加強動物衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范化執(zhí)法的建議

文│高嵌 李旭輝 徐立江 呂艷鵬 郭少穎 方磊（河北省石家莊市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

執(zhí)法規(guī)范化是法制社會最基本的要求，也是對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員最根本的素質(zhì)要求。大力加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不僅是確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍嚴格、公正、文明執(zhí)法的重要途徑，也是提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力的重要舉措。筆者結(jié)合2012年1月1日實施的《行政強制法》，針對一起動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法典型案件與廣大同仁進行交流。

一、案件過程

某市動物衛(wèi)生監(jiān)督所在對轄區(qū)內(nèi)的某飯店進行檢查時，發(fā)現(xiàn)該飯店加工和貯藏的動物產(chǎn)品無法提供檢疫證明和檢疫標志。在對相關(guān)情況進行了解后，制作了《現(xiàn)場檢查筆錄》，對這些動物產(chǎn)品進行登記保存并加貼封條，下達詢問通知書讓其到該市動物衛(wèi)生監(jiān)督所接受調(diào)查處理。但該飯店并沒有到A市動物衛(wèi)生監(jiān)督所接受處理，而是多次撥打市長公開電話，反映該市動物衛(wèi)生監(jiān)督所越權(quán)執(zhí)法，并私自將封條撕毀，將登記保存的動物產(chǎn)品進行了轉(zhuǎn)移。該市動物衛(wèi)生監(jiān)督所在市長公開電話反饋中依照有關(guān)法律法規(guī)進行了耐心的解答，并依法繼續(xù)對該飯店進行處理。最后該飯店在認識到錯誤后主動配合執(zhí)法人員接受了處理。

該市動物衛(wèi)生監(jiān)督所在對案件進一步審理中發(fā)現(xiàn)檢查時對當事人的主體資格沒有進行確認，沒有對登記保存的證據(jù)進行固定，雖然在后來的處理過程中進行了糾正，但也給案件的處理造成了一定的被動。結(jié)合本案，筆者對執(zhí)法工作中常見的一些問題進行探討。

二、本案及執(zhí)法工作中常見問題

1.主體資格方面的問題。

（1）被處罰主體的資格確認不清。在此案例中，對當事人的主體資格沒有進行確認。公民、法人和其他組織在行政處罰案件處理過程中很大的區(qū)別，處罰主體的確認對整個案件的查處起著關(guān)鍵的作用，處罰主體不正確會導致處罰的無效，甚至敗訴。

（2）被處罰主體應(yīng)當是法人，不是法定代表人。在案件辦理過程中，被處罰主體應(yīng)當是法人，不是法定代表人。法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利、承擔民事義務(wù)的組織?！睹穹ㄍ▌t》第37條規(guī)定，法人應(yīng)當具備下列條件：依法成立；有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費；有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所；能獨立承擔民事責任。

法定代表人是依據(jù)法律或法人組織章程的規(guī)定，代表法人行使職權(quán)的負責人。二者有著本質(zhì)的區(qū)別，在案件辦理中千萬不能混淆。

2.證據(jù)固定方面的問題。在這個案件中，執(zhí)法人員在進行證據(jù)登記保存時，沒有對證據(jù)進行固定。如果當時對登記保存的物品加貼封條后進行照相、攝像和錄音等固定措施，在后來的案件處理工作中也會少一些被動。

3.關(guān)于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職責。在此案例中，當事人反映動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢查飯店是越權(quán)執(zhí)法，其實是一種不懂法的表現(xiàn)?！吨腥A人民共和國動物防疫法》明確的規(guī)定，縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理。飯店是動物產(chǎn)品的加工和貯藏環(huán)節(jié)，應(yīng)當接受動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督檢查。

4.先行登記保存證據(jù)是否是行政強制措施。先行登記保存是《行政處罰法》規(guī)定的一種特殊行政措施，但由于相關(guān)規(guī)定過于簡約、籠統(tǒng)，使得對其性質(zhì)的爭議不斷。特別是《行政強制法》出臺后，有觀點認為應(yīng)將其納入行政強制范疇，而另一種觀點則認為其應(yīng)屬于證據(jù)保全措施。

筆者認為登記保存應(yīng)該是行政強制措施，理由是登記保存措施是行政機關(guān)實施的一種對當事人附加一定義務(wù)的具體行政行為，是針對當事人的財物實施的暫時性控制，這種具體行政行為對當事人財產(chǎn)權(quán)有很大的影響，尤其是行政機關(guān)異地登記保存財物時，對當事人財物的控制更為明顯，這些均符合行政強制措施的特點。既然是行政強制措施，《行政強制法》對行政機關(guān)實施行政強制措施時應(yīng)當遵守的程序做出了明確的規(guī)定，在執(zhí)法過程中采取登記保存措施時必須按照法定的程序進行。

5.當場收繳罰款的問題。關(guān)于當場收繳罰款的情況，《行政處罰法》有明確的規(guī)定，一種情形是當場作出行政處罰決定，有下列情形之一的，執(zhí)法人員可以當場收繳罰款：一是依法給予二十元以下的罰款的；二是不當場收繳事后難以執(zhí)行的。另一種情形是在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員作出罰款決定后。當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當事人提出，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員可以當場收繳罰款。在執(zhí)法工作中常有人混淆，認為只要不當場收繳事后難以執(zhí)行或由當事人提出，就可以當場收繳罰款。

三、建議

1.規(guī)范處罰主體的資格確認。執(zhí)法人員在辦案過程中樹立確認處罰主體的意識，在進行監(jiān)督檢查時讓當事人提供營業(yè)執(zhí)照、法定代表人（負責人）資格證明對其資格進行確認。然后對當事人下達統(tǒng)一格式的書面材料，一份為通知，一份為授權(quán)委托書。

通知的主要作用是監(jiān)督執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法事實后準備對該單位實施行政處罰時，書面告知該單位來接受調(diào)查和處理時應(yīng)攜帶的資料，如營業(yè)執(zhí)照或副本復印件、法定代表人（負責人）資格證明復印件等要求提供的其他證據(jù)類（索證資料、進銷貨臺賬等）資料。授權(quán)委托書是為了方便被處罰單位，對前來接受處理的人員身份的確認以及代理權(quán)限的說明。

2.證據(jù)優(yōu)化制度。按照行政復議與行政訴訟證據(jù)的要求，做好七類證據(jù)的具體要求、證據(jù)的取得和保全、證據(jù)的分析判斷與排除、證據(jù)審查審核與認定、復議案件舉證等內(nèi)容，通過證據(jù)的優(yōu)化保障執(zhí)法人員準確認定違法事實，公正、客觀地處理違法案件。

3.嚴格遵守執(zhí)法期限。在辦理執(zhí)法案件過程中應(yīng)嚴格遵守法律規(guī)范設(shè)定的辦案期限，法律規(guī)范沒有規(guī)定延續(xù)期限的，必須在法定期限內(nèi)完成相應(yīng)的執(zhí)法活動，不得逾越期限或者變相超越期限。在執(zhí)法文書中已經(jīng)告知了當事人陳述申辯權(quán)利行使期限的，執(zhí)法機構(gòu)和人員不得在期限屆滿前作出處罰決定，不得剝奪或變相剝奪當事人享有的權(quán)利，不得要求當事人以書面或口頭同意的方式放棄權(quán)利。

4.依法實施行政強制。行政強制實施，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件，除法律有特別規(guī)定外，處罰程序必須嚴格遵守《行政強制法》的規(guī)定。

對執(zhí)法中涉及的行政強制事項進行梳理，將執(zhí)法中適用的法律條文和制度用“格式”固定下來，以此設(shè)計相應(yīng)的文書與表格，使《行政強制法》的相關(guān)條款能在執(zhí)法人員中迅速普及，從而規(guī)范行政強制行為。同時也要立足實際，細化實施程序。

5.嚴格執(zhí)法檔案的管理。一是要建立執(zhí)法人員管理檔案。二是建立日常執(zhí)法檢查工作檔案。執(zhí)法人員在對實施日常監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)的問題、整改情況、生產(chǎn)經(jīng)營條件變化情況、檢查人與被檢查人等現(xiàn)場信息以及處理的情況，都要進行記錄，建立日常執(zhí)法檢查工作檔案，以對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全實施動態(tài)的執(zhí)法監(jiān)管。三是建立行政處罰案卷檔案，嚴格按照要求歸結(jié)、制作、保存執(zhí)法檔案，健全執(zhí)法檔案的查閱與管理制度，防止執(zhí)法檔案損毀或滅失。

6.推行“說理式”行政處罰。推行“說理式”行政處罰是在行政處罰事先告知程序中，不僅要向被處罰人告知作出處罰的法律依據(jù)、證據(jù)、處罰結(jié)果，還要一并告知證據(jù)取得方式、采信和排除的理由、違法事實認定過程等內(nèi)容，從違法行為認定到處罰結(jié)果的演繹推理過程要用文字加以表述，使行政處罰決定更具有說服力。