將殘疾人輔助器具服務(wù)納入社會保障體系

王宏

我國有8200多萬殘疾人。滿足殘疾人的康復(fù)需求是殘疾人平等參與社會活動的重要條件，配置輔助器具是其中重要的手段；逐步建立和健全與政策配套的相關(guān)制度，才能切實保證殘疾人得到的服務(wù)不斷完善，保證我國殘疾人事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1 輔助器具服務(wù)與殘疾康復(fù)

所謂康復(fù)，就是使殘疾人平等地參與各種社會活動，成為人類社會中的一員，實現(xiàn)自身價值，為社會做出貢獻。殘疾人的康復(fù)除靠自身的努力外，還需要社會在醫(yī)療技術(shù)、教育手段、就業(yè)方式和社會交往方面給予幫助；其中通過工程技術(shù)手段及其產(chǎn)品——輔助器具，如輪椅、假肢、矯形器、助視器、助聽器等給以支持是重要的手段。輔助器具在殘疾人康復(fù)的各個環(huán)節(jié)上都起著不可缺少、無法取代的作用。

按照世界衛(wèi)生組織(WHO)制定并于2001年通過的“國際功能、殘疾和健康分類”，輔助產(chǎn)品和技術(shù)定義為“為改善殘疾人功能狀況而采用適合的或?qū)ｉT設(shè)計的任何產(chǎn)品、器具、設(shè)備或技術(shù)”[1]。凡能有效彌補或代償人體因殘疾而減弱或喪失的那部分功能，以及改善其身體狀況的器具，都叫做輔助器具，即凡是能夠有效地克服殘疾影響，提高殘疾人的生活質(zhì)量和社會參與能力的器具，都是殘疾人輔助器具。

我國的國家標準《殘疾人輔助器具分類和術(shù)語》GB/T 16432—2004/ISO 9999:2002(等同采用的國際標準)，將殘疾人輔助器具分類為11個主類、135個次類和741個支類[2]，所涉及的產(chǎn)品上萬種。美國輔助技術(shù)資源中心ABLEDATA擁有世界最大的輔助器具數(shù)據(jù)庫，為各類殘疾人提供25000個輔助技術(shù)和產(chǎn)品信息[3]。根據(jù)日本的統(tǒng)計，常用的輔助器具有3000多種，國內(nèi)使用的也超過了1000種。

借助輔助器具，殘疾人能夠消除障礙，提高能力，最大程度地參與社會生活，實現(xiàn)人生價值。配置輔助器具投入小、見效快，并能持續(xù)發(fā)揮作用。配置輔助器具是改善殘疾人狀況的有效手段。

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國殘疾人占總?cè)丝诘谋壤秊?.34%，共有8296萬[4]。他們是社會中特殊困難群體。根據(jù)國家有關(guān)部門的統(tǒng)計，我國貧困人口中，殘疾人的比例接近50%。在發(fā)達地區(qū)以及大城市，殘疾人占需要救助人群的80%以上。貧困既是殘疾的根源也是殘疾的后果，殘疾使他們減少了社會活動參與，失去了維持生計的手段，加劇經(jīng)濟緊張，反過來又加重了貧困，不僅影響到個人，而且影響到整個家庭。

世界發(fā)達國家的統(tǒng)計表明，70%以上的殘疾人可以通過醫(yī)療、康復(fù)、能力訓(xùn)練和配置輔助器具提高能力、改善狀況，實現(xiàn)不同程度的就業(yè)，成為社會財富的創(chuàng)造者。不到30%的殘疾人，主要是重癥肢體、智力、精神殘疾和多重殘疾人，需要由社會提供護理輔助器具和基本養(yǎng)護保障。

2 國內(nèi)外輔助器具服務(wù)狀況

為殘疾人提供輔助器具服務(wù)已經(jīng)成為社會發(fā)展和社會文明的標志，為功能障礙者提供輔助器具配置體現(xiàn)了社會對弱勢群體的關(guān)懷。目前，輔助器具的產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣越來越受到重視，已經(jīng)作為各國政府提供社會福利的主要組成部分。在發(fā)達國家，雖然服務(wù)體系的建設(shè)和相關(guān)政策依據(jù)國情有所差異，但服務(wù)理念已經(jīng)深入人心并成為社會共識。配置輔助器具的經(jīng)費納入了各級政府預(yù)算，企業(yè)和社會公眾為殘疾人配置輔助器具的捐贈也成為越來越普遍的行動。在歐美和日本等發(fā)達國家，公園、商店、博物館隨處可見進行活動的殘疾人，很多是重度和綜合殘疾者，但他們能夠自如地到達想去的地方，并做他們能做的一切事情。在一些發(fā)展中國家，也可以看到各種形式的輔助器具應(yīng)用。

殘疾人康復(fù)服務(wù)起源于北歐。歐洲很多國家實行社會福利政策，尤其是北歐各國。在那些國家，殘疾人許多福利不需要評估申請人的經(jīng)濟能力，只要對其殘疾情況進行評估，符合條件就可以得到政府的資助或補貼，得到需要和適合的輔助器具。這些國家的法規(guī)和制度也很健全。

美國也是一個社會福利型國家，注重社會公平，通過一系列法律條文解決了社會低層人群的社會福利和保障問題。美國的社會保障體系經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)較為成熟和完善。社會保障體系能夠保障殘疾人的基本生活，對殘疾人生活方方面面的需求也有較廣泛的覆蓋。美國的社會保障是以收入衡量為基礎(chǔ)的，只有當(dāng)殘疾人的收入無法滿足其基本需求時，才能夠享受到政府的救助或福利。比如，輔助器具的購買、無障礙改造等，申請政府資助或補貼需要進行經(jīng)濟能力評估，滿足條件才能獲得幫助。這不同于歐洲許多國家的社會保障。美國的社會保障體系相比歐洲能夠更好地體現(xiàn)社會公平和效率，較為注重對弱勢群體的基本保障。

日本學(xué)習(xí)歐洲的康復(fù)服務(wù)理念，采用美國的福利制度，形成自己的社會保障體系。2000年制定并實施《介護保險》法規(guī)后，日本的康復(fù)事業(yè)得到巨大發(fā)展，殘疾人及老年人的輔助器具服務(wù)得以解決。但在實施幾年后反思，政府及各方的投入過大，負擔(dān)較重，因此對一些制度又進行調(diào)整，《介護保險》也重新修改。

改革開放以來，我國的殘疾人事業(yè)取得了令世界矚目的發(fā)展，殘疾人保障法等相關(guān)法律相繼出臺，殘疾人就業(yè)、入學(xué)率大幅度上升，政府和社會對殘疾人事業(yè)的投入逐年加大，殘疾人的狀況逐步好轉(zhuǎn)，殘疾人康復(fù)和扶貧等工作已經(jīng)納入國家規(guī)劃。

殘疾人輔助器具服務(wù)從1992年正式納入國家計劃，經(jīng)歷了“八五”、“九五”、“十五”和“十一五”4個五年規(guī)劃，為殘疾人提供各類輔助器具千萬件以上。尤其從“十五”期間開始，國家從彩票公益金中劃撥了專項經(jīng)費用于貧困殘疾人配置輔助器具，并帶動了各地政府相應(yīng)的投入，從而擴大了殘疾人的受益面。但由于我國社會保障體系建設(shè)滯后，多數(shù)殘疾人還不能享受系統(tǒng)的基本救助。因此，殘疾人的整體狀況與社會整體水平的差距正在加大，迫切需要國家納入政策的制定和社會保障體系的建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。

3 我國輔助器具服務(wù)存在的問題

各類輔助器具涉及殘疾人康復(fù)、求學(xué)、就業(yè)和生活各方面，是幫助殘疾人補償功能、改善狀況最直接有效的手段，也是一項基礎(chǔ)性的服務(wù)。根據(jù)測算，80%以上的殘疾人能夠借助各類輔助器具改善狀況。這種需求可分為顯性的和潛在的，隨著信息暢通、技術(shù)發(fā)達和經(jīng)濟改善，潛在需求將逐步轉(zhuǎn)變成顯性需求。由于殘疾人普遍貧困、購買力低、出行不便、信息不暢等多種原因，根據(jù)中國殘聯(lián)2005年的一項調(diào)查，我國殘疾人輔助器具的基本配置率城市為8.06%～12.37%，農(nóng)村僅為1.51%～1.73%[5]。

3.1 政策和相關(guān)制度建設(shè) 我國地域遼闊，地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，但是各地政府對開展殘疾人服務(wù)的投入并不與經(jīng)濟發(fā)展相一致。以殘疾人輔助器具服務(wù)為例，有些經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，無論是殘疾人個人獲得的資助還是對服務(wù)機構(gòu)的投入都遠遠超過了有些經(jīng)濟發(fā)達省份。地方政府的重視與投入程度與地方殘聯(lián)的工作狀態(tài)直接相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)層的狀況及能力都能夠影響政府對殘聯(lián)工作的重視程度和經(jīng)費投入的額度。對殘疾人事業(yè)的投入并非直接與地方經(jīng)濟和殘疾人人口掛鉤，存在很大的不確定性。

3.2 輔助器具服務(wù)投入 我國輔助器具產(chǎn)品種類只占國家標準品種1/3弱，技術(shù)含量較高、涉及環(huán)境無障礙、幫助實現(xiàn)生活自理和文體娛樂等類別的產(chǎn)品基本缺失。目前，政府主管部門還不清楚輔助器具產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的特殊性，沒有認識到政府應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)品研發(fā)予以投入和扶持。

在提供服務(wù)方面，對輔助技術(shù)和輔助產(chǎn)品的認知與國際相比存在明顯的差距。對產(chǎn)品缺乏了解，不清楚相關(guān)的技術(shù)和服務(wù)的流程；經(jīng)費投入也有限，基本停留在救助上，即為最貧困的殘疾人提供最基本的少數(shù)幾種產(chǎn)品上，經(jīng)費投入缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性；既沒有覆蓋所在地區(qū)的各類有需求的殘疾人，也很難兼顧每個殘疾人的差異。對開展服務(wù)也需要經(jīng)費投入這個問題基本沒有認識，導(dǎo)致了服務(wù)難以深入、機構(gòu)難以維持。

殘疾人保障法要求，政府對殘疾人獲得輔助器具提供支持。但是由于缺乏配套的相關(guān)條例，難以確保其可操作，只能是政府從財政中撥出專項資金用于救助。目前我國只有《工傷保險條例》將職工工傷后的康復(fù)和輔助器具配置納入報銷范疇，但沒有出臺對服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)流程的相應(yīng)規(guī)范要求，對予以報銷產(chǎn)品也規(guī)定不夠明確；操作的不規(guī)范也導(dǎo)致了經(jīng)費投入與實際得到的服務(wù)之間存在很大差距，浪費了本來就有限的資源；傷殘職工的利益難以保證，服務(wù)機構(gòu)也難以通過規(guī)范服務(wù)和提高質(zhì)量來參與競爭。輔助器具服務(wù)尚未真正納入社會保障體系。

4 對輔助器具服務(wù)納入社會保障體系的思考及建議

我國的社會保障體系隨著國家所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制、分配方式和對外開放的深化改革，也進入了快速發(fā)展階段。建設(shè)符合中國國情、與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，又能夠最大程度保障社會成員基本需求的社會保障體系，是一個較長的過程，也是需要認真探討和不斷總結(jié)的系統(tǒng)工程。

輔助器具的應(yīng)用能夠讓更多殘疾人提高功能狀況，促進社會融合，減輕社會負擔(dān)，能夠讓他們更加自尊、自立，更好地融入生活的各個方面。輔助器具服務(wù)在我國起步較晚，相關(guān)的法規(guī)和制度還有待建立，整體社會保障體系還欠完善，人們對輔助器具的認知還有欠缺，研發(fā)和生產(chǎn)還處于初級階段，因此需要政府的投入和關(guān)注，將具有中國特色的殘疾人康復(fù)服務(wù)納入社會保障體系，才能推動這項事業(yè)的發(fā)展，使殘疾人能夠得到更多具體的服務(wù)。經(jīng)過一段時間的摸索，根據(jù)國外發(fā)達國家的發(fā)展情況，必須要找到符合中國國情的模式。

4.1 制定并完善法規(guī) 國家要以殘疾人保障法為基礎(chǔ)，盡快出臺涉及殘疾人民生問題的法律法規(guī)；在國家制定其他相關(guān)法律時，也應(yīng)增添維護殘疾人權(quán)益的具體內(nèi)容，形成較為完善的殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)體系，為殘疾人依法維權(quán)提供保障。法律條款要詳細，具有可操作性；特別要加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合，加大執(zhí)法和檢查工作力度。

當(dāng)前，要用制度保障殘疾人事業(yè)的投入與國家、地區(qū)的經(jīng)濟增長同步；用規(guī)則確保相關(guān)服務(wù)機構(gòu)得到基本運營條件，并規(guī)范其建設(shè)；用條例確保殘疾人獲得的扶持和服務(wù)不斷擴大覆蓋面、適應(yīng)殘疾人個體的差異需求。制定相對完善的政策及其配套的各項制度，能夠切實保障殘疾人事業(yè)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。

4.2 殘疾人社會保障制度化 社會保障程度的高低，固然取決于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，也與社會保障的制度安排有關(guān)。美國殘疾人事務(wù)管理的重要經(jīng)驗之一，就是社會保障制度化。如在美國社會安全制度中，除面向全體社會成員的社會保障制度外，專門面向殘疾人的保障制度有“老年、殘疾人及未亡人保險制度”、“殘疾人或失去工作能力者的保障福利制度”。這些制度確保了殘疾人在享受全體社會成員共同享受的各項保障政策的同時，滿足了殘疾人的特殊需求。我國針對殘疾人的社會保障，尤其是針對無業(yè)和重度殘疾人的社會保障問題，尚未納入全民社會保障體系，只能由各級殘聯(lián)在力所能及的范圍內(nèi)研究解決，結(jié)果是發(fā)展不平衡，地區(qū)差異大，殘疾人狀況差別明顯，易形成各種矛盾，甚至形成不穩(wěn)定因素。

要將殘疾人的一般需求納入政府職責(zé)和相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌解決，而不是由殘聯(lián)包攬一切。殘聯(lián)要加強調(diào)查研究，摸清殘疾人的底數(shù)，了解其實際需求，掌握真實情況，做好基礎(chǔ)工作，為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門決策提供依據(jù)。

4.3 利用社會資源進行輔助器具服務(wù) 輔助器具服務(wù)是個性化服務(wù)，而且要由專業(yè)的機構(gòu)提供。要充分挖掘社會資源，吸收社會力量，支持社會組織為殘疾人提供服務(wù)。這些組織貼近殘疾人，所提供的服務(wù)能根據(jù)殘疾人的實際需求靈活多樣，務(wù)實高效。充分發(fā)揮社會力量服務(wù)社會，有效彌補了政府服務(wù)的缺失，減輕了政府的負擔(dān)，以較低的成本滿足了較大范圍內(nèi)的社會需求。這種運行、管理模式為我們加強和改進對殘疾人的服務(wù)提供了有益借鑒。當(dāng)前，在保障體系沒有完善的前提下，利用殘聯(lián)的現(xiàn)有體制和機構(gòu)實施輔助器具服務(wù)還是行之有效的。各級殘聯(lián)應(yīng)加強與社會民間組織的溝通和聯(lián)系，大力扶植一批民間組織，探索多種形式服務(wù)殘疾人的新模式。殘疾人服務(wù)機構(gòu)建設(shè)要明確功能定位和建設(shè)標準，以就近就便為殘疾人提供切實有效的服務(wù)為出發(fā)點和落腳點。同時要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，確保在每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一個殘疾人服務(wù)機構(gòu)。隨著體系的完善，政府將充分挖掘社會資源，調(diào)動各方面優(yōu)勢力量，實行政府買服務(wù)的形式。

4.4 為重癥殘疾人的特殊需要提供重點的輔助器具服務(wù) 重癥殘疾人由于嚴重功能缺失，生存條件非常痛苦，需要用特殊的保障來滿足他們的基本需求。在發(fā)達國家，殘疾人不管是在由國家興辦的專門康復(fù)機構(gòu)免費撫養(yǎng)、日托式免費教育和照料，還是家庭護理，都會得到國家的全額補貼。

在專門康復(fù)機構(gòu)和福利設(shè)施有限的情況下，重癥殘疾人還是以家庭護理的形式為主。在我國，智力殘疾人的父母最痛苦的是，他們一旦老去，自己的殘疾孩子怎么辦。很多聾兒或腦癱兒童的父母為了照顧殘疾的孩子，被迫辭去工作，導(dǎo)致全家的生活水平大幅度下降。因此，需要為重癥殘疾人提供緩解殘疾附帶的進一步損傷、改善生存狀況的特殊和定制的輔助器具，同時也要為護理人員提供減輕勞動強度，避免損傷的護理用輔助器具。

4.5 建立輔助器具專項基金 由于經(jīng)濟條件所限，我國在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對殘疾人事業(yè)的投入與需求會存在差距。但是通過加速制定各項條例，可以使有限的資金發(fā)揮最大的效益，使資助更具可操作性，還可以擴大資助范圍，體現(xiàn)社會公平。目前地區(qū)和人口分布造成的輔助器具需求差別很大，而且輔助器具服務(wù)越來越細化、專業(yè)化。隨著輔助器具服務(wù)深入發(fā)展，今后將不可能按現(xiàn)有的計劃為殘疾人配置輔助器具，而要按各地實際需求情況進行配置。經(jīng)過這些年輔助器具服務(wù)的開展，各級政府也形成了一定的專項資金投入。因此，建議由國家建立輔助器具服務(wù)專用基金，除中央財政投入外，將每年專項資金、社會募集資金、部分就業(yè)保障金等集中使用和積累。這部分資金將用于重癥殘疾人和殘疾兒童的輔助器具配置；向西部地區(qū)支援和調(diào)劑配置；開展輔助器具專項服務(wù)等。同時要加大研發(fā)和推廣輔助器具應(yīng)用的投入；加大對輔助器具知識的宣傳力度；加強對輔助器具服務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

根據(jù)《世界殘疾報告》的觀點，殘疾是每個人一生中一定會經(jīng)歷的體驗。幫助殘疾人就是幫助我們自己，也是社會文明進步的標志。我們的社會主義國家是以實現(xiàn)全體人民的富裕幸福為建設(shè)的根本目的，殘疾人事業(yè)還滯后于經(jīng)濟和社會發(fā)展，各級政府要給予更多的關(guān)心和支持，讓殘疾人共同享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的現(xiàn)代文明和富裕生活，共建和諧社會。

[1]朱圖陵.輔助器具與輔助技術(shù)[C].中國殘疾人康復(fù)協(xié)會2005年國際康復(fù)論壇論文集康復(fù)工程分冊,2005:36-40.

[2]殘疾人輔助器具分類和術(shù)語[S].GB/T 16432—2004/ISO9999:2002.

[3]卓大宏.中國康復(fù)醫(yī)學(xué)[M].北京:華夏出版社,2003:588.

[4]第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室.第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)手冊[M].北京:華夏出版社,2007.

[5]殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”指標課題組.中國殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”康復(fù)資源和康復(fù)需求與服務(wù)狀況調(diào)查報告[R].2005.