從《行政強(qiáng)制法》的角度審視動物防疫相關(guān)名詞

潘 鑫，樊 坤，吳月圣，潘聲友

（1.安徽省畜牧獸醫(yī)局，安徽合肥 230001；2.安慶市畜牧獸醫(yī)局，安徽安慶 246000；3.望江縣畜牧獸醫(yī)局，安徽望江 246200；4.六安市裕安區(qū)城區(qū)檢疫站，安徽六安 237001）

我國《行政強(qiáng)制法》的一個重要特點(diǎn)是將行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩大類，這是非此即彼的根本性分類，兩類各有其性質(zhì)和適用范圍，考察某項(xiàng)行政強(qiáng)制行為，首先就要查明它屬于行政強(qiáng)制措施還是屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，然后才能研究其性質(zhì)、探討其正確適用?！秳游锓酪叻ā芳跋嚓P(guān)地方法規(guī)和部門規(guī)章涉及行政強(qiáng)制的名詞很多，專業(yè)性強(qiáng)，有必要從《行政強(qiáng)制法》的角度甄別這些名詞，以便在動物防疫工作中正確應(yīng)用。

1 行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律概念介紹

在《行政強(qiáng)制法》制定前，行政強(qiáng)制不是法律概念，社會對行政強(qiáng)制執(zhí)行的認(rèn)識也不一致。受國外行政法理論影響，我國早期的理論認(rèn)為行政強(qiáng)制就是行政強(qiáng)制執(zhí)行，1989年《行政訴訟法》出臺，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩個概念，盡管行政強(qiáng)制措施是我國所特有，在一定程度上偏于強(qiáng)調(diào)行政管理效率，但已經(jīng)成為行政管理的重要手段，尚難一律取消。同時，從理論上看，行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行雖有不同，但都具有行政性、服從性、物理性和依附性的特點(diǎn)，有較強(qiáng)的共性，有必要?dú)w納為一類行政行為。基于以上歷史原因及法理，我國在制定《行政強(qiáng)制法》時最終將行政強(qiáng)制確定為一個法律概念，明確了行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行[1]。

1.1 法理分析

《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時性控制的行為。 行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。”

法律專家對這一條文作了詳細(xì)解讀，在此筆者轉(zhuǎn)述《中華人民共和國行政強(qiáng)制法（實(shí)用版）》一書如下[2]：

行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)：（1）它是具體行政行為，而不能理解為物理意義上的手段和方法。（2）它是暫時控制性措施，不是對當(dāng)事人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終處分。（3）它是為了便于行政決定的做出或行政目的的實(shí)現(xiàn)，其本身不是制裁手段。

行政強(qiáng)制執(zhí)行的特點(diǎn)：（1）已經(jīng)有一個生效的行政決定，行政強(qiáng)制執(zhí)行時為了保障行政決定內(nèi)容得到實(shí)現(xiàn)。（2）行政強(qiáng)制執(zhí)行的效果是對當(dāng)事人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，但這種處分效果來自于原行政決定，而不是來自行政強(qiáng)制執(zhí)行。（3）我國行政強(qiáng)制執(zhí)行有兩種形式，行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行和申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。（4）行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體方式有三類：執(zhí)行罰、代履行和直接強(qiáng)制。

這里有必要解釋一下上述行政強(qiáng)制措施的第（1）個特點(diǎn)，實(shí)施行政強(qiáng)制措施可能會接觸當(dāng)事人的人身及財(cái)產(chǎn)，并用器具及力量制服當(dāng)事人人身及控制當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)，但使用這些物理力量是為了進(jìn)行行政管理，而不得已進(jìn)行的。選擇何種物理力量、按何種步驟實(shí)施都要按相關(guān)行政類法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，不能將行政強(qiáng)制措施片面理解為在沖突中用強(qiáng)力戰(zhàn)勝當(dāng)事人。

1.2 行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行對比

行政強(qiáng)制措施是行政決定的前置步驟，而行政強(qiáng)制執(zhí)行則來自行政決定。行政強(qiáng)制措施具有程序性不具有處分性，而行政強(qiáng)制執(zhí)行有終結(jié)性和處分性。行政強(qiáng)制措施都必須有時間期限，比如《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定查封、扣押期限不得超過三十日，而對于行政強(qiáng)制執(zhí)行，只要行政決定沒有被復(fù)議或訴訟推翻，被執(zhí)行人將永遠(yuǎn)承受行政強(qiáng)制執(zhí)行的后果。

基于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行在法律設(shè)定和法律適用中的嚴(yán)格區(qū)別，《行政強(qiáng)制法》分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行。而關(guān)于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的分界標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界存在很大爭議。國家行政學(xué)院教授胡建淼在《中國法學(xué)》上發(fā)表文章指出：無論行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，都是行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)以強(qiáng)制手段迫使當(dāng)事人的行政義務(wù)得到履行。當(dāng)這種義務(wù)內(nèi)容是“不作為”或“容忍”義務(wù)者時，那就是行政強(qiáng)制措施，如果這種義務(wù)內(nèi)容是“作為”義務(wù)者時，那就是行政強(qiáng)制執(zhí)行。這是行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行最本質(zhì)的區(qū)別[3]。

落實(shí)到動物衛(wèi)生執(zhí)法，同樣的動物防疫名詞、防疫手段在不同執(zhí)法環(huán)境下，有時要?dú)w入行政強(qiáng)制措施，有時要?dú)w入行政強(qiáng)制執(zhí)行。以病害畜禽無害化處理為例，如果是一般性的經(jīng)檢疫不合格，按照《動物防疫法》第四十八條，應(yīng)當(dāng)由貨主在動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下做無害化處理，具體方式可能是撲殺、銷毀等等，這種義務(wù)內(nèi)容是當(dāng)事人“作為”的內(nèi)容。經(jīng)依法責(zé)令，貨主仍不處理，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就可能要使用強(qiáng)制力代為處理，此時的強(qiáng)制是完成當(dāng)事人的作為義務(wù)，這種行政強(qiáng)制只能按行政強(qiáng)制執(zhí)行來定性和辦理?？墒牵?dāng)發(fā)生重大疫情時根據(jù)《動物防疫法》第四章動物疫病的控制和撲滅，以及《重大動物疫情應(yīng)急條例》，負(fù)責(zé)進(jìn)行撲殺、銷毀操作的是相關(guān)行政機(jī)關(guān)及動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，畜主的義務(wù)是容忍和不作為。此時強(qiáng)制實(shí)施的撲殺、銷毀，只能按行政強(qiáng)制措施定性和辦理。又例如“消毒”這一名詞，根據(jù)《動物防疫法》第四十四條第二款運(yùn)載工具在裝載前和卸載后應(yīng)當(dāng)及時清洗、消毒。這是貨主的作為義務(wù)，如其據(jù)不履行，根據(jù)《動物防疫法》第七十三條動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)代為處理，代為處理就是代履行，屬于行政法強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《動物防疫法》第四章動物疫病控制和撲滅，為防控動物疫病，進(jìn)行消毒操作的是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)部門，而當(dāng)事人有容忍的義務(wù)，如其抗拒而強(qiáng)制性消毒，則屬于行政強(qiáng)制措施。

2 動物防疫執(zhí)法名詞歸類

2.1 行政強(qiáng)制措施類

行政強(qiáng)制措施是為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大這四種目的，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，封鎖、隔離、查封、扣押、防止疫病擴(kuò)散性質(zhì)的消毒、限制易感染的動物和動物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入、采樣、留驗(yàn)、抽檢、監(jiān)測、緊急免疫接種，這些手段依照法律應(yīng)當(dāng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，當(dāng)事人只有容忍的義務(wù)，強(qiáng)制實(shí)施上述措施屬于行政強(qiáng)制措施類。并且這些手段不產(chǎn)生任何實(shí)體的處理效果，只能單純作為行政強(qiáng)制措施使用。強(qiáng)制使用這些動物防疫手段要遵循《行政強(qiáng)制法》第三章規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序辦理。《行政強(qiáng)制法》第三條規(guī)定，只有在突發(fā)事件情況下，按相關(guān)專門法律法規(guī)的規(guī)定辦理。在動物衛(wèi)生執(zhí)法中，就是發(fā)生重大動物疫情后，跳轉(zhuǎn)到《中華人民共和國動物防疫法》和《重大動物疫情應(yīng)急條例》。

2.2 行政強(qiáng)制執(zhí)行類

行政強(qiáng)制執(zhí)行是以實(shí)現(xiàn)行政決定為目的，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，沒收病害動物及動物產(chǎn)品、吊銷許可證使用強(qiáng)制力，都?xì)w屬行政強(qiáng)制執(zhí)行類?！皼]收”意味著當(dāng)事人交出財(cái)物的所有權(quán)，吊銷許可證意味著當(dāng)事人要停止某項(xiàng)業(yè)務(wù)，都是要當(dāng)事人采取相關(guān)行動，因此要?dú)w入行政強(qiáng)制執(zhí)行類。行政強(qiáng)制執(zhí)行不容易出錯，但實(shí)務(wù)中 “沒收”這一名詞經(jīng)常被濫用，沒收是嚴(yán)厲的行政處罰手段，我們要注意在行政處罰決定做出前，以及在應(yīng)當(dāng)使用行政強(qiáng)制措施的場合，不能使用“沒收”。

2.2.1 行政強(qiáng)制執(zhí)行的分類

行政強(qiáng)制執(zhí)行可分為間接強(qiáng)制和直接強(qiáng)制兩類，間接強(qiáng)制包括執(zhí)行罰和代履行，執(zhí)行罰用于實(shí)現(xiàn)罰款，不按期繳納罰款可每日加罰一定數(shù)額。代履行用于當(dāng)事人消極對待行政決定為其設(shè)定的義務(wù)，由執(zhí)法單位自己或執(zhí)法單位委托的單位代為履行當(dāng)事人的義務(wù)，然后向當(dāng)事人收取一定的費(fèi)用。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對自己的行政決定實(shí)施代履行，也可以接受農(nóng)業(yè)主管部門委托實(shí)施代履行。在代履行中，如果當(dāng)事人從消極對抗變?yōu)榉e極對抗，甚至暴力對抗，代履行就應(yīng)該終止，改為直接強(qiáng)制。

直接強(qiáng)制分為行政單位自行直接強(qiáng)制執(zhí)行和委托法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種，《行政強(qiáng)制法》以委托法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以自行直接強(qiáng)制執(zhí)行為例外，只有公安、海關(guān)等少數(shù)行政單位有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。農(nóng)業(yè)主管部門（如農(nóng)委）、動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都沒有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要直接強(qiáng)制時必須委托法院。

《行政強(qiáng)制法》第五條規(guī)定了行政強(qiáng)制的適當(dāng)性原則，執(zhí)法單位在選擇強(qiáng)制手段時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用間接強(qiáng)制手段，當(dāng)間接強(qiáng)制無法實(shí)現(xiàn)行政目的時，才能適用直接強(qiáng)制。

2.2.2 行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施方式

《行政強(qiáng)制法》只規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行的申請方式和受理程序，至于如何執(zhí)行則適用《行政訴訟法》《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，另外有關(guān)執(zhí)行的司法解釋也是實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。如果行政單位認(rèn)為法院執(zhí)行不力，應(yīng)當(dāng)在這兩部法律及相關(guān)司法解釋中尋找依據(jù)，找好依據(jù)再向法院執(zhí)行人員及相關(guān)單位提出交涉。

2.3 “雙重身份”類

撲殺、銷毀、消毒、無害化處理這類名詞既可能在行政強(qiáng)制措施中使用，也可能在行政強(qiáng)制執(zhí)行中使用。在具體使用中歸屬于哪類，取決于這些執(zhí)行這些操作的義務(wù)人是誰，當(dāng)義務(wù)人是當(dāng)事人時，名詞表現(xiàn)出“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的特性，動物衛(wèi)生執(zhí)法單位強(qiáng)迫或代替當(dāng)事人完成其義務(wù)；當(dāng)義務(wù)人是動物衛(wèi)生執(zhí)法單位時，名詞表現(xiàn)出“行政強(qiáng)制措施”的特性，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)容忍動物衛(wèi)生執(zhí)法單位執(zhí)行動物防疫操作。

動物衛(wèi)生法律法規(guī)是個龐大的體系，除《動物防疫法》外，有關(guān)動物衛(wèi)生的法律法規(guī)及國家標(biāo)準(zhǔn)還有很多，對行政強(qiáng)制常常用不同的名詞表述，本文無法一一列舉。動物衛(wèi)生從業(yè)人員遇到新的、涉及行政強(qiáng)制的名詞，可以根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，自行嘗試歸類，這對于正確適用該名詞很有好處。

3 不符合《行政強(qiáng)制法》的法規(guī)條文要清理

隨著《行政強(qiáng)制法》的出臺與實(shí)施，各地開始清理與《行政強(qiáng)制法》抵觸的條文。2012年4月9日《法制日報(bào)》報(bào)道[4]，河北省修改《河北省治理貨運(yùn)車輛超限超載規(guī)定》，將“強(qiáng)制卸載”改為“不得駛離”。理由是《中華人民共和國道路交通安全法》只規(guī)定禁止超載，沒有規(guī)定“強(qiáng)制卸載”，作為地方政府規(guī)章，《河北省治理貨運(yùn)車輛超限超載規(guī)定》無權(quán)設(shè)置“強(qiáng)制卸載”這一行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。

現(xiàn)行動物衛(wèi)生法規(guī)也有不符合《行政強(qiáng)制法》的情形，需要清理。如2002年1月1日實(shí)施，現(xiàn)仍有效的《安徽省實(shí)施<中華人民共和國動物防疫法>辦法》，第三十六條規(guī)定“違反本辦法規(guī)定，貨主在動物、動物產(chǎn)品出售前未按規(guī)定報(bào)檢的，由動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，沒收違法所得；對未售出的動物、動物產(chǎn)品，強(qiáng)制補(bǔ)檢?！贝藯l文規(guī)定的“強(qiáng)制補(bǔ)檢”，肯定由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)容忍，屬于行政強(qiáng)制措施類，它至少在兩個層面上違反法律規(guī)定。第一，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十一條“法律對行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定”。《動物防疫法》規(guī)定了行政強(qiáng)制，但未規(guī)定“強(qiáng)制補(bǔ)檢”，安徽省的這一法規(guī)屬于做出擴(kuò)大規(guī)定。第二，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十條，地方性法規(guī)只能設(shè)定查封和扣押兩類行政強(qiáng)制，而“強(qiáng)制補(bǔ)檢”不屬于這兩類，只能歸到“其他行政強(qiáng)制措施”，明顯突破了法律的限制。

根據(jù)《動物防疫法》第四十二條，屠宰、出售、運(yùn)輸動物及動物產(chǎn)品要申報(bào)檢疫，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到檢疫申報(bào)后，派人實(shí)施檢疫。貨主雖有出售動物未報(bào)檢的錯誤，但那些未售出的動物，可能畜主并不打算出售，這些動物可能與已售動物并非同群、同種，動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能強(qiáng)制補(bǔ)檢。根據(jù)《動物防疫法》第十五條第三款，對于未打算出售的動物，只能由動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。監(jiān)測與檢疫某些技術(shù)內(nèi)容可能相同，法律性質(zhì)及實(shí)施主體并不同。某地檢測人員與檢疫人員可能是一套人馬，同屬畜牧獸醫(yī)局，但執(zhí)行不同的任務(wù)就代表不同的法律主體，同樣的技術(shù)操作就有了不同的法律含義。實(shí)務(wù)中要注意正確表明身份，在文件上不要用錯了公章。監(jiān)測只收集信息不作出行政決定，而檢疫必然伴隨行政決定，經(jīng)檢疫合格則給予行政許可，經(jīng)檢疫不合格要責(zé)令畜主做無害化處理，并且檢疫還有附隨義務(wù)——繳納檢疫費(fèi)。這例子提示我們，對于各種地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章涉及行政強(qiáng)制概念的，我們都要按照《行政強(qiáng)制法》確立的標(biāo)準(zhǔn)，予以重新考量。

《行政強(qiáng)制法》第十條和第十一條對各種法規(guī)和其他規(guī)范性文件，設(shè)定和規(guī)定行政強(qiáng)制的權(quán)限做了明確界定，對既有動物衛(wèi)生法規(guī)要對照檢查，去除或修改違反《行政強(qiáng)制法》的部分，未來動物衛(wèi)生立法也要注意遵循這兩個條文。

4 結(jié)束語

《行政強(qiáng)制法》是行政程序法，我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，行政程序的規(guī)定散見于各種法律法規(guī)中?！缎姓?qiáng)制法》實(shí)施前包括《動物防疫法》在內(nèi)很多法律都涉及行政強(qiáng)制，執(zhí)法單位和執(zhí)法人員在使用行政強(qiáng)制時很大程度上依靠執(zhí)法者的自由裁量。《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制做了全面規(guī)范，該法實(shí)施后執(zhí)法人員在辦理行政強(qiáng)制事務(wù)時必須依照規(guī)范行使權(quán)力，自由裁量的范圍大大縮小。

《行政強(qiáng)制法》是綜合性行政法律，其理念、條文在動物衛(wèi)生執(zhí)法中如何貫徹運(yùn)用，值得廣大動物衛(wèi)生執(zhí)法人員實(shí)踐中探索，而深刻理解行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律含義是個關(guān)鍵。本文拋磚引玉，希望廣大同仁批評指正。

[1]全國人大常委會法制工作委員會. 中華人民共和國行政強(qiáng)制法釋義[M].北京：法律出版社，2011.

[2]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國行政強(qiáng)制法（實(shí)用版）[M].北京：中國法制出版社，2011.

[3]法制日報(bào)法學(xué)前沿．行政強(qiáng)制措施與強(qiáng)制執(zhí)行的分界標(biāo)準(zhǔn)[N]．法制日報(bào)，2012-06-27（12）.

[4]張維. 河北修法對超載貨車不再“強(qiáng)制卸載”要求“自行卸載”否則“不得駛離”[N].法制日報(bào)，2012-04-09（06）.