戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中公眾參與方法研究與案例分析

李 松 尤瓊智 任景明

(1.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012；2.浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，杭州 311300)

2003年實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，標(biāo)志著環(huán)境影響評價制度進入了新的發(fā)展階段，其中對公眾參與作了明確的規(guī)定；2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，是我國環(huán)境保護領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件，但僅限于建設(shè)項目環(huán)境影響評價領(lǐng)域[1-4]，目前戰(zhàn)略環(huán)境影響評價仍缺乏明確的公眾參與指導(dǎo)文件，導(dǎo)致公眾參與在廣度、深度、形式、內(nèi)容等方面仍存在諸多問題，具體表現(xiàn)為：公眾參與難以與戰(zhàn)略環(huán)境影響評價技術(shù)方案有機結(jié)合，公眾調(diào)查結(jié)果往往不能為評價提供數(shù)據(jù)支持或成為評價結(jié)論依據(jù)；公眾參與作為一項行政手段，過于形式化和程序化；公眾參與方案的設(shè)計和實施具有一定盲目性和隨意性，參與對象也缺乏代表性；信息不對稱問題嚴(yán)重，社會公眾通常只能依據(jù)有限的環(huán)境影響評價資料反饋意見；缺少公眾參與的信息反饋機制，公眾大多情況下只能單向地表述觀點和看法，但是很少被告知其意見或建議是否被采納等；在評價重大戰(zhàn)略規(guī)劃可能產(chǎn)生的社會影響時，公眾參與的重要性長期以來未能引起足夠的重視[5]。這些都嚴(yán)重制約了公眾參與的積極性，降低了公眾參與的有效性，損害了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的權(quán)威性。

公眾參與有效性已成為衡量戰(zhàn)略環(huán)境影響評價質(zhì)量高低的一個重要指標(biāo)，是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價過程中取得公眾支持、確定環(huán)境資源價值的重要手段和方法，它有利于提高政府決策效率及公眾環(huán)境意識，體現(xiàn)社會民主化。本文就是針對戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的特點，圍繞戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與的有效性問題，從戰(zhàn)略本身的基本特征和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的重點內(nèi)容入手，初步建立了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與的方法與體系，并結(jié)合典型案例進行了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與分析。

1.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與研究

公眾參與戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是指一個國家的公民或團體根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過一定方式介入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的過程，發(fā)表意見建議，對戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃的決策和治理產(chǎn)生影響的活動。公眾參與是環(huán)評工作的一個重要內(nèi)容，是環(huán)評單位、個人、團體、組織之間的雙向交流。公眾參與的三個主要問題是何時、誰、怎樣，即參與時機、參與對象、參與方式[6]。

1.1 公眾參與特殊性

與項目環(huán)境影響評價相比，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價視點高、評價涉及范圍廣、技術(shù)難度大、政策水平高、評價結(jié)論措施影響深遠(yuǎn)，直接影響到所涉及的國家、地區(qū)或行業(yè)甚至周邊地區(qū)的資源開發(fā)規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)定位、生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大決策，具有系統(tǒng)性、科學(xué)性、整體性、宏觀性、互動性等特點。因此，其公眾參與也具有一定的特殊性。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是一個站在宏觀的戰(zhàn)略角度將抽象的概念化理念轉(zhuǎn)化為具體的工程化實踐的過程，其中涉及到不同部門的平衡、不同層級的權(quán)衡、各方利益的博奕，這就使得戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與對于普通民眾具有一定的局限性。因此，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與的“公眾”主要是指相關(guān)部門、各級政府機關(guān)及各類研究機構(gòu)，普通民眾參與主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價后期的跟蹤評價及監(jiān)督上。

1.2 公眾參與時機與內(nèi)容

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的評價，可以通過環(huán)境背景調(diào)查，向公眾獲取相關(guān)信息。調(diào)查公眾對戰(zhàn)略實施的了解及支持程度，可以反映該環(huán)評信息的公開程度。與項目環(huán)評不同，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與內(nèi)容需體現(xiàn)戰(zhàn)略的實施是否符合可持續(xù)發(fā)展等理念，是否能保證經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)從宏觀環(huán)境影響方面考慮問題，如調(diào)查戰(zhàn)略或規(guī)劃的實施是否對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟起促進作用，是否符合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)布局，是否有利于就業(yè)等問題。在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中，公眾參與貫穿收集基礎(chǔ)環(huán)境信息、識別區(qū)域環(huán)境條件、識別評價的環(huán)境要素，到環(huán)評內(nèi)容、方法、主要結(jié)論等整個環(huán)評過程。公眾參與介入越早，信息互動越深入，越有利于戰(zhàn)略決策的制定，如表1所示。

表1 公眾參與時機及內(nèi)容

1.3 公眾參與對象

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與對象包括三種類型。第一類為政府及其相關(guān)部門，即戰(zhàn)略項目主導(dǎo)群體，它是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的主要參與者、戰(zhàn)略計劃的實施者和公眾參與的主體部分，不同區(qū)域或重點行業(yè)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的開展為各級政府及其相關(guān)部門提供了一個利益博奕的平臺，涉及到各類資源的分配和權(quán)益的平衡，直接影響到區(qū)域或行業(yè)的未來發(fā)展方向。第二類為受影響的公眾即項目有關(guān)群體，指將受到戰(zhàn)略環(huán)境影響的人群，他們將以切身體會進行信息反饋，這類群體的意見應(yīng)充分受到?jīng)Q策者的重視。第三類為可為環(huán)境影響評價提供知識和信息的群體和個人，即關(guān)心戰(zhàn)略群體及專家群體，這類群體可根據(jù)自己的專業(yè)知識及專長為擬定的戰(zhàn)略提供可能的環(huán)境影響信息。其目的是通過個人、團體、政府及環(huán)評單位溝通交流，為項目戰(zhàn)略環(huán)境影響評價提供準(zhǔn)確的指導(dǎo)意見。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價針對性和專業(yè)性較強，對公眾參與者的層次要求比一般的建設(shè)項目要高。同時，還要保證公眾參與的有效性。因此，公眾參與的對象確定應(yīng)考慮公眾的文化素質(zhì)、年齡階段及與項目的相關(guān)性[7]，必須在政府主導(dǎo)下，以各級政府及其相關(guān)部門人員為主，以各類科研院所相關(guān)人員及普通民眾為輔，具體可參考表2確定，并根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

表2 公眾參與對象組成

1.4 公眾參與方式

目前，公眾參與常用的方式有聽證會、座談會、論證會、問卷調(diào)查等，其中聽證會是環(huán)評法中較為認(rèn)可的參與方式。如五大區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就以聽證會的形式開展了幾輪征求意見，取得了較好的效果。表明聽證會既是公眾參與的一種形式，也是達成共識、增強成果應(yīng)用性的一種手段。隨著科技的迅速發(fā)展，可考慮采用短信、微信、QQ投票等更為經(jīng)濟便捷的網(wǎng)絡(luò)參與方式，增強公眾參與的有效性，如表3所示。

表3 公眾參與方式

1.5 公眾參與實施主體

公眾參與實施主體是在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中實際進行公眾參與活動的組織者，目前存在政府及相關(guān)部門、環(huán)評單位、其他團體等觀點，公眾參與實施主體選擇直接決定了公眾參與活動的成效并影響其價值判斷。

政府及相關(guān)部門是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的主導(dǎo)者，作為公眾參與實施主體違背了“回避”原則。目前，我國通常選擇環(huán)評單位作為公眾參與實施主體，由于存在著經(jīng)濟利益關(guān)系，不愿接納對戰(zhàn)略項目不利的反對意見，很難有效地組織實施公眾參與，嚴(yán)重制約了公眾參與的作用。因此，建議采用第三方獨立開展公眾參與，確保其客觀公正。

1.6 公眾參與結(jié)果處理

對于聽證會、座談會及論證會等公眾參與結(jié)果，環(huán)評相關(guān)人員應(yīng)及時整理總結(jié)提煉，遞交上級管理部門，并在環(huán)評報告相關(guān)章節(jié)予以體現(xiàn)。對于問卷調(diào)查，需在數(shù)據(jù)統(tǒng)計后，進行歸納總結(jié)，報請上級管理部門并在報告中對公眾參與結(jié)果進行表述。其統(tǒng)計方法如下。

1.6.1 公眾認(rèn)可度

通常需要對公眾參與意見進行統(tǒng)計分析，計算公眾認(rèn)可度S，然后確定認(rèn)可等級[8]。公眾認(rèn)可度S表示公眾對某項目持贊成、支持意見的程度，如下公式所示。

式中，Ka、Kb、Kc…Kz是不同類型的權(quán)重，可根據(jù)不同層次人群數(shù)量、文化程度賦予不同的權(quán)重值；Ai、Bi、Ci…Zi是不同權(quán)重等級在各答題所得的分值之和，其中i為分值的梯度個數(shù)；P為做出第i種選擇的人數(shù)；Q為第i種選擇分值（0≤Q≤1）；Na、Nb、Nc…Nz代表對應(yīng)權(quán)重等級樣本量；m代表權(quán)重類型數(shù)；n代表問題個數(shù)。

1.6.2 認(rèn)可等級

根據(jù)計算可獲得的最大公眾認(rèn)可度Smax，在（0，Smax）內(nèi)以不同比例分為四檔，以表征公眾對項目不同的認(rèn)可程度，作為項目戰(zhàn)略決策的參考依據(jù)[8]。如表4所示。

表4 公眾參與認(rèn)可等級劃分

一般說來，公眾認(rèn)可等級在一級或二級的，說明公眾對該項目還是比較認(rèn)可的，反之，公眾認(rèn)可等級在三級或四級的，說明公眾對該項目是不太認(rèn)可的，這就需要相關(guān)決策者慎重分析其原因，做出正確的判斷。

1.7 公眾參與信息反饋

信息反饋是根據(jù)獲得的戰(zhàn)略行為及其環(huán)境影響方面的公眾參與信息，采取一定的方式主動或被動地發(fā)表對戰(zhàn)略行為的意見、建議和要求等，這是公眾、決策者及評價單位之間雙向互動交流的一種重要手段[9]，其關(guān)系如圖1所示。目前，嚴(yán)重缺乏公眾參與信息反饋機制，評價單位應(yīng)在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價后期集中告知公眾反饋意見或建議采納情況、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價結(jié)論及其關(guān)心的熱點問題的解決方法或替代方案，并對戰(zhàn)略的運行效果及其環(huán)境影響進行跟蹤監(jiān)督。

圖1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價互動關(guān)系圖

2.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與實例分析

以內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要戰(zhàn)略環(huán)境影響評價為例進行說明[10]。為進一步完善內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（簡稱《綱要》），站在可持續(xù)發(fā)展的高度，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，從決策源頭控制環(huán)境污染。國家環(huán)境保護部和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府決定對《綱要》開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，作為政府宏觀決策的依據(jù)。

2.1 公眾參與方案制定

此次戰(zhàn)略環(huán)境影響評價過程中，公眾參與時機貫穿于整個環(huán)評過程，從環(huán)評方案的制定到報告編寫，再到戰(zhàn)略環(huán)境影響評價后評估及監(jiān)督。具體采用的公眾參與方案如圖2所示。

圖2 公眾參與方案框架圖

2.2 公眾參與內(nèi)容確定

公眾參與內(nèi)容包括向被訪問人員告知規(guī)劃相關(guān)主要內(nèi)容、涉及的環(huán)境敏感問題、初步分析結(jié)論、擬采取的減緩措施與效果等公眾關(guān)心問題，以及調(diào)查被訪人員對規(guī)劃的了解、支持程度及相關(guān)建議和意見。

2.3 公眾參與結(jié)果分析

根據(jù)上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，對問卷調(diào)查結(jié)果進行了公眾認(rèn)可度及認(rèn)可等級分析，主要結(jié)論如下：

（1）79%的人不同程度了解內(nèi)蒙古國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃的情況；87%的人認(rèn)為將來產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理或者較合理，將來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃定位先進，顯示公眾對內(nèi)蒙古的規(guī)劃定位認(rèn)可等級為二級：比較認(rèn)同。

（2）85%的人認(rèn)為規(guī)劃生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)符合內(nèi)蒙古實際和資源分布狀況，生產(chǎn)力布局合理：比較認(rèn)同，12%的認(rèn)為較合理：不太認(rèn)同，3%的人認(rèn)為不合理：不認(rèn)同。認(rèn)為不合理的人主要關(guān)心規(guī)劃布局能否與資源相適應(yīng)，不關(guān)心開發(fā)的力度是否過強。

（3）公眾對未來的發(fā)展建設(shè)所擔(dān)心的問題中，大多數(shù)人（65%）擔(dān)心影響生態(tài)，其中空氣污染占20%，其次為水體污染（16%），表明公眾對規(guī)劃中的生態(tài)保護問題不太認(rèn)同。

（4）對于規(guī)劃實施中可能涉及的個人利益問題，如征地問題，72%公眾希望得到足夠的補償，也有依靠農(nóng)牧業(yè)維持生計的公眾希望政府妥善解決就業(yè)問題；公眾對于搬遷和城鎮(zhèn)化問題非常認(rèn)同，僅有4%公眾表示不愿意。

結(jié)果表明，公眾對內(nèi)蒙古“十一五”規(guī)劃的未來發(fā)展基本表示肯定，但也普遍意識到未來環(huán)境的壓力較大。因此，內(nèi)蒙古的發(fā)展必須采取適當(dāng)措施保護生態(tài)環(huán)境，盡可能避免發(fā)展所帶來的環(huán)境問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，2005年自治區(qū)人民政府召開了由30多位院士和專家組成的咨詢會議，認(rèn)真聽取他們對于生態(tài)環(huán)境保護的意見，確定從兩方面開展工作：一方面是合理規(guī)劃和布局內(nèi)蒙古的生產(chǎn)力；另一方面是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

2.4 公眾參與信息反饋

本次戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中，對于公眾參與的結(jié)果進行了認(rèn)真的統(tǒng)計分析，對于公眾所關(guān)心的問題，已在環(huán)評報告中得到充分體現(xiàn)，并及時向公眾進行反饋。如針對公眾擔(dān)心的生態(tài)影響問題，報告具體要求在規(guī)劃綱要中進一步確立草原的主體生態(tài)功能，明確提出草原功能定位由牧業(yè)主導(dǎo)型向生態(tài)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，同時發(fā)揮農(nóng)區(qū)和牧區(qū)的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)牧互補、耦合增效，構(gòu)筑國家北方生態(tài)屏障。因此，充分表明信息反饋是一種雙向交流的手段，有利于進一步調(diào)動公眾參與積極性和有效性。

2.5 公眾參與時效性評價

本次戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的公眾參與對于制定和完善綱要起到很大幫助，在報告編制過程中，廣泛征求自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、各部門、專家及普通民眾的意見，多次聽取項目介紹、獲取信息和資料，兩次專家送審、四次內(nèi)部修改，12次多方位征求意見，取得了較好的效果。但是也存在不確定性，如普通民眾更多關(guān)注項目涉及到的個人利益問題等民生問題，很難在戰(zhàn)略層次上提出宏觀有效的建議，需合理配置公眾參與人員組成，這也是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與面臨的難點之一。

3.結(jié)論

（1） 在理論方面，公眾參與是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的關(guān)鍵步驟，將成為協(xié)調(diào)環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)略實施的重要手段。應(yīng)在公眾參與內(nèi)容、對象、方式、實施主體、數(shù)據(jù)處理及信息反饋等方面進行深入研究，就戰(zhàn)略潛在的社會、環(huán)境影響及其減緩措施等與公眾進行互動交流，以提高公眾參與有效性，推動政府決策中的民主化和科學(xué)化，體現(xiàn)以人為本原則。

（2） 從案例分析上，內(nèi)蒙古自治區(qū)的《綱要》戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是宏觀的決策過程，公眾參與貫穿整個環(huán)評過程。公眾參與方式多元化、對象多層次化、反饋多樣化，數(shù)據(jù)統(tǒng)計細(xì)致，信息反饋及時，提高了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與的時效性，確保了決策的正確性。同時，對其中暴露的問題，應(yīng)進行分析總結(jié)作為今后的借鑒。

（3） 當(dāng)前，正值我國環(huán)評法頒布十周年，我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價及其公眾參與均取得了長足的進步，但仍需借鑒國外先進經(jīng)驗，加強戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度建設(shè)，完善公眾參與理論方法，明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的法律約束力，保障戰(zhàn)略環(huán)境影響評價能夠真正從紙面走向?qū)嵺`。同時，各級政府要以對區(qū)域發(fā)展負(fù)責(zé)的精神將戰(zhàn)略環(huán)境影響評價指導(dǎo)意見應(yīng)用于實踐工作，構(gòu)建跨流域、跨行政單元、前瞻性的環(huán)境綜合管理模式，探索建立以環(huán)境保護促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展的長效機制，以促進環(huán)境與經(jīng)濟之間的整體協(xié)調(diào)、資源的永續(xù)利用及生態(tài)環(huán)境的不斷改善，從而推動人類社會可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。

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