落實(shí)水功能區(qū)限制納污制度的分析與思索

郁丹英 賈 利

（淮河流域水資源保護(hù)局 蚌埠 233001）

2011 年中央一號文件和中央水利工作會議明確要求把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，要求建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污和水資源管理責(zé)任和考核四項(xiàng)制度，其中水功能區(qū)限制納污制度明確提出要“確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施。對排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價(jià)體系，完善監(jiān)測預(yù)警監(jiān)督管理制度”?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》對實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署，明確要求2015年、2020年、2030年全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別提高到60%、80%、95%以上。

2011年12月28日，國務(wù)院批復(fù)了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011－2030年）》，明確了大江大河干流及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標(biāo)，為水功能區(qū)限制納污制度的實(shí)施提供了基礎(chǔ)，為全國加快推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供了重要的支撐。就水功能區(qū)限制納污紅線來講，分析水功能區(qū)現(xiàn)狀和管理存在問題，對如何因地制宜落實(shí)水功能區(qū)限制納污制度，加強(qiáng)水功能區(qū)管理促進(jìn)水資源保護(hù)，保障水功能區(qū)限制納污制度的實(shí)施，需要認(rèn)真思考并不斷實(shí)踐。

1 淮河流域水功能區(qū)管理開展的主要工作

1.1 強(qiáng)化監(jiān)測，為水功能區(qū)監(jiān)督管理創(chuàng)造良好條件

2003 年開始，淮委組織流域四省水利部門每月開展重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測和通報(bào)工作，2011年重要水功能區(qū)監(jiān)測范圍將由原來的153個(gè)擴(kuò)大到449個(gè)，2012年根據(jù)《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》將監(jiān)測范圍調(diào)整淮河區(qū)394個(gè)重要水功能區(qū)。為了更加全面的掌握水功能區(qū)水資源質(zhì)量狀況，2009年在重要水功能區(qū)監(jiān)測基礎(chǔ)上，在全國率先開展了全流域1017個(gè)水功能區(qū)汛期和非汛期2次水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測，2010年協(xié)調(diào)流域四省將全部水功能區(qū)監(jiān)測頻次提高到每年4次，2012年監(jiān)測頻次提高每年6次。

水功能區(qū)監(jiān)測取得的大量數(shù)據(jù)資料，為水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)分解提供了重要的依據(jù)，為下一步水功能區(qū)考核創(chuàng)造了良好的條件。

1.2 主動協(xié)調(diào)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)分解取得成效

為進(jìn)一步加快最嚴(yán)格水資源管理制度的建立和實(shí)施，確立水功能區(qū)限制納污紅線，淮委根據(jù)監(jiān)測的水功能區(qū)現(xiàn)狀，制定分解方案，積極與流域各省協(xié)調(diào)。截至2012年6月淮河區(qū)湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省2015年、2020年和2030年重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)已經(jīng)全部協(xié)調(diào)一致并上報(bào)水利部?；春訁^(qū)2015年、2020年、2030年重要河流湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為64.9%，80.1%和95%以上。

1.3 依法行政，嚴(yán)格水功能區(qū)納污紅線管理

實(shí)施入河排污口監(jiān)督管理是落實(shí)水功能區(qū)限制納污紅線的重要手段，為嚴(yán)把納污紅線管理，淮委積極推進(jìn)流域入河排污口管理的各項(xiàng)工作。一是建章立制，逐步完善入河排污口管理法規(guī)體系建設(shè)。完成了水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》（SL532—2011），并于2011年6月由水利部頒布實(shí)施。二是開展全流域重點(diǎn)入河排污口核查及納污量監(jiān)測工作，依法通報(bào)，積極推進(jìn)流域水污染防治工作，主要污染物入河排放量逐年消減。三是嚴(yán)格限制審批新增入河排污口，要求實(shí)現(xiàn)零排放，并強(qiáng)化專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作。四是開展淮河流域入河排污口布設(shè)規(guī)劃，不斷完善入河排污口管理檔案。

1.4 夯實(shí)基礎(chǔ)，科學(xué)核定水功能區(qū)納污能力

水功能區(qū)限制納污制度其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。按照水利部要求，淮委積極開展淮河流域重要河湖水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定工作。工作成果將作為下一階段限制排污總量管理的重要依據(jù)。

2 存在主要問題

2.1 水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率還不高

目前水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率普遍不高。以淮河流域?yàn)槔?，采用高錳酸鹽指數(shù)和氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行達(dá)標(biāo)評價(jià)，2011年淮河區(qū)重要河流湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)為50.0%，這與2015年水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分解目標(biāo)64.9%還有一定的差距。在人口不斷增加、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，進(jìn)一步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的難度很大。

2.2 水功能區(qū)管理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范尚不完善

水功能區(qū)管理處于起步階段，法規(guī)不完善，技術(shù)指標(biāo)體系還不健全，亟需不斷完善。例如，水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)還需要進(jìn)一步完善，水功能區(qū)水資源質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系還不完整，水功能區(qū)管理不僅要考慮水體的水質(zhì)目標(biāo)，必須要考慮到水功能區(qū)的水量目標(biāo)，才能更好地滿足最嚴(yán)格水資源管理制度的需要。

2.3 管理體制還不是很順暢

《水法》提出國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但是流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的管理權(quán)限如何劃分，結(jié)合的“點(diǎn)”在哪里，沒有明確的規(guī)定。從管理實(shí)踐看，流域管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)比較單一、管理手段還比較薄弱。

3 流域管理機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)

流域管理機(jī)構(gòu)肩負(fù)組織、協(xié)調(diào)、檢查和指導(dǎo)的職責(zé)，要進(jìn)一步健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管等措施，將水功能區(qū)限制納污制度具體化，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

3.1 制定流域水功能區(qū)限制納污制度實(shí)施方案

從整體上把握流域各省存在問題，發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，從而更宏觀地指導(dǎo)流域水功能區(qū)限制納污紅線管理的實(shí)施。

3.2 建立水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核評估體系

加強(qiáng)站網(wǎng)建設(shè)，全面實(shí)施水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測，重點(diǎn)開展重要江河湖泊水功能區(qū)、省界及重要水體水質(zhì)監(jiān)測，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價(jià)體系，強(qiáng)化水質(zhì)管理，為水功能區(qū)限制納污紅線管理提供技術(shù)支撐。建立考核指標(biāo)體系，推動水功能區(qū)監(jiān)測規(guī)范化、方法標(biāo)準(zhǔn)化、管理程序化，確保達(dá)到考核和評估要求，實(shí)現(xiàn)主要控制指標(biāo)可監(jiān)測、可評價(jià)、可考核。

3.3 嚴(yán)格入河排污口管理，建立健全排污總量控制制度

核定重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力，制定分階段限制排污總量控制方案，依法提出污染物入河總量控制意見。積極推進(jìn)流域入河排污口的監(jiān)督管理，編制入河排污口布設(shè)規(guī)劃，完善入河排污口登記和審批制度，嚴(yán)格入河排污口設(shè)置審批，加強(qiáng)入河排污總量監(jiān)測，建立健全排污總量控制制度。

3.4 統(tǒng)籌水質(zhì)水量管理，推進(jìn)實(shí)施綜合治理

對排污量超出限制總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口。對水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的重要水功能區(qū)，要研究采取排污口整治、底泥清淤、生態(tài)調(diào)水、水系整治、生態(tài)修復(fù)等措施，實(shí)施綜合治理。

3.5 完善流域和區(qū)域管理機(jī)制

完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，進(jìn)一步明確流域與區(qū)域管理事權(quán)劃分，強(qiáng)化流域水資源宏觀調(diào)控與監(jiān)督方面的職能，強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)省界水質(zhì)水量監(jiān)測監(jiān)督管理。

3.6 完善應(yīng)急和風(fēng)險(xiǎn)管理制度

對重要水功能區(qū)、敏感水域及重要入河排污口進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。完善城鄉(xiāng)飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測和安全評價(jià)體系，逐步增加常規(guī)監(jiān)測項(xiàng)目和開展有毒有機(jī)污染物定期監(jiān)測，強(qiáng)化飲用水水源地應(yīng)急管理。完善突發(fā)性重大水污染事件的預(yù)警預(yù)報(bào)體系和應(yīng)急預(yù)案，逐步健全重大水污染事件應(yīng)急處置機(jī)制和各項(xiàng)制度，將日常管理和應(yīng)急管理相結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)。

4 落實(shí)制度需要關(guān)注的問題

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是中央提出的水資源管理的總體目標(biāo)和方向，要切實(shí)的貫徹落實(shí)，不僅需要有組織、資金、基礎(chǔ)能力建設(shè)、考核制度等保障，還需抓住以下幾點(diǎn)。

4.1 認(rèn)真把脈，定目標(biāo)切合實(shí)際

一項(xiàng)好的制度要實(shí)施，目標(biāo)是否切合實(shí)際是關(guān)鍵。目標(biāo)太高，都達(dá)不到，那么為保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評估和考核就沒有好的基礎(chǔ)和平臺，容易導(dǎo)致制度的流產(chǎn)，最終是不了了之。目標(biāo)太低，很容易達(dá)到，就不能引起足夠的重視，達(dá)不到最嚴(yán)格水資源管理的要求，導(dǎo)致制度可有可無。所以在制定目標(biāo)時(shí)，首先要用數(shù)據(jù)說話，通過掌握大量的基礎(chǔ)資料，對存在的現(xiàn)狀問題進(jìn)行認(rèn)真的把脈。第二是要走出去，多交流，清楚優(yōu)勢和短板，尋找方法和手段，引進(jìn)來，指導(dǎo)怎么做。第三是從下至上提方案，自上而下定目標(biāo)，通過加強(qiáng)上下級部門的交流溝通，使目標(biāo)更符合實(shí)際需要，符合限制納污紅線的要求。

4.2 因地制宜，促和諧護(hù)航發(fā)展

因地制宜實(shí)施限制納污制度，才能更好地為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展護(hù)航。制定具體的實(shí)施方案，要準(zhǔn)確把握“把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”的內(nèi)涵，結(jié)合該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主體功能規(guī)劃和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好與水資源綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃以及水污染防治規(guī)劃的關(guān)系，體現(xiàn)出水資源保護(hù)管理是支撐和轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性和針對性，突出因地制宜，促進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

4.3 尊重自然，守紅線相互制約

水功能區(qū)納污紅線制度的基礎(chǔ)單元是水功能區(qū)，作為水域，水功能區(qū)的保護(hù)不僅是水質(zhì)的保護(hù)、還要考慮水量和水生態(tài)的要求。因此實(shí)施水功能區(qū)限制納污制度，應(yīng)尊重水域自然屬性，充分地考慮水資源及水生態(tài)的基本特點(diǎn)，體現(xiàn)水質(zhì)、水量和水生態(tài)并重的原則，統(tǒng)籌水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)，同時(shí)應(yīng)充分考慮“三條紅線”的相互聯(lián)系和相互制約，更好地實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度。對排污量超出限制總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口；對水質(zhì)未滿足水功能區(qū)要求的，對水功能區(qū)內(nèi)取水提出限制要求；同時(shí)當(dāng)水量不能滿足納污能力的情況下，也應(yīng)提出水功能污染限排要求。

4.4 措施到位，顯成效制度要保障

2011 年中央1號文件特別提出了“建立水資源管理責(zé)任和考核制度”，這是落實(shí)“三條紅線”的關(guān)鍵，是保障各項(xiàng)措施到位的關(guān)鍵。同時(shí)，也應(yīng)完善水功能區(qū)管理的法律法規(guī)，通過試點(diǎn)研究等多種方式抓緊研究制定納污紅線管理的各項(xiàng)制度，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)，保證各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依