歐洲債務(wù)危機(jī)與社會(huì)養(yǎng)老保障的國家特征及中國借鑒

張士斌，楊黎源，王 松

（1貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院，貴陽 550004 2.寧波市委黨校，寧波 315012）＊

一、歐洲政府債務(wù)危機(jī)國家及其分類

從政府債務(wù)比重的歷史變動(dòng)來看，爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的歐洲國家大體上可以分為兩類：一類是冰島、愛爾蘭等政府債務(wù)比重長(zhǎng)期較低，但由于受到全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的影響，政府金融債務(wù)突然高企的國家。這類國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，債務(wù)危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響較小，且其債務(wù)比重是突然快速上升到高水平。另一類是債務(wù)比重長(zhǎng)期較高，在全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，長(zhǎng)期的債務(wù)問題迅速演變?yōu)閲?yán)重債務(wù)危機(jī)的國家，包括希臘［1］、意大利、葡萄牙等國（參見表1）。這些國家的債務(wù)問題往往是政府財(cái)政赤字長(zhǎng)期積累的結(jié)果。

表1 部分發(fā)達(dá)國家中央政府債務(wù)占GDP比重 單位：%

本文主要研究第二類國家，即長(zhǎng)期以來政府債務(wù)比重維持在較高水平的國家，如希臘、意大利、葡萄牙等國。而且，本文主要分析的不是這些國家債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的諸多原因、過程及其對(duì)世界和中國經(jīng)濟(jì)的影響，而是試圖分析這些國家社會(huì)養(yǎng)老保障和福利財(cái)政支出方面的特點(diǎn)及原因，并探討它對(duì)中國社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革的借鑒。

二、歐洲債務(wù)比重長(zhǎng)期高企的國家：社會(huì)養(yǎng)老保障的共同特征和困境

從過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)來看，自從1970年代陷入經(jīng)濟(jì)滯漲之后，歐洲國家高昂的社會(huì)養(yǎng)老保障和福利財(cái)政支出便成為政府財(cái)政赤字的重要來源?？傮w上說來，政府債務(wù)長(zhǎng)期較高的歐洲國家在社會(huì)養(yǎng)老保障和社會(huì)福利方面具有“三高一低”特征，即社會(huì)保障和社會(huì)福利支出占GDP比重高，養(yǎng)老社會(huì)支出占GDP比重高，公共養(yǎng)老金替代率高和養(yǎng)老金再分配功能偏低等特點(diǎn)。

1.社會(huì)支出比重和社會(huì)養(yǎng)老保障支出比重偏高。政府債務(wù)比重長(zhǎng)期較高的歐洲國家的一個(gè)共同特征是社會(huì)保障支出水平較高，而這在很大程度上與社會(huì)養(yǎng)老保障水平高有關(guān)。1995～2007年間，政府債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高的國家社會(huì)養(yǎng)老保障支出占GDP的比重普遍超過10%，意大利則高達(dá)14%，而其他國家，如北歐福利國家英美等國的相應(yīng)比重較低［2］。社會(huì)養(yǎng)老保障支出占政府支出的比重也相當(dāng)高。希臘、意大利和葡萄牙等國30%以上的社會(huì)保障和福利開支被用在社會(huì)養(yǎng)老保障，而希臘社會(huì)養(yǎng)老保障支出比重接近50%，明顯高于OECD國家平均23%的水平。用于老年人的社會(huì)保障項(xiàng)目通常是非生產(chǎn)性支出，一旦這種財(cái)政支出膨脹起來，政府往往需要實(shí)行赤字財(cái)政，并發(fā)行大量政府債券，日積月累便形成了龐大的政府債務(wù)。

2.公共養(yǎng)老金支柱替代率高，且缺乏積累性個(gè)人支柱。政府債務(wù)比重長(zhǎng)期較高的國家的一個(gè)共同特點(diǎn)是公共養(yǎng)老金替代率偏高，且仍然以單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制退休金制度為主，尚未建立多元的退休金體系（參見表2）。從退休金總替代率本身來講，政府債務(wù)水平長(zhǎng)期偏高國家的養(yǎng)老金替代率并不是最高的，從葡萄牙的53.9%到希臘的95.7%不等，在OECD國家中屬于中等偏上水平。但從退休金來源結(jié)構(gòu)看，債務(wù)水平長(zhǎng)期較高的國家往往只有公共退休金支柱。為了保證養(yǎng)老金待遇，這些國家往往只有選擇較高的公共養(yǎng)老金替代率，這又意味著國家需要提供更多的公共養(yǎng)老金財(cái)政，進(jìn)而導(dǎo)致政府財(cái)政支出中用于退休金的部分偏高。

表2 部分OECD國家養(yǎng)老金總替代率及其結(jié)構(gòu) 單位：%

3.公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱，養(yǎng)老金基尼系數(shù)高。實(shí)行補(bǔ)救式社會(huì)保障模式的國家（加拿大、澳大利亞和英國等）和北歐模式國家（瑞典、丹麥）公共養(yǎng)老金的再分配功能很強(qiáng)，而那些債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高的幾個(gè)國家公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱，表現(xiàn)為低收入群體和高收入群體享有大致相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金替代率，西班牙退休金待遇體系更是加劇了不同退休者群體之間的收入差距，勞動(dòng)者工作時(shí)的收入越高，養(yǎng)老金替代率就越高，增強(qiáng)了養(yǎng)老金待遇的不公平性。

由于政府債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高國家的公共養(yǎng)老金缺乏再分配功能，其養(yǎng)老金基尼系數(shù)明顯偏高。希臘、意大利和葡萄牙的養(yǎng)老金基尼系數(shù)分別達(dá)到0.28、0.29和0.27，西班牙、德國和法國養(yǎng)老金基尼系數(shù)也超過0.20。而另外一些國家，特別是英語系國家的養(yǎng)老金基尼系數(shù)普遍較低，澳大利亞、英國甚至僅為0.04和0.05。債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高的歐洲國家養(yǎng)老金基尼系數(shù)偏高說明退休者的收入差距大。

三、社會(huì)養(yǎng)老保障的剛性與社會(huì)養(yǎng)老保障的困境

部分歐洲國家政府債務(wù)長(zhǎng)期在高水平上徘徊源于政府財(cái)政收支長(zhǎng)期不平衡，這種不平衡又是社會(huì)保障和福利偏高，特別是由于老年社會(huì)保障支出水平偏高的結(jié)果。但為何這些國家在如此長(zhǎng)的時(shí)間里都難以抑制住社會(huì)養(yǎng)老保障和福利支出水平，進(jìn)而降低其政府財(cái)政赤字，這與社會(huì)養(yǎng)老保障制度和福利的剛性等因素密切相關(guān)。

1.民主政治中社會(huì)養(yǎng)老保障改革成為高壓線。政府債務(wù)長(zhǎng)期較高的歐洲國家遇到了社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革的剛性問題。已經(jīng)習(xí)慣了高保障、高福利待遇的國民往往對(duì)削減養(yǎng)老金待遇、降低替代率等改革措施持激烈反對(duì)態(tài)度。出于政治考慮，西方國家中央政府往往不愿意觸及到社會(huì)養(yǎng)老保障這條政治高壓線，不愿也不敢提出徹底的社會(huì)養(yǎng)老保障改革方案，通常僅提出一些治標(biāo)不治本的改革措施。

從希臘債務(wù)危機(jī)中民眾所采取的行動(dòng)就可以看出政府在削減社會(huì)保障和福利開支方面面臨重重困難。2010年2月，為減少財(cái)政赤字，希臘提出削減公共部門工資、增加稅收以及凍結(jié)2010年國家養(yǎng)老金的緊縮計(jì)劃，但1個(gè)星期后，公共和私營部門工人舉行大罷工。接著，5月1日和4日，希臘又爆發(fā)了反對(duì)緊縮措施的抗議活動(dòng)。大規(guī)模的罷工和抗議使得希臘政府在實(shí)行緊縮措施時(shí)小心翼翼，養(yǎng)老金制度改革力度有限。

2.老齡化不斷加深，贍養(yǎng)率持續(xù)下降，民眾社會(huì)養(yǎng)老需求高居不下。人口老齡化是發(fā)達(dá)國家普遍面臨的困境，但政府債務(wù)水平長(zhǎng)期較高的歐洲國家過去幾十年中的老齡化要明顯快于其他發(fā)達(dá)國家。老齡化上升、贍養(yǎng)率下降從支出和收入兩個(gè)方面都對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政帶來不利影響［3］。一方面，老齡化率上升意味著需要更多的養(yǎng)老資源供老年人享用，社會(huì)養(yǎng)老財(cái)政支出被迫增長(zhǎng)。隨著老年人口迅速增長(zhǎng)，民眾養(yǎng)老需求持續(xù)提升，為了信守承諾，政府必須提供更多的養(yǎng)老金財(cái)政支出。另一方面，贍養(yǎng)率下降意味著經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)老化，由此導(dǎo)致勞動(dòng)成本上升和競(jìng)爭(zhēng)力下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受限，也意味著社會(huì)保障繳費(fèi)可能下降，制約了政府公共養(yǎng)老財(cái)政收入的提高［4］。

近些年來，歐洲國家的養(yǎng)老金改革要么是提高繳費(fèi)水平，要么是降低待遇水平，或者推遲法定退休年齡，這些措施無論對(duì)在職勞動(dòng)者還是退休者來說，都是不受歡迎的。而伴隨著老齡化過程，65歲以上的老年人和50～64歲壯年人占總?cè)丝诘谋戎厝找嬖黾?，他們的政治博弈力量越來越?qiáng)大，對(duì)政策的影響力也越來越大，這也是導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革剛性的重要原因。

3.養(yǎng)老金制度本身的剛性。一方面，由于債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高國家普遍以現(xiàn)收現(xiàn)付制模式為主，往往只有單一的公共退休金支柱，缺乏個(gè)人退休金支柱的補(bǔ)充，這就導(dǎo)致政府減少公共社會(huì)養(yǎng)老保障制度的改革直接意味著總養(yǎng)老金待遇水平下降，自然會(huì)導(dǎo)致民眾的激烈反對(duì)。另一方面，債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高國家不同收入的勞動(dòng)者群體享有相同的養(yǎng)老金替代率的制度設(shè)計(jì)也使得國家在調(diào)整養(yǎng)老金待遇方面顧慮重重。在不同收入群體養(yǎng)老金替代率相同的情況下，降低養(yǎng)老金待遇的改革措施意味著所有人的養(yǎng)老金待遇將以同等的程度下降，就限制了養(yǎng)老金待遇的降低幅度，因?yàn)榇蠓冉档宛B(yǎng)老金待遇將使得低收入群體退休金的充足性問題突出。

4.社會(huì)養(yǎng)老保障剛性與勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩互為因果。二戰(zhàn)以后直到20世紀(jì)60年代末期，是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，也是社會(huì)養(yǎng)老保障和福利高速發(fā)展的時(shí)期。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率較低，待遇較高，領(lǐng)取資格條件相對(duì)寬松，建立了嚴(yán)格的積極的勞動(dòng)力保護(hù)制度，勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性日漸降低，僵化程度不斷加強(qiáng)。在高保障、高福利政策影響下，發(fā)達(dá)國家年齡較大的勞動(dòng)者勞動(dòng)參與率逐漸下降，出現(xiàn)大規(guī)模的提早退休現(xiàn)象。歐洲國家的法定退休年齡集中在65歲，但實(shí)際退休年齡則相差較大。在34個(gè)OECD國家中，除了葡萄牙，其他幾個(gè)政府債務(wù)比重較高的國家實(shí)際退休年齡都明顯低于法定退休年齡，普遍出現(xiàn)提前退休現(xiàn)象。高福利水平對(duì)老年人大規(guī)模地退出職業(yè)生涯，進(jìn)入退休狀態(tài)起到了重要的推動(dòng)作用，養(yǎng)老財(cái)政赤字?jǐn)U大的趨勢(shì)遂很難逆轉(zhuǎn)。

四、汲取歐洲經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建中國社會(huì)養(yǎng)老保障改革的彈性機(jī)制

1.再認(rèn)識(shí)歐洲社會(huì)保障發(fā)展歷程，重新確立社保建設(shè)適當(dāng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。歐洲國家債務(wù)危機(jī)的經(jīng)歷說明社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往難以同步。政府債務(wù)比重長(zhǎng)期高企的歐洲國家社會(huì)保障支出表現(xiàn)出一個(gè)特點(diǎn)，社會(huì)養(yǎng)老金的增長(zhǎng)無視于經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力和政府財(cái)政窘迫的現(xiàn)實(shí)，即便是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨于緩慢，政府赤字不斷擴(kuò)大，從而被迫大量舉債的背景下，這些國家的社會(huì)養(yǎng)老保障和福利支出仍然高居不下，剛性十足，導(dǎo)致政府債務(wù)長(zhǎng)期在高位維持。中國經(jīng)濟(jì)不可能永遠(yuǎn)高速發(fā)展，總有一天會(huì)逐漸放緩，如果在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期就保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障制度建設(shè)一致，那么，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩之后，社會(huì)保障財(cái)政必然會(huì)入不敷出，而導(dǎo)致政府財(cái)政赤字。

這就意味著中國還是要堅(jiān)持生產(chǎn)型特點(diǎn)的社會(huì)保障模式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基本原則來保障民眾社會(huì)保障和福利水平持續(xù)提升，同時(shí)，適當(dāng)加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)［5］。反而，如果盲目學(xué)習(xí)歐洲國家福利模式，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下就開始推行社會(huì)養(yǎng)老保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，就很有可能陷入歐洲社會(huì)養(yǎng)老保障建設(shè)陷阱，社會(huì)養(yǎng)老保障建設(shè)停滯不前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又長(zhǎng)期乏力［6］。具體說來，社會(huì)養(yǎng)老待遇水平應(yīng)該在通貨膨脹與工資增長(zhǎng)之間尋找一個(gè)合適的平衡，而不應(yīng)該單純根據(jù)工資增長(zhǎng)率來同步調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平。從當(dāng)前看來，我國近幾年通貨膨脹率增長(zhǎng)較快，工資增長(zhǎng)也較快，養(yǎng)老金待遇可以適當(dāng)增長(zhǎng)，可以取通貨膨脹和工資增長(zhǎng)加權(quán)平均（如2×通貨膨脹率/3＋1×工資增長(zhǎng)率/3）來確定養(yǎng)老金的增長(zhǎng)速度。

2.調(diào)整退休金支付結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基礎(chǔ)養(yǎng)老金的橫向再分配功能。政府債務(wù)比重高企的歐洲國家退休金制度有一個(gè)明顯特點(diǎn)，即往往只有公共退休金支柱，且其基本不具有橫向的再分配功能。與意大利等國類似，目前我國退休金體系中僅有基礎(chǔ)退休金支柱，這就導(dǎo)致我國養(yǎng)老金替代率（當(dāng)前為50%左右）明顯低于歐洲國家（普遍在60%以上）。但必須指出的是，僅就公共養(yǎng)老退休金替代率而言，我國并不明顯比發(fā)達(dá)國家低，問題在于我國沒有個(gè)人退休金支柱①。另外，我國公共（基礎(chǔ)）養(yǎng)老金的再分配功能也弱。表3中，公務(wù)員和事業(yè)單位勞動(dòng)者與企業(yè)職工退休金的差異（企業(yè)職工的平均工資與機(jī)關(guān)單位就業(yè)者的平均工資大致相差8%～16%）甚至高于在職工作期間收入差異（企業(yè)部門的平均離退休費(fèi)與機(jī)關(guān)單位的平均離退休費(fèi)的差距約為36%～42%），說明現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度導(dǎo)致了正規(guī)部門內(nèi)部不同勞動(dòng)群體收入不平等。

表3 不同類型就業(yè)者的平均工資及平均離退休費(fèi)

中國當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革的核心并不在普遍提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平，而在于調(diào)整退休金的支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化養(yǎng)老金的再分配功能。目前中國城鎮(zhèn)職工只能領(lǐng)取到公共養(yǎng)老金，其他形式退休金仍未能發(fā)揮保障作用，因而必須推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶積累，落實(shí)個(gè)人賬戶建設(shè)的行政執(zhí)法政策和措施［7］。同時(shí)，建立有效推動(dòng)企業(yè)和城鄉(xiāng)居民自愿養(yǎng)老賬戶積累的激勵(lì)體系，從利息補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方面著手，真正建立起具有中國特色的多元養(yǎng)老金支付結(jié)構(gòu)，從而保障老年人擁有比較充足的養(yǎng)老金收入。另外，為加強(qiáng)養(yǎng)老金再分配功能，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率體系中，較大幅度降低高收入者的替代率，適當(dāng)降低中高收入者的替代率，逐步提高中低收入者的替代率，較大幅度提高低收入者的替代率。

3.構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制。要減輕社會(huì)養(yǎng)老保障制度剛性對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革的影響，就需要構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵參數(shù)主要包括覆蓋率、繳費(fèi)率、替代率以及領(lǐng)取資格條件。中國在2020年前要建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度體系，人人享有基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老金覆蓋率不存在彈性調(diào)整的問題。另外，我國城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率已較高，當(dāng)前可以展開彈性調(diào)整主要是養(yǎng)老金替代率和領(lǐng)取資格條件。

為了保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率達(dá)到目標(biāo)水平，并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政長(zhǎng)期平衡，我國應(yīng)該建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的自動(dòng)（彈性）調(diào)整機(jī)制，即根據(jù)公共養(yǎng)老金收入和支出狀況建立一個(gè)養(yǎng)老金收益與負(fù)債的“替代率平衡指標(biāo)”。當(dāng)“替代率平衡指標(biāo)”顯示養(yǎng)老金財(cái)政盈余時(shí)，便可以結(jié)合人口老齡化程度、物價(jià)水平、工資增長(zhǎng)率等來動(dòng)態(tài)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平和替代率［8］；一旦“替代率平衡指標(biāo)”指示養(yǎng)老金入不敷出時(shí)，便應(yīng)該根據(jù)養(yǎng)老金赤字的具體數(shù)額調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平和替代率，使公共養(yǎng)老金恢復(fù)到收支平衡狀態(tài)。

在領(lǐng)取退休金的資格條件方面，必須在較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)逐漸推遲退休年齡，且應(yīng)該分階段來實(shí)施，從而減輕退休年齡改革對(duì)老年勞動(dòng)者帶來的不利影響。由于我國就業(yè)壓力仍然較大，當(dāng)前無需推遲退休年齡，但應(yīng)該在未來30～40年內(nèi)逐漸提高退休年齡?；驹O(shè)想是在2025年左右中國開始進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)，逐漸將男性勞動(dòng)者退休年齡推遲到62歲或63歲，女性勞動(dòng)者退休年齡推遲到57歲或58歲；在2035年左右中國進(jìn)入深度老齡社會(huì)時(shí)，逐漸將男性勞動(dòng)者退休年齡推遲到64歲或65歲，女性勞動(dòng)者退休年齡推遲到61歲或62歲［9］。

注釋：

①目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶仍在試點(diǎn)中，只有基礎(chǔ)養(yǎng)老金支柱實(shí)際支付了退休金。

［1］M.Nelson，Paul Belkin，Derek Mix.CRS：Greece’s Debt Crisis：Overview，Policy Responses，and Implications［R］.Council on Foreign Relations，May 14，2010.http：//www.cfr.org/publication/22175/crs.html.

［2］OECD.Pensions at a Glance 2011：Retirement－income Systems in OECD Countries［R］.www.oecd.org/els/social/pensions/PAG Social Protection.

［3］羅伯特·霍爾茨曼，理查德·欣茨等著.鄭秉文等譯.21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較［M］.北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006.

［4］張士斌，梁宏志，肖喜生.日韓養(yǎng)老金制度改革比較與借鑒［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2011，（6）：35－42.

［5］張士斌，郭曉峰.貴州初次收入分配格局問題研究［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（2）：100－104.

［6］張士斌，王禎敏.中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人力資本積累的階段性關(guān)聯(lián)研究［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）：43－48.

［7］張芙蓉，許存興.我國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)形成原因及對(duì)策研究［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）：107－109.

［8］Edward Palmer，The New Swedish Pension System［R］.http：/www.ier.hit－u.ac.jp/pie/Japanese/discussion paper/dp2001/dp36/text.pdf.

［9］成志剛.農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與市民化［J］.湖湘論壇，2010，（2）：9－10.