(dòng)海外科技人才回流或流向中國大陸，其標(biāo)志就是中央人才工作協(xié)調(diào)小組正式頒布實(shí)施“千人計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)了國家戰(zhàn)略的整體升華。這一時(shí)期的政策具有如下突出特點(diǎn)：

一是吸引海外科技人才正式上升為國家戰(zhàn)略行為。如果說之前的吸引海外科技人才的工作都是由各部門來具體推動(dòng)，由中央人才工作協(xié)調(diào)小組組織實(shí)施的“千人計(jì)劃”則完全改變了這一局面。該計(jì)劃全稱為“海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”，目標(biāo)是在5~10年的時(shí)間內(nèi)全職吸引2000名左右的高端科技人才。該計(jì)劃由中組部牽頭，國務(wù)院所屬的十多個(gè)部門及各省、自治區(qū)和直轄市都參與其中，真正體現(xiàn)了其作為國家行為的全面參與性。與吸引海外科技人才上升為國家行為相伴的是，國家有意為引導(dǎo)國內(nèi)過熱的海外科技人才工作“降溫”，一方面進(jìn)一步明確政府的工作重點(diǎn)是吸引最高端的科技人才，另一方面進(jìn)一步提升國內(nèi)高端科技人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略地位，期望從根本上解決我國高端科技人才長期有賴引進(jìn)的問題；同時(shí)也進(jìn)一步淡化了海外人才和國內(nèi)人才的差異，更加強(qiáng)調(diào)從能力而非身份的角度來考察人才，可以說是我國海外科技人才戰(zhàn)略新的升華，將有助于從根本上消除內(nèi)外有別的歧視性潛規(guī)則。

二是形成了吸引海外科技人才的完整層次結(jié)構(gòu)。隨著千人計(jì)劃的部署實(shí)施，我國基本完成吸引海外科技人才體系建設(shè)，初步形成了以“千人計(jì)劃”為龍頭、各部門海外高端科技人才計(jì)劃為主干、各省市區(qū)相關(guān)計(jì)劃為補(bǔ)充的多層次體系。在此基礎(chǔ)上，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》則進(jìn)一步明確了推動(dòng)海外科技人才在我國教育和人才發(fā)展體系中的角色和地位，將海外科技人才政策從自成一體變成國家科技人才政策體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。

三是進(jìn)一步完善了吸引海外人才的信息服務(wù)平臺和工作機(jī)制建設(shè)。為加快推進(jìn)“海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”及相關(guān)計(jì)劃的實(shí)施，各有關(guān)部門和地方按照各自職能，分別成立了專門的海外高層次人才引進(jìn)工作小組，針對四類具體人才專門制定了統(tǒng)一工作細(xì)則和部門（地方）的工作細(xì)則，組織建設(shè)了人才信息庫和信息服務(wù)平臺、組織實(shí)施具體的人才引進(jìn)工作等。除了官方機(jī)構(gòu)，國家強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮有關(guān)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體和組織的作用，進(jìn)一步豐富聯(lián)系渠道。這些信息服務(wù)平臺和工作機(jī)制雖然建立在現(xiàn)有的基礎(chǔ)之上，但強(qiáng)化了國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，正在進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)海外科技人才吸引工作各自為政的局面。

6 啟示與思考

綜觀我國60多年海外科技人才政策演變歷史可以看出，海外科技人才政策在國家人才戰(zhàn)略和科技人才政策體系中的地位持續(xù)提升，投入的人力、財(cái)力、物力也在快速增加，成為我國各個(gè)時(shí)期國家戰(zhàn)略傾斜的重點(diǎn)對象之一；海外科技人才政策體系本身所涵蓋的主體和對象不斷擴(kuò)大，政策內(nèi)容持續(xù)豐富和完善，政策的針對性、連續(xù)性、實(shí)效性進(jìn)一步增強(qiáng)。從吸引海外科技人才的數(shù)量、質(zhì)量、領(lǐng)域等的實(shí)際效果看，這些政策整體上基本起到了其所應(yīng)發(fā)揮的作用，成效顯著。

但這并非意味著這些政策已經(jīng)完美無缺、無需改進(jìn)。實(shí)際上，與我國海外科技人才持續(xù)增加的規(guī)模、質(zhì)量和服務(wù)意愿相比，與我國加快推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新型國家建設(shè)對海外科技人才特別是高端科技人才的巨大需求相比，與我國已經(jīng)初步具備的參與國際高端科技人才競爭的實(shí)力相比，現(xiàn)有的海外科技人才政策體系仍然有很大的改進(jìn)空間。當(dāng)然，有些政策的作用囿于政策執(zhí)行的環(huán)境和機(jī)制體制而不能充分發(fā)揮，還需要專門對政策環(huán)境和人才發(fā)展的機(jī)制體制等存在的問題進(jìn)行改革。

今后海外科技人才政策體系的改進(jìn)重點(diǎn)可概括五個(gè)方面。一是進(jìn)一步明確和豐富海外科技人才政策的戰(zhàn)略指導(dǎo)原則，在繼續(xù)堅(jiān)持自主培養(yǎng)開發(fā)與引進(jìn)海外人才并舉、來去自由等理念的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)化國內(nèi)外人才同等對待，不分種族和民族吸引人才，用人單位為人才引進(jìn)工作的主體，領(lǐng)軍人物引進(jìn)與團(tuán)隊(duì)引進(jìn)、梯次引進(jìn)和柔性使用相結(jié)合等觀念，形成更加開放的人才觀和更加靈活多樣的人才使用方式。二是進(jìn)一步梳理現(xiàn)有政策體系，著力完善人才自由流動(dòng)和學(xué)術(shù)自由保障、研究經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定支持和團(tuán)隊(duì)建設(shè)、成果評估和人才考核、保障公平競爭、生活與其他后勤保障等薄弱環(huán)節(jié)，為政策體系均衡有效地發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。三是積極推進(jìn)政策制度化建設(shè)，完善政策制定的利益相關(guān)者參與制度以提高政策的可操作性，強(qiáng)化政策的法律效力以提高政策執(zhí)行的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。四是進(jìn)一步加強(qiáng)不同來源政策的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)是進(jìn)一步推動(dòng)國家有關(guān)部門之間、國家部門和地方之間以及地方與地方之間的政策協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)政策沖突、缺少銜接、不配套、不正當(dāng)競爭等問題。五是鼓勵(lì)部門、地方乃至用人單位在與國家戰(zhàn)略以及上一層級政策框架保持一致的基礎(chǔ)上，逐步下放政策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，根據(jù)具體政策環(huán)境的差異，開展適用于其職權(quán)范圍內(nèi)的政策創(chuàng)新。

［1］婁偉.中國人才發(fā)展報(bào)告No.2［M］.北京：社會(huì)科學(xué)出版社,2005.

［2］李昆明.大國策——通向大國之路的中國人才發(fā)展戰(zhàn)略［M］.北京：華文出版社,2009.

［3］新中國檔案：20世紀(jì)50年代大批留學(xué)生回國［EB/OL］.http://www.gov.cn/test/2009-09/04/content_1409229.htm，2011-05-16.

［4］國務(wù)院.國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家科委、外交部關(guān)于加強(qiáng)引進(jìn)人才工作的請示報(bào)告［Z］.1978.

［5］張建國.我國引智機(jī)構(gòu)的歷史沿革和變化特點(diǎn)［J］.國際人才交流.2008，（9）：33－35.

［6］中共中央.中共中央關(guān)于引進(jìn)國外智力以利四化建設(shè)的決定［Z］.1983.

［7］中共中央辦公廳、國務(wù)院.2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要［Z］.2002.

［8］人事部等.關(guān)于在留學(xué)人才引進(jìn)工作中界定海外高層次留學(xué)人才的指導(dǎo)意見［Z］.2005.

［9］王輝耀做客談 “人才規(guī)劃”與海外人才引進(jìn) ［EB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/32306/143124/147550/11818135.html, 2011-06-10.

The Policy Evolvement History of Overseas/Foreign Talent in Science and Technology Since the Founding of the PRC

Du Hongliang1，Ren Yuyang2
（1.Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038，China; 2.Scientific and Technological Document Publishing House,Beijing 100038，China）

China has developed a policy system of overseas/foreign talent in science and technology after the founding of the PRC.This paper analyzes systematically its evolvement history,divides it into five phases,and depictes the main characteristics of each phase. The paper summarizes its revelation to us.

China;Overseas/Foreign talent policy in science and technology;Policy evolvement history;Policy characteristics;Policy revelation

國家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“海外華人高端人才引進(jìn)與使用問題研究”（2009GXS5K065），中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“國內(nèi)外科技人才政策跟蹤調(diào)研”（ZD2011-RC-2）。

2011-07-04

杜紅亮（1978-），男，湖北武漢人，理學(xué)博士，科技政策與管理方向博士后，副研究員；研究方向:科技規(guī)劃與計(jì)劃、科技人才政策等。

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（責(zé)任編輯 遲鳳玲）