淮河流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度的思考

王式成

（1淮河水利委員會(huì)水文局 蚌埠 233001 2安徽淮河水資源科技有限公司 蚌埠 233000）

淮河流域的流域形狀、自然地理特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、水利工程體系、歷史上黃河長(zhǎng)期泛濫奪淮造成的水系紊亂，因長(zhǎng)期水害造成的人文環(huán)境等，在全國(guó)乃至世界的江河流域都是比較獨(dú)特的，這些特點(diǎn)導(dǎo)致流域水資源問(wèn)題的復(fù)雜，三條紅線問(wèn)題交織?；春恿饔蛩Y源問(wèn)題復(fù)雜，水資源管理難度大是有其深層次背景的。要解決這些復(fù)雜水資源問(wèn)題，迫切需要加強(qiáng)流域水資源管理監(jiān)控能力建設(shè)，在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)控管理平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)“三條紅線”的控制管理與考核，為最嚴(yán)格水資源管理制度提供支撐。

1 流域三條紅線管理現(xiàn)狀與需求分析

淮河流域水資源管理取得顯著成績(jī)，但在新的形勢(shì)下仍然面臨著不少突出問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，見(jiàn)表1。

可見(jiàn)，流域水資源問(wèn)題除了自然稟賦條件較差外，更多的是不規(guī)范、不合理的開(kāi)發(fā)利用行為所致，需加強(qiáng)對(duì)不遵守規(guī)則或自然規(guī)律的行為管理與約束，尤其要加強(qiáng)以“三條控制紅線”為核心的水資源管理。

2 最嚴(yán)格水資源管理制度內(nèi)涵初步認(rèn)識(shí)

2.1 基于水循環(huán)全過(guò)程、全要素的水資源管理

水資源的循環(huán)運(yùn)動(dòng)規(guī)律決定了水資源的時(shí)空分布特征，使得不同地區(qū)的水資源稟賦程度不同。最嚴(yán)格水資源管理制度是以水循環(huán)為基礎(chǔ)，面向水循環(huán)全過(guò)程、全要素的水資源管理制度。一是對(duì)水循環(huán)全要素的管理。最嚴(yán)格水資源管理制度在面向水循環(huán)全過(guò)程管理的同時(shí)，對(duì)包括降雨、徑流、水質(zhì)、地表水、地下水等的水循環(huán)全要素進(jìn)行管理。二是是面向水循環(huán)全過(guò)程的管理。水循環(huán)是多環(huán)節(jié)的自然過(guò)程，降水、蒸發(fā)、徑流是自然水循環(huán)過(guò)程的三個(gè)最主要環(huán)節(jié)。水的社會(huì)循環(huán)是水的自然循環(huán)的一個(gè)子系統(tǒng)，具體包括“取水—輸水—用水—排水—回用”等五個(gè)基本環(huán)節(jié)。對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程其實(shí)就是對(duì)水循環(huán)過(guò)程的人為干預(yù)過(guò)程，最嚴(yán)格水資源管理制度工作方案提出雨洪資源利用、地下水庫(kù)調(diào)蓄技術(shù)、農(nóng)業(yè)水高效利用、水資源調(diào)度、中深層地下水限采等多項(xiàng)水資源管理措施，就是面向水循環(huán)過(guò)程對(duì)水資源的管理。

2.2 基于水資源承載力和水環(huán)境容量為基礎(chǔ)的水資源管理

三條紅線與一定地區(qū)的水資源承載能力相適應(yīng)，體現(xiàn)了該地區(qū)一定時(shí)期的生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模、社會(huì)管理水平，是水資源管理必須達(dá)到的目標(biāo)。紅線體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污能力的要求。超越紅線，就意味著一些地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用要突破水資源承載能力，會(huì)引發(fā)一系列水資源、水生態(tài)或水環(huán)境問(wèn)題，影響到這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。用水總量控制指標(biāo)體現(xiàn)的是水資源承載能力約束，在這個(gè)承載能力內(nèi)，人們可以通過(guò)合理高效用水，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。用水一旦突破這個(gè)承載能力，就會(huì)導(dǎo)致資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，就是不可持續(xù)發(fā)展。建立用水總量控制指標(biāo)體系是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的首要任務(wù)。

表1 淮河流域水資源管理現(xiàn)狀與管理業(yè)務(wù)需求表

2.3 是量化的、精細(xì)化的水資源管理

最嚴(yán)格水資源管理制度圍繞三條紅線有明確的管理指標(biāo)體系，每個(gè)指標(biāo)有量化的監(jiān)督考核值，是量化的水資源管理。最嚴(yán)格水資源管理制度明確建立三條紅線，水資源管理紅線指標(biāo)體系總體包括用水總量控制指標(biāo)體系、用水效益控制紅線指標(biāo)體系和水功能納污紅線指標(biāo)體系三大指標(biāo)體系。用水總量控制指標(biāo)體系包括用水總量控制、新增用水總量分類控制、流域取水許可總量控制和其他總量控制等四方面指標(biāo)。用水效率控制紅線指標(biāo)體系可分為監(jiān)督考核指標(biāo)和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)兩級(jí)指標(biāo)。監(jiān)督考核指標(biāo)有萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)。監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)有綜合用水監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)、農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)、工業(yè)用水監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)和生活用水監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)四類。水功能區(qū)納污紅線體系包括監(jiān)督考核指標(biāo)和一部分評(píng)估指標(biāo)。水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率被確定為限制納污紅線主要監(jiān)督考核指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)主要有國(guó)家重要江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)評(píng)估指標(biāo)、國(guó)家重要飲用水水源地安全保障評(píng)估指標(biāo)和國(guó)家重要江河湖泊生態(tài)水量調(diào)控評(píng)估指標(biāo)。

2.4 完善、豐富、細(xì)化、延伸了現(xiàn)有的水法規(guī)體系和管理制度

最嚴(yán)格水資源管理制度是對(duì)水資源依法管理，主要體現(xiàn)在進(jìn)一步完善了我國(guó)水法規(guī)體系；豐富細(xì)化了現(xiàn)有的水資源管理制度；建立了新的水資源管理指標(biāo)體系。最嚴(yán)格水資源管理制度要求加快節(jié)約用水管理、地下水管理、水資源保護(hù)、水資源論證和水資源調(diào)度的立法，在水資源管理制度上，最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)現(xiàn)有的用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度、水權(quán)初始分配制度、水資源論證制度、取水許可和水資源有償使用制度、“三同時(shí)”管理制度和用水效率標(biāo)識(shí)管理制度等均進(jìn)行了不同程度的豐富和細(xì)化。最嚴(yán)格水資源管理制度建立了比較完善的指標(biāo)體系，圍繞三條控制紅線，建立了12個(gè)指標(biāo)，并進(jìn)行了指標(biāo)分解和明確了控制指標(biāo)的管理目標(biāo)。

3 實(shí)施最嚴(yán)格水資源制度幾點(diǎn)思考

3.1 努力持續(xù)推進(jìn)流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)

水資源監(jiān)控能力建設(shè)是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措，2012年水利部啟動(dòng)了國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，計(jì)劃3年時(shí)間完成，2年時(shí)間完善，淮河流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目是其中重要組成部分，內(nèi)容包括流域省界斷面監(jiān)測(cè)，流域（分）中心實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，以及包括信息采集、網(wǎng)絡(luò)傳輸、數(shù)據(jù)資源、水資源管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)等水資源監(jiān)控信息平臺(tái)建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)與國(guó)家平臺(tái)、省級(jí)平臺(tái)的互聯(lián)互通。流域水資源監(jiān)控能力與平臺(tái)建設(shè)為最嚴(yán)格水資源管理制度提供全面的支撐，是淮委實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的突破口。項(xiàng)目建設(shè)中會(huì)遇到很多技術(shù)、行政層面的協(xié)調(diào)，一定要努力高質(zhì)量完成本項(xiàng)目，確保達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)謀劃好系統(tǒng)運(yùn)行、維護(hù)與完善工作。

3.2 圍繞最嚴(yán)格水資源管理制度新需求，加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作

淮委緊緊圍繞中央一號(hào)文件和《意見(jiàn)》要求，扎實(shí)推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，開(kāi)展了大量卓有成效的工作，流域水資源管理基礎(chǔ)得到了加強(qiáng)。但淮河流域水資源管理基礎(chǔ)總體仍較薄弱，有些已開(kāi)展的工作還需進(jìn)一步深入與完善，主要體現(xiàn)在水資源管理平臺(tái)和監(jiān)督手段、流域?qū)用娴乃Y源監(jiān)測(cè)、主要河流和省界水體的水量分配、有關(guān)管理指標(biāo)體系、有關(guān)管理法規(guī)體系等。圍繞最嚴(yán)格水資源管理制度的新需求，針對(duì)現(xiàn)有工作的薄弱環(huán)節(jié)，做好規(guī)劃，逐步強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。重點(diǎn)深入完善水量分配工作、三條紅線控制指標(biāo)劃定、用水定額管理制度，建立用水定額動(dòng)態(tài)管理體系、加強(qiáng)水資源管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、水資源統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)等工作。

3.3 加強(qiáng)水資源管理與科技專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)

為配合最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，需要有一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔勤政的高素質(zhì)管理隊(duì)伍，并建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的工作機(jī)制，只有這樣才能保障各項(xiàng)管理工作落到實(shí)處，管理目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。目前淮委已具備一支素質(zhì)較高的水資源管理隊(duì)伍。同時(shí)，也需要一支專業(yè)化的水資源技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，淮委目前的水資源專業(yè)技術(shù)人才多分布在委屬的單位。隨著最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施的深入，省界水量監(jiān)測(cè)、水資源監(jiān)控平臺(tái)后的維護(hù)、水資源管理的基礎(chǔ)工作、關(guān)鍵技術(shù)研究等都需要專門的水資源機(jī)構(gòu)和專業(yè)水資源人才隊(duì)伍來(lái)完成。

一個(gè)水資源項(xiàng)目要高水平完成，達(dá)到預(yù)期應(yīng)用目標(biāo)，一般至少要4個(gè)條件：（1）足夠的專業(yè)技術(shù)人力投入；（2）對(duì)流域背景和當(dāng)?shù)厍闆r相當(dāng)熟悉；（3）對(duì)水資源問(wèn)題有深刻理解；（4）先進(jìn)方法與手段（模型），實(shí)現(xiàn)多方案研究與成果的表達(dá)。目前委屬的安徽淮河水資源科技公司是淮委專門的水資源方面的科技服務(wù)與研究的機(jī)構(gòu)，有必要依托水資源公司加強(qiáng)水資源科技專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)一支熟悉和深刻理解淮河流域，并掌握科學(xué)分析方法與手段的專業(yè)水資源隊(duì)伍。

3.4 編制水資源科研規(guī)劃，重點(diǎn)開(kāi)展相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)研究

現(xiàn)雖然淮河流域水科學(xué)研究取得很多積極成果，但也存在一些問(wèn)題和不足，主要是：（1）缺乏課題研究總體規(guī)劃，部分研究課題針對(duì)性不強(qiáng)，研究需求和目標(biāo)不很明確；（2）研究課題布局不合理，微觀課題多、宏觀課題少，技術(shù)性研究多，管理型研究少且深度不夠，決策研究參與度不夠，流域與四省之間協(xié)調(diào)不夠，研究與規(guī)劃聯(lián)系不密切；（3）課題研究頂層設(shè)計(jì)不夠，研究思路滯后，從水資源系統(tǒng)角度統(tǒng)籌考慮不夠；（4）基礎(chǔ)工作不太扎實(shí)，研究周期偏長(zhǎng)，重復(fù)研究，低端研究現(xiàn)象仍存在；（5）項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)薄弱，缺乏過(guò)硬督促、引導(dǎo)制度，項(xiàng)目按期完成率不高，成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用水平總體不高。

所以，有必要根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度的科學(xué)問(wèn)題和技術(shù)需求，針對(duì)現(xiàn)狀的水科學(xué)研究的不足，制定淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度科學(xué)研究規(guī)劃，并重點(diǎn)開(kāi)展水資源監(jiān)測(cè)技術(shù)、水資源預(yù)測(cè)技術(shù)、水資源配置與調(diào)度技術(shù)、水量分配技術(shù)、水權(quán)劃分與水市場(chǎng)建立技術(shù)、農(nóng)業(yè)用水測(cè)算技術(shù)、水質(zhì)水量轉(zhuǎn)換關(guān)系與水資源評(píng)價(jià)技術(shù)、水資源公共管理技術(shù)、供水安全保障技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)研究