公共部門財政支出管理的研究——基于規(guī)模、結(jié)構(gòu)與績效的分析

程芝映 代娟

公共部門財政支出管理的研究
——基于規(guī)模、結(jié)構(gòu)與績效的分析

程芝映 代娟

公共財政支出是政府公共部門為實現(xiàn)其職能的需要在一個財政年度內(nèi)消耗的資金總和。公共支出規(guī)模是為實現(xiàn)職能而支出的商品與勞務(wù)購買及轉(zhuǎn)移支付支出的總和。公共支出是社會總資源配置的有機組成部分，其支出規(guī)模占社會總資源的比重是否恰當(dāng)，不僅直接影響著政府職能能否實現(xiàn)，而且直接制約著社會資源的優(yōu)化配置程序，有關(guān)資料表明，公共支出不論從絕對量還是從相對量上來看都處于不斷上升的趨勢，且已成為發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同面臨的問題。

一、公共部門財政支出特征化事實

（一）公共財政支出的理論基礎(chǔ)

早在19世紀(jì)，西方經(jīng)濟學(xué)家們就有了關(guān)于公共支出規(guī)模問題的實證分析與規(guī)模分析的相關(guān)研究理論，對此存在兩種代表性的觀點。

一是瓦格納的“公共支出不斷增長規(guī)律”理論。德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納認(rèn)為：伴隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展與國家職能的規(guī)模性擴大，政府公共支出會以優(yōu)于產(chǎn)出比率的增加速度增長，這就是“公共支出不斷增長法則”，又稱瓦格納法則，這種關(guān)系可以用曲線PG來表示（如圖1）

圖1 瓦格納法則

圖1中a、b是PG曲線上的任意兩點，假定a發(fā)生在b之間，工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展隨著人均GDP的進步增長，那么橫軸就隱含著時間的因素，由圖可知，PG曲線的明顯特征表現(xiàn)為：Gb/Yb> Ga/Ya,其所反映的經(jīng)濟含義是，隨著一國工業(yè)化經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人均GDP的增加會導(dǎo)致公共支出比GDP以更快的速度增長。將這一等式適當(dāng)變形可以得到：

可以得到PG曲線隱含的另一經(jīng)濟含義：瓦格納認(rèn)為，人均GNP的增長，社會對財政支出需求的收入彈性大于1的這種關(guān)系最基本的原因表現(xiàn)為如下公式：工業(yè)化——人均收入增加——公共需求擴大——政府職能擴張——公共支出比率上升。瓦格納的預(yù)言已被許多發(fā)達國家與發(fā)展中國家財政支出的實踐驗證，驗證的結(jié)果大多似乎卻與瓦格納推測的總的關(guān)系相符合，但并沒有在逐步提高人均收入水平和政府支出份額增加之間建立起明確的函數(shù)關(guān)系，在為社會進步制訂方案時忽略了政治制度、文化背景以及時間因素對一國財政支出的影響。

二是美國經(jīng)濟學(xué)家皮科克和懷斯曼的“梯度漸進增長理論”。他們提出的公共支出的“梯度漸進增長理論”，其外在因素對公共支出演進方面的解釋具有重大影響。在政府支出的統(tǒng)計曲線上，呈現(xiàn)出一種“梯度漸進增長”的特征。有關(guān)研究學(xué)者認(rèn)為，瓦格納忽略了支出增長的時間形態(tài)和過程。他假設(shè)政府支出是政客的基本主張，而政府支出水平受制于公民的“租稅容忍水平”，在正常條件下，經(jīng)濟水平的上升，收入水平的上升，以及政府支出的上升都會與GNP上升呈線形關(guān)系，這是內(nèi)在因素作用的結(jié)果，但一旦社會經(jīng)歷“激變”時，政府就會被迫提高效率，公共支出會替代私人支出，公共支出比重上升，這就是所謂的“替代效應(yīng)”。

三是馬斯格雷夫的“經(jīng)濟發(fā)展階段論”。馬斯格雷夫（R.A.Musgrave）與羅斯托(W.W.Rostow)認(rèn)為，在經(jīng)濟發(fā)展早期階段，政府投資在社會總投資中有較高的比重，在經(jīng)濟發(fā)展階段，此時政府投資只是私人投資的補充。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展進入成熟期，公共支出從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加的福利和教育支出，且該方面的支出將超過其他方面的增長。此外，馬斯格雷夫還認(rèn)為，社會文化與政治因素的變化引起了政治力量對比的變化，從而引起了政府公共支出水平的變化。以上三種有代表性的西方理論觀點，均從不同的角度論述了財政支出增長的問題，其分析方法與分析過程各有特點，相關(guān)結(jié)論已得到一些國家財政支出實踐的論證。而且這些理論對今天研究財政支出問題仍有一定的現(xiàn)實意義。但是，由于這些理論產(chǎn)生背景的局限性以及制度差異，要用這些理論來解釋今天發(fā)展中國家的財政支出問題，尤其是我國的財政支出增長問題，則會顯得不足。

（二）公共財政支出規(guī)模的影響因素

政府開支同國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平密切相關(guān)，社會資源隨著經(jīng)濟的增長，不斷增加，消費水平也逐漸提高，與之相適應(yīng)的，公共產(chǎn)品也必須隨之增加；另一方面，經(jīng)濟的增長也造成了政府職能范圍的擴大和公共部門的增加，這也是公共支出不斷增加的原因，馬斯格雷夫和羅斯托的“經(jīng)濟發(fā)展階段論”也認(rèn)為公共產(chǎn)品在社會經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，成長階段，成熟階段，高消費階段和生活質(zhì)量階段的規(guī)模是有差異的，但是在整個經(jīng)濟發(fā)展過程中，市場失靈都是存在的，為了解決市場失靈的問題，政府支出的范圍與數(shù)量都是逐步增加的，因而公共支出規(guī)模的擴張是必需的。其次，政治因素也是影響公共支出規(guī)模的主要因素之一，“剛性效應(yīng)”是解釋公共支出政治擴張的理論之一，它是指公共支出有向上增長容易向下壓縮困難的特點，因此必定導(dǎo)致公共支出相對規(guī)模增長的趨勢。在皮科克和懷斯曼的“梯度漸進增長理論”中論述了在正常年份，公共支出呈現(xiàn)出漸進上升的趨勢，但是當(dāng)社會經(jīng)歷激變因素時，需要增加公共支出以消除這些激變因素帶來的不利影響。而過了這個“激變期”公共支出水平處于下降狀態(tài)，不會再回到以前的水平，所以，公共支出的趨勢必然是上升的。最后，公共產(chǎn)品的彈性與質(zhì)量對公共支出也會產(chǎn)生影響，考慮對公共產(chǎn)品需求的價格彈性和收入彈性，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，當(dāng)居民的收入增長時，對公共產(chǎn)品需求將以更快的速度增長，當(dāng)居民的收入增長處于低狀態(tài)時，公共產(chǎn)品的成本增加不會影響到公共產(chǎn)品需求的能力。綜上表述可見，需求彈性會引起公共產(chǎn)品水平相對規(guī)模的擴大，公共產(chǎn)品的質(zhì)量變化，會引起公共支出的變化。

（三）適度公共財政支出

1、適度公共財政支出理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)50年代，美國著名經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森依托帕累托最優(yōu)配置原則，在局部分析的基礎(chǔ)上通過一般均衡分析法，對公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論進行了完整的表述。該理論的基本假設(shè)為：（1）社會經(jīng)濟只生產(chǎn)兩種商品，公共產(chǎn)品和私有產(chǎn)品即PG與Y；（2）經(jīng)濟社會可用兩種資源K（資本）和L（勞動力），據(jù)此可確定其生產(chǎn)可能性邊界相等；（3）只有兩個社會成員A和B，他們同時消費兩種商品，但收入水平不同，偏好不同，據(jù)此可以找到各自的無差異曲線，然后分別計算A、B消費（不同供給規(guī)模）公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的邊際替代率，這些邊際替代率表示A、B在不同供給規(guī)模公共產(chǎn)品消費獲得的邊際效用，據(jù)此繪制兩邊際效用曲線，即MRSA，MRSB，分別代表A、B對公共產(chǎn)品的需求曲線。將A、B公共產(chǎn)品需求曲線相加，得到經(jīng)濟社會相對公共產(chǎn)品的需求曲線，即DG。該需求曲線與公共產(chǎn)品供給曲線SG相交，交點為E。交點E對應(yīng)的縱軸標(biāo)度表示公共產(chǎn)品的邊際成本（價格），其對應(yīng)的橫軸標(biāo)度表示公共產(chǎn)品足有供給規(guī)模，即G。公共產(chǎn)品最優(yōu)供給可以表示為：經(jīng)濟社會公共產(chǎn)品的供給達到一點，在該點，公共產(chǎn)品與私有產(chǎn)品的邊際技術(shù)轉(zhuǎn)換率(MRT)等于社會成員對此兩類商品消費的邊際替代率MRS。（具體如圖2所示）

圖2 適度公共支出規(guī)模圖示

該理論為適度公共支出規(guī)模的確立提供了理論指導(dǎo)，社會成員的消費偏好變化決定了經(jīng)濟社會對公共產(chǎn)品的需求數(shù)量及其結(jié)構(gòu)的變化。但經(jīng)濟社會不能保證每個社會成員都會正確、充分暴露個人對公共產(chǎn)品的偏好，而政府也不能完全排除“免費搭車者”行為。因此在現(xiàn)實生活中，根本無法要求政府嚴(yán)格按照公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論來規(guī)劃其公共支出，但這一理論為公共支出規(guī)模的具體確立提供了一個參照標(biāo)準(zhǔn)。政府只要時時把握住這個標(biāo)準(zhǔn)，其財政活動就不會發(fā)生較大問題，而且能有效地維護經(jīng)濟的正常運行。

2、適度公共支出規(guī)模的測量。通?？梢酝ㄟ^公共支出的絕對規(guī)模與相對規(guī)模兩種方法測量公共支出的規(guī)模，公共支出的絕對規(guī)模是按當(dāng)期價格計算的公共支出總額或按不變價格計算的公共支出總額。公共支出的相對規(guī)模是人均實際公共支出或公共支出占GDP的比率，用來反映政府對GDP的實際使用和支配的規(guī)模，同時也體現(xiàn)著政府在整個經(jīng)濟中的地位和作用。但是由于我國的具體國情特點，在使用相對衡量我國政府在經(jīng)濟中的地位和作用時，要綜合考慮經(jīng)濟、政治、文化等多種因素。

3、我國公共支出規(guī)模的發(fā)展變化情況及確保適度規(guī)模的措施。我國公共支出規(guī)模的趨勢可劃分為兩個階段，一是1978年以前的計劃經(jīng)濟時期，使用財政支出與國民收入的對比關(guān)系；二是1978年以后逐步實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟時期，1980年以后則采用與GDP相比較。如果將第一階段的國民收入轉(zhuǎn)換為GDP的話，公共支出的相對比率會縮小，據(jù)對相關(guān)數(shù)據(jù)的推算，換算以后，兩者的系數(shù)小于1.2，越向前推，兩者越相近。根據(jù)1979年－2005年公共支出占GDP的比重數(shù)據(jù)比較結(jié)果，公共支出的絕對規(guī)模小幅度增長，但同時，其占GDP的比重卻呈下降趨勢，甚至低于發(fā)展中國家的水平。政府能夠控制的資源減少的同時，公共支出的供需矛盾十分突出，財政赤字逐年擴大。我國研究公共支出規(guī)模并非僅僅是估算其規(guī)模的大小，更重要的是同步做好相關(guān)的各項改革，促進公共支出管理改革，達到SEEE規(guī)模。如圖3所示：

圖3 穩(wěn)定、節(jié)約、效率和效果（SEEE）穩(wěn)定圖

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，政府發(fā)揮著越來越重要的職能?，F(xiàn)有的公共支出規(guī)模已不能滿足政府職能的需要。因此，必須適度擴大公共支出的規(guī)模，提高公共支出的使用效率和效益。確保適度的公共支出規(guī)模應(yīng)采取以下措施：認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”原則，堅持依法治稅，提高財政收入占GDP的比重，進而提高公共支出占GDP的比重；健全財政職能，規(guī)范預(yù)算外資金和各種收費；強化財政支出管理和實現(xiàn)民主財政；健全效益型公共支出體系，提高公共支出效益；科學(xué)界定政府職能，提高政府工作效益，改變“越位”與“缺位”。

二、公共部門財政支出績效管理

（一）公共部門財政支出結(jié)構(gòu)

公共支出結(jié)構(gòu)管理是公共支出管理的一個重要組成部分。政府通過對公共支出結(jié)構(gòu)的控制，直接或間接地影響社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)各個方面。公共支出結(jié)構(gòu)指的是公共支出的各個不同部分的組合狀態(tài)及其數(shù)量配比的總稱。在實踐中，要具有多樣性，常見的大體有以下幾種：

1、支出的橫向結(jié)構(gòu)。支出的橫向結(jié)構(gòu)是研究公共支出結(jié)構(gòu)中最基本最常用的方法。通常有兩種方法，一種是把公共支出分為維持性支出，積經(jīng)濟性支出和社會性支出；另一種，按政府職能分類的方法是IMF在《政府財政統(tǒng)計》中所使用的方法，它將政府職能分為經(jīng)濟服務(wù)、社會服務(wù)、行政管理和其他四個方面，相應(yīng)地將財政支出分為四大類，即經(jīng)濟服務(wù)支出、社會服務(wù)支出、一般政府支出和其他功能支出（見表1）。

表1 按職能劃分的政府支出

2、支出的部門結(jié)構(gòu)。財政支出要通過各個行政部門來執(zhí)行，從預(yù)算管理的角度來看，按部門分類比按職能分類更為詳盡。因此，部門分類在財政管理中是常用的分類方法。三是支出的縱向結(jié)構(gòu)。支出的縱向結(jié)構(gòu)也將為支出的行政結(jié)構(gòu)，公共支出按照行政結(jié)構(gòu)可分為中央政府（聯(lián)邦政府）公共支出和地方政府公共支出兩部分。這種分類方法僅反映了中央和地方政府在財政資源配置中的地位和相互關(guān)系。而這一關(guān)系正是中國現(xiàn)行財政體制的核心問題，這一核心問題的焦點在于中央與地方財政資源配置上如何需求符合客觀比率的關(guān)系。四是支出經(jīng)濟性質(zhì)分類結(jié)構(gòu)。在實踐中從不同的角度分析，經(jīng)濟性質(zhì)分類結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)出各種各樣的具體結(jié)構(gòu)，經(jīng)常使用的大體上有兩種：一種是補償性支出結(jié)構(gòu)；另一種是再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，均是以支出在社會生產(chǎn)中的地位為標(biāo)準(zhǔn)進行分類的方法，按照這種分類方法，有的將支出分為積累性支出和消費性支出，有的則將支出分為維持性支出和發(fā)展性支出。

（二）公共部門財政支出績效分析

1、公共支出的微觀模型。在上述分析公共支出增長時，宏觀層面的瓦格納的“公共支出不斷增長理論”，皮科克合懷斯曼的“梯度漸進增長理論”以及馬斯格雷夫與羅斯托的“經(jīng)濟發(fā)展階段論”，都從微觀層面討論了公眾對公共產(chǎn)品的需求、環(huán)境、人口及公共產(chǎn)品的質(zhì)量等因素對公共支出的影響，以下根據(jù)相關(guān)的討論，建立相對應(yīng)的微觀模型。

假定客觀上存在以下三種函數(shù)關(guān)系以建立理論模型

（1）式中G表示公共部門最終產(chǎn)品量;P表示私人部門最終產(chǎn)品向量；i表示第i個人，u表示效用函數(shù)。

（2）式中Li為用于生產(chǎn)G的勞動投入，m為物質(zhì)投入。Xi為用于生產(chǎn)G的中間活動，N為人口規(guī)模，（2）式表示生產(chǎn)中間產(chǎn)品Xi的函數(shù)關(guān)系。

（3）式表示對公共物品G的需求函數(shù)，它不僅取決于中間產(chǎn)品X，而且與人口規(guī)模相關(guān)聯(lián)。

2、模型分析結(jié)論。由公共支出的微觀模型中的中間投入品函數(shù)：Xi＝（Li，M）及公共支出函數(shù)Gi＝gi（Xi，N）?？梢缘玫饺缦律a(chǎn)流程：投入－執(zhí)行－產(chǎn)出－結(jié)果。下面逐一分析管理的各個環(huán)節(jié)。

一是使用成本分析法來衡量生產(chǎn)流程中的投入環(huán)節(jié)。重新重視公共支出管理的方法論問題，針對不同的構(gòu)成情況，存在各種成本分析方法：對于有直接經(jīng)濟效益的項目有成本－效益方法；針對只有社會效益卻不存在相關(guān)產(chǎn)品市場的項目有“最低費用法”;針對可以全部或部分進入市場的支出項目有“公共勞務(wù)收支法”。（1）在運用“成本－效益”方法評價支出項目時，須列出具體成本與效益。（2）對于純公共品適用“最低費用選擇法”，在達到同等政策目標(biāo)的前提下，可使用該類方法進行篩選方案。（3）可以使用“公共勞務(wù)收益法”，評價準(zhǔn)公共品的提供。二是使過程考核的指標(biāo)衡量市場流程的“執(zhí)行”環(huán)節(jié)。把萊本斯坦的X非效率理論運用于公共部門的研究，EE=f（ME,EO）；其中，ME表示市場環(huán)境，EO表示企業(yè)組織，EE表示經(jīng)濟效益。政府低效率的工作，其結(jié)果便是資金運用中的無效率。我國制度創(chuàng)新之一的政府采購制度改革，是將競爭機制引入到政府采購中來，以優(yōu)化財政資源配置，提高支出效率作為目標(biāo)，體現(xiàn)政府對市場環(huán)境與組織管理的創(chuàng)新。

三、主要結(jié)論

通過上述關(guān)于共部門財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與績效管理的理論進行闡述，并通過構(gòu)建公共支出的微觀模型予以分析，本文得出以下結(jié)論：

第一，公共支出規(guī)?？冃Ч芾碇笜?biāo)的設(shè)計具有主觀因素，并且必須考慮影響公共支出的因素;第二，公共支出規(guī)?？冃Ч芾碇笜?biāo)的制定也是為決策進行的一種投入，在運用這些指標(biāo)的同時，必須充分利用與此緊密聯(lián)系的相關(guān)信息；第三，基于所設(shè)計的績效管理目標(biāo)，在有效加強公共支出的監(jiān)督管理和資金使用的激勵約束的同時，還需要提高全社會的效率水平和總福利。

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