鹽城市嚴(yán)格水資源管理的實踐與探索

鄭軍田 陳紅衛(wèi)

（江蘇省鹽城市水利局 鹽城 224000 江蘇省鹽城市節(jié)約用水辦公室 鹽城 224000）

1 鹽城市基本水情

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。江蘇省鹽城市地處淮河流域下游、黃海之濱，位于南北及內(nèi)陸與海洋氣候過渡帶，總面積1.7萬km2，河湖水面逾0.13萬km2，海岸線總長582km，占全省的56%，并以每年10 km2多的成陸速度向大海延伸。獨特的地理位置，致使其洪澇、干旱、臺風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。

鹽城市多年平均降水量1016.6mm，呈現(xiàn)南多北少、東多西少的特征，汛期5～9月降水量占全年的71.5%。多年平均陸面蒸發(fā)量855.0mm，自南向北逐漸遞減。多年平均水資源總量47.89億m3，人均占有量約583.5 m3，僅相當(dāng)于全國人均占有量的1/4，世界人均的8%；一般干旱年份缺水量在4.44億m3，特殊干旱年份缺水達(dá)20.58億m3；全年地表水水質(zhì)達(dá)到和優(yōu)于Ⅲ類水的河長約占控制總河長的50%。雖然水資源總量較為豐沛，但“汛期水多、非汛期水少、常年水臟”仍是基本水情。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，鹽城歷屆市委、市政府帶領(lǐng)全市人民克難奮進(jìn)，大興水利，初步建成了防洪、排澇、灌溉、降漬、御鹵五套水工程體系，為保障全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民安居樂業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)。隨著全市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的轉(zhuǎn)型升級，沿海大開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的加快推進(jìn)，極端災(zāi)害性氣候突發(fā)多發(fā)影響加大，供水安全受水質(zhì)影響日益加重，一些地區(qū)水資源短缺、水污染加重、水生態(tài)惡化等問題依然突出，水資源安全保障地位凸顯，水資源形勢更趨嚴(yán)峻。鹽城要全面建成更高水平的小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須按照2011年中央1號文件和中央水利工作會議、全省推進(jìn)水利現(xiàn)代化工作會議、全市水利改革發(fā)展工作會議要求，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化發(fā)展布局，拓展發(fā)展空間，使經(jīng)濟(jì)社會布局和沿海發(fā)展戰(zhàn)略主動適應(yīng)當(dāng)?shù)厮Y源和水環(huán)境稟賦條件。

2 鹽城嚴(yán)格管理水資源的主要內(nèi)容

解決日益復(fù)雜的鹽城水資源問題，實現(xiàn)高效利用和有效保護(hù)，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。鹽城實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，主要是建立“三條紅線”和完善“四項制度”。

2.1 建立“三條紅線”

鹽城把建立“三條紅線”管理制度作為落實最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵工作來抓。

（1）水資源開發(fā)利用控制紅線

到2020年，全市用水總量控制在65億m3以內(nèi)（P=75%年型），農(nóng)業(yè)用水保證率75%以上，重點工業(yè)用水保證率95%以上，生活用水保證率97%以上。

（2）用水效率控制紅線

到2020年，萬元工業(yè)增加值用水量小于26.9 m3，工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)70%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.62以上，城鎮(zhèn)節(jié)水器具普及率達(dá)到92%以上，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率控制在13%以內(nèi)。

（3）水功能區(qū)限制納污紅線

到2020年，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到75%以上，地下水超采區(qū)面積進(jìn)一步縮小，地下水位明顯回升。

2.2 完善“四項制度”

（1）用水總量控制制度

加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實行用水總量控制，包括健全完善各級水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃管理和水資源論證，強(qiáng)化區(qū)域取用水總量控制，嚴(yán)格實施取水許可制度，加大地下水管理和保護(hù)力度，實行水資源統(tǒng)一調(diào)度。

（2）用水效率控制制度

加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，包括把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾生活、生產(chǎn)全過程，加強(qiáng)用水定額管理和節(jié)水技術(shù)改造，強(qiáng)化對用水大戶的監(jiān)管，推進(jìn)水資源有償使用、超計劃（定額）用水加價收費、階梯水價等制度，建立用水效率考核激勵機(jī)制。

（3）水功能區(qū)限制納污制度

加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河（湖）排污總量，包括嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，加大飲用水源地保護(hù)力度，加強(qiáng)河湖水域、岸線和灘地管理，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，開展河流健康評估并公示評價結(jié)果。

（4）水資源管理責(zé)任和考核制度

將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，各級政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。各級政府組織督促、檢查與考核，考核結(jié)果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評價的主要依據(jù)。對在水資源管理工作中成績顯著的單位和個人，由各級人民政府予以表彰獎勵。

3 鹽城嚴(yán)格管理水資源的成功實踐

3.1 完善配套政策措施

結(jié)合實際，市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展推進(jìn)水利現(xiàn)代化的意見》，其中第五部分突出落實最嚴(yán)格的水資源管理制度；重新修訂了《鹽城市水資源管理實施辦法》，出臺了《鹽城市關(guān)于加快推進(jìn)水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《鹽城市實施最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)方案》、《鹽城市節(jié)水型社會建設(shè)目標(biāo)任務(wù)考核辦法（試行）》等規(guī)范性文件，大力推進(jìn)水資源管理法制化進(jìn)程，不斷創(chuàng)新水資源管理體制和機(jī)制，有效規(guī)范了水資源管理、節(jié)約、保護(hù)等行為。

3.2 突出規(guī)劃引領(lǐng)作用

以規(guī)劃為龍頭，組織編制了《鹽城市水資源綜合規(guī)劃》、《鹽城市節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》、《鹽城市“十二五”水資源管理和保護(hù)規(guī)劃》等專項規(guī)劃，先后通過省水利廳組織的專家審查，并相繼報市政府批準(zhǔn)實施。加快完善《鹽城市水資源管理“三條紅線”劃分規(guī)劃》，分解落實各地“三條紅線”控制指標(biāo)，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度、水資源監(jiān)控能力和科技支撐，加強(qiáng)水資源開發(fā)利用管理、水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)，開展環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)等規(guī)劃水資源論證工作，加快節(jié)水型社會建設(shè)和江河湖庫水系連通工程建設(shè)。

3.3 控制區(qū)域用水總量

嚴(yán)格地表水、地下水計劃用水管理，建立健全市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級行政區(qū)域取用水總量控制制度，擬定全市用水總量分配方案，加強(qiáng)對重要河流斷面和湖泊水位、流量監(jiān)控管理，規(guī)范取水許可管理，嚴(yán)格新增取水審批，限制渠北等缺水地區(qū)建設(shè)高耗水項目，建立健全各級取水許可數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)用水大戶取用水遠(yuǎn)程監(jiān)控、聯(lián)網(wǎng)運行。全面實施地下水位與開采總量控制，劃定限采水位和禁采水位，組織開展地下水超采區(qū)復(fù)核工作，并明確由市、縣（市、區(qū)）政府組織實施綜合治理，探索建立行政區(qū)域取用水總量考核獎懲制度。

3.4 建設(shè)信息系統(tǒng)工程

按照省發(fā)改委、水利廳工作要求，投資近800萬元，突出用水大戶自動監(jiān)控，實現(xiàn)非農(nóng)用水90%的水量控制，在省內(nèi)率先完成了全市水資源管理信息系統(tǒng)一期工程建設(shè)，并通過省水利廳驗收，投入試運行；不斷改建試運行中發(fā)現(xiàn)的不足，超前謀劃二期工程建設(shè)方案，進(jìn)一步提高實行用水總量控制的公正性、透明度和水資源管理效率。

3.5 提高用水管理效率

深入開展八大行業(yè)節(jié)水行動，年均建成各級節(jié)水技術(shù)改造示范項目40項、創(chuàng)建省節(jié)水型企業(yè)（機(jī)關(guān)、單位、賓館、醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)、灌區(qū)）26家，形成年節(jié)水能力5000多萬m3?？偨Y(jié)大豐等全省節(jié)水型社會建設(shè)試點和東臺等全省水資源管理示范縣（市）建設(shè)經(jīng)驗，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，修訂用水定額，加快節(jié)水技術(shù)改造，定期開展水平衡測試和用水審計，推廣企業(yè)串聯(lián)用水、非傳統(tǒng)水源利用等成功經(jīng)驗，充分發(fā)揮生產(chǎn)廢污水“零排放”企業(yè)的示范作用。聯(lián)合市發(fā)改委，努力使節(jié)水“三同時”制度落實進(jìn)入市行政審批中心窗口受理，成為審批、核準(zhǔn)、備案類項目建設(shè)的前置條件，增加可操作性。

3.6 嚴(yán)格有償使用制度

大力推廣“農(nóng)戶合同式”、“協(xié)會承包式”、“市縣聯(lián)動式”工程水費收費模式，不斷促進(jìn)節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拉開自來水管網(wǎng)到達(dá)地區(qū)、未到達(dá)地區(qū)、特種行業(yè)的用水價差，拉開地下水與地表水的差價，嚴(yán)格取水計量，規(guī)范收費主體和行為，寓管理于服務(wù)之中，以創(chuàng)新服務(wù)促進(jìn)涉水費用征繳，按量收費，嚴(yán)禁越權(quán)減免或者緩征，嚴(yán)格征繳紀(jì)律，確保應(yīng)收盡收，充分發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)杠桿對節(jié)水減排的調(diào)節(jié)作用。進(jìn)一步明確水資源費主要用于水資源管理、節(jié)約和保護(hù)，規(guī)范預(yù)算管理、項目申報管理，加強(qiáng)審計監(jiān)督，確保水資源費使用效率和效益。

3.7 強(qiáng)化水功能區(qū)管理

按期監(jiān)測水功能區(qū)、水源地和行政區(qū)域交接斷面水量、水質(zhì)，及時發(fā)布通報，接受社會監(jiān)督，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。開展入河排污口普查、登記與整治工作，積極探索城鎮(zhèn)污水處理廠尾水利用技術(shù)。健全水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價體系，完善管理辦法，削減排污指標(biāo)，減輕河湖壓力。加快飲用水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)、備用水源地和應(yīng)急水源建設(shè)，建成并啟用鹽龍湖、射陽明湖等工程，并按照“一地一策”要求，強(qiáng)化應(yīng)急管理，完善突發(fā)性水污染事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化供水。

3.8 注重河湖管理保護(hù)

建立健全河湖管理體系，完善水系規(guī)劃，全面推廣“河長制”管理模式，完成水利工程確權(quán)劃界，實行河湖“藍(lán)線”管理制度，實施大縱湖退圩還湖和九龍口退漁還蕩工程，從嚴(yán)控制河湖水域占用，建立“占補平衡”制度，確保合理的水面率，保證河湖調(diào)蓄能力和水環(huán)境容量。岸線開發(fā)利用符合防洪規(guī)劃、水功能區(qū)管理要求，嚴(yán)格實行建設(shè)項目防洪影響評價、水規(guī)劃同意書和建設(shè)項目審批制度，嚴(yán)禁建設(shè)項目非法侵占河湖水域。加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，加快泰東河拓浚、通榆河南延等清水通道建設(shè)，實行大引、大排、大調(diào)度，改善下游地區(qū)河湖水質(zhì)，增強(qiáng)河網(wǎng)水系的環(huán)境容量和生態(tài)凈化能力。

3.9 加強(qiáng)政府部門配合

按照中央和省市委2011年三個“1號文件”要求，切實加強(qiáng)與市發(fā)改委、經(jīng)信委、法制辦、物價局、城鄉(xiāng)建設(shè)局、教育局、環(huán)保局、審計局、監(jiān)察局等部門的溝通，分配區(qū)域用水總量、印發(fā)節(jié)水“三同時”實施細(xì)則、修訂《鹽城市超計劃用水加價收費管理辦法》、協(xié)調(diào)水資源費進(jìn)入基本水價、開展“飲用水安全鹽阜行”活動、創(chuàng)建節(jié)水型學(xué)校與考核、核定市級水功能區(qū)限制排污總量、強(qiáng)化用水績效審計、實行最嚴(yán)格水資源管理制度督查等，建立務(wù)實有效的水資源管理與保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，整合行政管理和行政執(zhí)法資源，為嚴(yán)格水資源管理形成部門聯(lián)動工作合力。

4 鹽城嚴(yán)格管理水資源的政策保障

4.1 加強(qiáng)考核管理

各級政府把實行最嚴(yán)格水資源管理制度擺上重要議事日程，每年組織召開市、縣（市、區(qū)）水資源管理工作會議，簽訂年度目標(biāo)責(zé)任狀，強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、河湖生態(tài)保護(hù)等實行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，把區(qū)域用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，實行飲水安全保障、水資源管理和保護(hù)等行政首長負(fù)責(zé)制，繼續(xù)加強(qiáng)對各地年度目標(biāo)任務(wù)完成情況的督促、檢查和考核，進(jìn)一步強(qiáng)化考核激勵機(jī)制，表彰獎勵先進(jìn)，通報鞭策落后，對完不成年度目標(biāo)任務(wù)，供水、生態(tài)安全、地下水開采出現(xiàn)重大問題的地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

4.2 強(qiáng)化宣傳教育

完善水資源管理的公眾參與機(jī)制，廣泛深入開展多層次、多形式的基本水情、節(jié)約保護(hù)水資源新技術(shù)宣傳教育活動，不斷增強(qiáng)全市水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識，形成了節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。

4.3 加大資金投入

各級政府加大對水資源管理、節(jié)約和保護(hù)工作的支持力度，建立長效、穩(wěn)定的水資源管理投入機(jī)制，保障水資源管理、節(jié)約和保護(hù)工作所需經(jīng)費，對水資源管理系統(tǒng)建設(shè)、節(jié)水技術(shù)改造與載體建設(shè)、地下水超采區(qū)治理、飲用水源地及河湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、非常規(guī)水源開發(fā)利用等給予重點扶持。

4.4 健全監(jiān)控體系

加強(qiáng)市、縣（市、區(qū)）邊界河道等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水水質(zhì)、水量、水位的快速監(jiān)測能力建設(shè)；鞏固全市水資源管理信息系統(tǒng)一期工程建設(shè)成果，形成了“三條紅線”控制監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，進(jìn)一步完善了水功能區(qū)排污總量監(jiān)測評價和水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核體系，定期向社會公布監(jiān)測評價結(jié)果，讓公眾知情并參與監(jiān)督。

4.5 推進(jìn)依法監(jiān)督

健全完善水資源節(jié)約和保護(hù)的政策法規(guī)體系，嚴(yán)肅查處違反水法律法規(guī)的水事違法行為，對實行最嚴(yán)格水資源管理制度不力的地方、部門和單位，視情采取約談、通報等形式予以督促。加強(qiáng)市、縣（市、區(qū)）水資源管理和節(jié)水能力建設(shè)，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（務(wù)）站功能作用，實現(xiàn)了依法管水、依法監(jiān)督的全覆蓋。

5 結(jié)語

實行最嚴(yán)格的水資源管理制度是一項艱巨而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、全面建成更高水平小康社會。只有按照中央和省市委的部署要求，搶抓長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、沿海開發(fā)兩大國家戰(zhàn)略機(jī)遇，科學(xué)應(yīng)對新時期鹽城市情、水情、工情變化，尊重規(guī)律，改革創(chuàng)新，提高水資源利用效率和效益，緩解地處下游的水環(huán)境納污壓力，維護(hù)河湖健康生態(tài)，才能保障鹽城城鄉(xiāng)供水安全和水資源可持續(xù)利用，不斷開創(chuàng)水資源管理和現(xiàn)代化建設(shè)新局面，為加快節(jié)水型社會建設(shè)、鹽城經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供更加有力的水資源支撐和保障