基于最嚴(yán)格水資源管理制度下的淮河流域水資源論證存在問題及若干建議

楊朝暉

（淮河水利委員會 蚌埠 233001）

為促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，保障建設(shè)項(xiàng)目的合理用水要求，2002年3月，水利部聯(lián)合國家計(jì)委以15號令頒布《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》，這是我國繼確立環(huán)境影響評價(jià)制度之后，在資源領(lǐng)域確定的又一項(xiàng)水資源開發(fā)利用影響評價(jià)制度。自此，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作全面展開。

隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的提出，落實(shí)水資源管理“三條紅線”、“四項(xiàng)制度”是當(dāng)前和今后一段時期淮委水資源管理的主要工作，水資源論證制度也將成為微觀層面上落實(shí)淮河流域水資源管理“三條紅線”的重要手段。

1 淮河流域水資源論證特點(diǎn)

為促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目合理用水，規(guī)范淮河流域建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查行為，2003年，淮委制定了《淮河水利委員會水資源論證報(bào)告書審查工作程序（暫行）》。2009年，淮委對原工作程序進(jìn)行修訂完善，發(fā)布《淮河水利委員會水資源論證報(bào)告書審查管理辦法》，水資源論證報(bào)告書審查程序更加嚴(yán)格。

根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》等法律法規(guī)，淮委作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，淮河流域內(nèi)由國務(wù)院或者國務(wù)院投資主管部門審批、核準(zhǔn)的大型建設(shè)項(xiàng)目的取水，日取水量5萬噸以上的大型地下水集中供水水源地的建設(shè)項(xiàng)目取水，淮河干流、其他跨省河流、湖泊的指定河段限額以上的取水和沂沭泗直管區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目取水由淮委負(fù)責(zé)審批。近年來，淮委組織審查的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書內(nèi)容涉及火電工程、水利工程、自來水廠、煤化工、鋼鐵等行業(yè)，其中以火電（含熱電聯(lián)產(chǎn)）行業(yè)居多，由國務(wù)院或者國務(wù)院投資主管部門審批、核準(zhǔn)的大型建設(shè)項(xiàng)目的取水占80%以上?；春恿饔蛩Y源論證項(xiàng)目存在重大建設(shè)項(xiàng)目多、項(xiàng)目涉及敏感地區(qū)和敏感問題多等特點(diǎn)，因此，水資源論證審批難度較大。另一方面，淮委掌握淮河流域水資源開發(fā)利用及涉水工程情況，且專家?guī)炖飳＜宜捷^高，受地方和行政干預(yù)相對較少，這也是流域機(jī)構(gòu)水資源論證審批的一大優(yōu)勢。

2 水資源論證報(bào)告中存在的主要問題

2.1 用水合理性分析深度不夠

用水合理性分析中，不少報(bào)告不能結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，分析深度不夠，主要有：①報(bào)告中合理的取用水量結(jié)論往往與業(yè)主提出的用水量要求一致，對部分明顯不合理的用水量、用水環(huán)節(jié)未深入分析，提出節(jié)水措施和核減水量，失去論證意義。②改擴(kuò)建項(xiàng)目“以新帶舊”注重不夠。對于改建、擴(kuò)建以及分期建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)收集已建工程取水、用水、耗水和退水的資料，并分析本項(xiàng)目與已建項(xiàng)目取水、用水和退水之間的關(guān)系，對照相應(yīng)的取水許可批復(fù)和水資源論證報(bào)告書提出的水資源節(jié)約、保護(hù)要求，分析評價(jià)其落實(shí)情況，提出已建工程節(jié)水與保護(hù)的要求。③節(jié)水潛力分析流于形式。

2.2 累積影響未能考慮

取退水影響分析章節(jié)中，報(bào)告書往往避重就輕，不能給出令專家代表信服的結(jié)論。特別是未能考慮累計(jì)影響，報(bào)告書通常用本項(xiàng)目取水量占江河湖庫徑流百分比說影響很小，而忽視累積影響，可通過有無工程對比分析法，從水資源基本條件、水功能區(qū)管理、水域納污能力、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及對第三者的影響等方面，分析論證范圍內(nèi)的已建項(xiàng)目、在建項(xiàng)目、已批準(zhǔn)的擬建項(xiàng)目和本項(xiàng)目同步取水與退水的累積影響。

2.3 補(bǔ)償方案流于形式

報(bào)告書中針對項(xiàng)目取水與退水造成的不利影響，提出的補(bǔ)救措施或補(bǔ)償方案往往流于形式，可操作性不強(qiáng)。補(bǔ)救措施或補(bǔ)償方案建議，涉及受影響人的切身利益，尤其是工業(yè)項(xiàng)目擠占農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用水，往往不易兌現(xiàn)，容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題。補(bǔ)償方案建議應(yīng)取得相關(guān)部門認(rèn)可的文件或協(xié)議，建議建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主在制定補(bǔ)償方案時，充分考慮政府作為第三者的作用。

2.4 證明材料不全

部分報(bào)告書在材料形式審查中，發(fā)現(xiàn)證明材料不全，如取水相關(guān)部門同意項(xiàng)目開展前期工作的文件，上級政府批準(zhǔn)的總量控制指標(biāo)等文件。特別是退水，缺少相應(yīng)證明材料：對于退水排入污水集中處理設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)附水行政主管部門對污水集中處理設(shè)施設(shè)置的入河排污口同意書和污水集中處理設(shè)施主管部門同意接納建設(shè)項(xiàng)目退水的文件或協(xié)議。對于退水排入城市污水管網(wǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)附水行政主管部門對城市污水處理廠設(shè)置的入河排污口同意書和污水處理廠主管部門同意接納建設(shè)項(xiàng)目排水的文件或協(xié)議。對于退水排入入海河道附近海口時，應(yīng)附海洋主管部門同意接納建設(shè)項(xiàng)目排水的相關(guān)文件。

3 建議

3.1 結(jié)合水資源管理“三條紅線”，充分論證建設(shè)項(xiàng)目取用水合理性

隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的提出，從流域到省，再到市、縣的水資源管理“三條紅線”也即將確立。建設(shè)項(xiàng)目取水必須要符合取用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污控制等水資源管理要求。水資源論證除了要簡要介紹分析范圍內(nèi)的取用水總量控制指標(biāo)、用水效率控制指標(biāo)、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)及其落實(shí)情況，還應(yīng)結(jié)合水資源管理“三條紅線”的要求，對建設(shè)項(xiàng)目取用水合理性做充分論證。

一是要按照“水資源開發(fā)利用控制紅線”要求，針對業(yè)主提出的取水方案，論證建設(shè)項(xiàng)目的取水合理性。通過建設(shè)項(xiàng)目取水水源論證，科學(xué)分析論證范圍內(nèi)的水資源可利用量，合理確定地表水、地下水水資源開發(fā)利用限度，通過供需平衡分析，確定分析和論證范圍內(nèi)有多少水可用，是否區(qū)域突破用水總量控制指標(biāo)，對于不能滿足用水總量管理要求的，就要減少建設(shè)項(xiàng)目取水量。二是按照“用水效率控制紅線”、“水功能區(qū)限制納污紅線”要求，針對業(yè)主提出的用水方案，分析建設(shè)項(xiàng)目用水流程、用水工藝與用水相關(guān)的設(shè)計(jì)參數(shù)，計(jì)算有關(guān)用水指標(biāo)，評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的用水水平，論證建設(shè)項(xiàng)目的用水合理性。進(jìn)一步分析退水是否滿足水功能區(qū)達(dá)標(biāo)要求，對于不能滿足水功能區(qū)管理要求的，則要求業(yè)主采取“零排放”等措施。

3.2 做好報(bào)告書初審工作，加強(qiáng)現(xiàn)場查勘

做好報(bào)告書初審工作，對報(bào)告書的形式進(jìn)行審查，主要是對編制單位、上崗人員資質(zhì)審查，報(bào)告書合法性審查和相關(guān)的支撐性文件審查。通過形式審查確定是否受理審查申請，可有效避免程序上的問題，減少報(bào)告審查的盲目性。

現(xiàn)場查勘是淮委建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審查的一個重要程序，其目的一是考察關(guān)鍵設(shè)施的真實(shí)性，二是聽取利益相關(guān)者對項(xiàng)目的意見，評估關(guān)鍵問題的論證結(jié)論。查勘重點(diǎn)是對建設(shè)項(xiàng)目的取水水源、取水口位置、建設(shè)項(xiàng)目廠址（擴(kuò)建項(xiàng)目現(xiàn)有設(shè)施、用水工藝流程）、擬建退水口位置（擴(kuò)建項(xiàng)目現(xiàn)有退水口及污水處理設(shè)施）、退水水域或接納退水的污水處理廠等情況進(jìn)行調(diào)查，并拍照或視頻記錄。

3.3 建立水資源論證后評估制度

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，促進(jìn)水資源的合理配置和高效利用，除了要嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證事前審批，還要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評估制度，就是結(jié)合取水許可審批、竣工驗(yàn)收和取水許可監(jiān)督管理等工作，對水資源論證報(bào)告書中建設(shè)項(xiàng)目取水、用水、退水等各項(xiàng)要求的落實(shí)情況進(jìn)行檢查評估，實(shí)施跟蹤管理。通過開展水資源論證后評估工作，分析建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況與報(bào)告書提出的取水水源、取用水量、退水量、退水水質(zhì)及取、退水口的設(shè)置等是否相符，評估建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主對報(bào)告書和審批文件的落實(shí)情況及其對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的影響等，對在后評估工作中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)令建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主、資質(zhì)單位限期整改。今后，水資源論證后評估規(guī)模、范圍和深度將不斷擴(kuò)大，相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范、制度體系和管理措施也會逐步建立，水資源論證后評估將成為水資源事后監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要工作。

3.4 加大宣傳，推進(jìn)公眾參與

做好建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作，離不開公眾的理解和支持。在日常管理工作中，要進(jìn)一步加大建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的宣傳力度，提高全社會對建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作重要性的認(rèn)識。積極推進(jìn)公眾參與，建立報(bào)告書審前公示制度。認(rèn)真聽取社會各界和專家學(xué)者意見，保證行政決策的科學(xué)性、民主性，自覺接受社會監(jiān)督