淺談最嚴格水資源管理制度與水資源論證

張少勇

（淮委治淮工程建設(shè)管理局 蚌埠 233001）

統(tǒng)計顯示，目前中國用水總量已突破6000億m3，占水資源可開發(fā)利用量的74%，年缺水500多億m3，近2/3城市不同程度缺水。同時，用水方式粗放，全國水功能區(qū)水質(zhì)達標率僅為46%?！八K”、“水少”，已經(jīng)在現(xiàn)實生活中被公眾確確實實地感受著。我國嚴峻的水危機問題催生了最嚴格的管理制度。2012年1月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號），進一步提出實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源管理責任和考核制度、完善水資源投入機制等保障措施。

1 最嚴格水資源管理制度內(nèi)涵

最嚴格水資源管理制度其核心內(nèi)容是建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責任與考察“四項制度”。針對這四項制度，劃定了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。

1.1 建立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴格實行用水總量控制。制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系，明確各流域、各區(qū)域地下水開采總量控制指標。嚴格規(guī)劃管理和水資源論證，嚴格實施取水許可和水資源有償使用制度，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度等。開發(fā)利用控制紅線指標主要是用水總量。

1.2 建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費。制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標體系，改變粗放用水模式，加快推進節(jié)水型社會建設(shè)。建立國家水權(quán)制度，推進水價改革，建立健全有利于節(jié)約用水的體制和機制。強化節(jié)水監(jiān)督管理，嚴格控制高耗水項目建設(shè)，全面實行建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”管理，加快推進節(jié)水技術(shù)改造等。用水效率控制紅線指標主要有萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)。

1.3 建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量?；谒w納污能力，提出限制入河湖排污總量，作為水污染防治和污染減排工作的依據(jù)。建立水功能區(qū)達標指標體系，嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理，完善水功能區(qū)監(jiān)測預警監(jiān)督管理制度，加強飲用水水源保護，推進水生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復等。水功能區(qū)限制納污紅線指標主要有江河湖泊水功能區(qū)達標率。

2 建設(shè)項目水資源論證工作制度

人多水少，水資源時空分布不均是我國的基本國情、水情，水資源短缺和水環(huán)境惡化,是中國社會當前所面臨的重要水問題。自2002年《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》頒布實施以來，建設(shè)項目水資源論證工作作為取水許可審批的前置條件，已日漸成為有效實施水資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為深化水資源管理工作的重要標志。建設(shè)項目水資源論證制度在實踐中不斷完善，突破了取水許可工作范疇，在水資源管理工作中已居于十分重要的位置，成為水資源管理的重要關(guān)口。

2.1 開展建設(shè)項目水資源論證工作，是建設(shè)節(jié)水型社會、最終實現(xiàn)新時期治水新思路的重要舉措。建設(shè)項目水資源論證在取水論證中將取水總量控制與定額管理有機結(jié)合起來，把取水、節(jié)水、排水各個環(huán)節(jié)綜合考慮，對建設(shè)項目取水對水資源、水環(huán)境的影響進行全面分析，在充分考慮流域或區(qū)域水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，實施水資源的優(yōu)化配置，為合理規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展布局奠定了科學的基礎(chǔ)，是取水許可審批的技術(shù)依據(jù)，是水資源管理的重要內(nèi)容。

2.2 開展建設(shè)項目水資源論證工作，從根本上限制了高耗水、高污染建設(shè)項目的上馬，合理調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟布局，促進了經(jīng)濟與水資源利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進了水資源的合理利用、科學配置，一定程度上推動了水權(quán)轉(zhuǎn)換的實施，對先進節(jié)水工藝、技術(shù)和用水定額的使用起到了一定的促進作用。

2.3 開展建設(shè)項目水資源論證工作，為水資源管理提供了有效的支撐。水資源論證服務(wù)于取水許可審批，它與取水許可審批是一個整體，兩個環(huán)節(jié)，是保證取水許可審批科學、合理的依據(jù)。建設(shè)項目進行水資源論證及審批，為水行政主管部門審批取水許可提供了可靠的技術(shù)依據(jù)，大大提升了取水許可審批的科學化和規(guī)范化，避免了取水許可審批和水資源管理上的失誤，促進了水資源管理水平的提高。

3 水資源論證在最嚴格水資源管理制度框架中的地位

最嚴格水資源管理是圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護三個核心領(lǐng)域，劃定水資源開發(fā)利用總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，而建設(shè)項目水資源論證正是圍繞著這三個方面開展分析論證工作。

水資源論證位于水資源開發(fā)利用的決策關(guān)口，涉及水資源配置、節(jié)約和保護，是落實最嚴格水資源管理“三條紅線”、實行最嚴格水資源管理制度的重要抓手，是一項大量實踐證明了的、行之有效的、面向社會管理的水資源管理制度。

取用水合理性分析。就是根據(jù)建設(shè)項目的取水方案和用水工藝，進行各行業(yè)用水指標、用水定額的擬定，并與國內(nèi)同行業(yè)先進指標、區(qū)域用水指標、用水定額相比較，評價該項目用水效率，加強用水定額和計劃管理，提出節(jié)水措施，并通過水量平衡計算，分析是否緩解當?shù)氐乃Y源供需矛盾，符合國民經(jīng)濟的發(fā)展要求。嚴格限制水資源不足地區(qū)建設(shè)高耗水型工業(yè)項目，嚴格控制取用水達到一定規(guī)模的用水戶新增用水。

取水水源論證和取水對其他用水戶的影響分析。這是建設(shè)項目水資源論證的重要內(nèi)容。通過對項目取水水源地的水資源開發(fā)利用情況進行分析論證，分析項目所在區(qū)域不同水平年的可供水量定量給出規(guī)劃水平年不同保證率可供水量的可靠程度，以保證供水安全、可靠。在水資源開發(fā)利用總量控制范圍內(nèi)，利用各種渠道和手段來解決水資源短缺問題，支撐項目合理合法取水。對各種影響可供水量的因素進行風險分析，主要分析規(guī)劃水平年取水水源受人類活動的影響，分析來水水量與水質(zhì)的變化，可供水量的減少對供水要求產(chǎn)生的影響，人類活動對水質(zhì)產(chǎn)生的影響，是否滿足用水水質(zhì)的要求。

項目退水情況及其對水功能區(qū)和水環(huán)境的影響分析。建設(shè)項目退水影響分析主要根據(jù)水功能區(qū)水域納污能力和入河排污總量控制要求，分析工程建成、運行后，退水污染物對水域納污總量及水資源保護規(guī)劃目標的影響，是否符合水功能區(qū)劃要求；要結(jié)合工程調(diào)度運行方式，分析下泄水量、水溫沿程變化及可能產(chǎn)生的生態(tài)影響及低溫水下泄對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響；要針對退水特性和退水水域環(huán)境特點，特別是周邊水功能區(qū)集中城市生活飲水水源或第三者取用水的安全，分析其污染物的遷移擴散和自凈轉(zhuǎn)化能力，論證可能影響的程度和范圍。在建設(shè)項目取水和退水影響論證基礎(chǔ)上，綜合分析入河排污口位置選取及所確定排放方式的合理性與可行性，并針對建設(shè)項目取水和退水可能產(chǎn)生的影響，提出相應(yīng)的減輕和消除不利影響的對策措施，使其符合水功能區(qū)管理和保護要求。為加強水資源保護力度，改善水生態(tài)環(huán)境，保障水功能區(qū)納污紅線的實現(xiàn)提供支撐。

“三條紅線”分別從水資源配置、節(jié)約和保護等不同角度對水資源的利用和保護進行管理，三者之間相互支撐、互為補充、缺一不可。做好建設(shè)項目水資源論證工作，提高論證報告質(zhì)量，有利于“三條紅線”目標的實現(xiàn)，是對“三條紅線”目標實現(xiàn)提供有力的技術(shù)支撐。

4 建議

目前，建設(shè)項目水資源論證主要是建設(shè)項目“點”上的論證，無法考慮到整個區(qū)域的水資源承載能力或者水資源的優(yōu)化配置，無法對規(guī)劃這類宏觀性的、對水資源開發(fā)利用有重大影響的事物進行控制。而最嚴格水資源管理制度要求從全局的角度考慮水資源管理。推動規(guī)劃水資源論證工作，開展國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目的布局等“面”上的水資源論證,深入分析水資源條件對規(guī)劃的保障能力與約束因素,科學論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的適應(yīng)性,提出規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化意見,對于提高規(guī)劃科學決策水平、促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)、以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用