關(guān)于建立我國光污染防治體系的思考與建議

王 東 郭鍵鋒

（深圳市環(huán)境監(jiān)測中心站，深圳 518049）

光污染防治是一個全球性的環(huán)境問題，研究與控制光污染已成為國際學術(shù)界特別關(guān)注的焦點。隨著城市建設(shè)和科學技術(shù)的進步，玻璃幕墻建筑，夜間戶外照明，戶外商業(yè)照明等成為現(xiàn)代城市的元素，然而使用過量的玻璃幕墻、照明燈具或不當?shù)恼彰髟O(shè)計，不僅不能提升城市光環(huán)境質(zhì)量與美感，反而會帶來光污染。光污染已經(jīng)成為繼水、氣、聲、固體廢棄物之后的一種新型環(huán)境污染。近年來，光污染的危害日益嚴重，危害范圍進一步擴大，相關(guān)投訴以及民事訴訟案件不斷增加。隨著人們環(huán)境意識的不斷增強以及環(huán)境保護事業(yè)的深入發(fā)展，深入研究光污染，從環(huán)保和法律的角度探索有效的規(guī)制光污染的對策，已成為一個急迫而重要的課題。

1.光污染概述

光（包括紫外光、可見光和紅外光）的本質(zhì)是電磁波，是電磁波譜中波長為102-106nm的一部分，光污染屬于電磁輻射污染的一種類型。光污染大致可分為兩種：一種是天然反射光所造成的光污染；一種是過度或不當?shù)娜斯ふ彰魉a(chǎn)生的光污染。

光污染作為一種新型環(huán)境污染，其概念尚未確定，但是光污染的危害范圍不斷擴大。

嚴重危害人類健康。研究表明[1,2]：光污染不僅會損害人的正常生理功能，還會影響心理健康。夜間照明常用的光源并非“全光譜”照射，會擾亂人體的正常生理節(jié)律；長期暴露體內(nèi)的生物和化學系統(tǒng)會發(fā)生改變，造成體溫、心跳、脈搏、血壓不協(xié)調(diào)。長時間在亮光環(huán)境中休息，會使生物鐘發(fā)生紊亂，影響正常生活，誘發(fā)神經(jīng)衰弱，甚至導致精神疾病[3]。

破壞生態(tài)平衡。隨著城市夜間光污染問題的日益嚴重，受到光污染干擾的物種范圍也越來越廣[4-7]。引起光線流失[8]，干擾視覺作業(yè)，危及交通安全[9-11]：室外夜間照明產(chǎn)生的干擾光，玻璃幕墻反射引起的眩光污染，對駕駛員的視覺造成不良影響，甚至引發(fā)交通事故。

光污染浪費了大量的電力資源，在我國電力結(jié)構(gòu)中，火電比例達75%以上，發(fā)電產(chǎn)生的二氧化碳、二氧化硫等廢氣是酸雨和光化學煙霧的主要產(chǎn)生源，并對城市環(huán)境和氣候造成了嚴重的污染及負面影響[12]。

2.國內(nèi)光污染防治立法現(xiàn)狀

我國一直處在光污染環(huán)境立法的空白點。目前，適合我國國情的關(guān)于解決光污染方面的技術(shù)性研究成果還比較缺乏，《中華人民共和國環(huán)境保護法》未將光污染列入其中，也無相關(guān)立法和環(huán)保標準。

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，于2008年制定了《城市夜景照明設(shè)計規(guī)范》（JGJ/T 163-2008）。該規(guī)范專門提出“光污染的限制”內(nèi)容，引入了CIE的光環(huán)境功能分區(qū)思想，制定了相應(yīng)的限值，對光污染防治法律體系的構(gòu)建有著重要的開創(chuàng)意義。但該標準為照明行業(yè)的行業(yè)標準，不是國家強制性環(huán)保標準，非針對光污染預防與治理，未充分考慮光污染生物效應(yīng)的不確定性而采取預防性原則的立法指導思想，未對光生物危害進行充分的評估和控制，缺乏針對性、強制性、可操作性，并且相關(guān)條文比較粗糙，城市夜景照明、商業(yè)廣告牌、建筑幕墻造成光污染的現(xiàn)象沒有得到有效的法律控制。

在沒有成熟的光污染防治立法的情況下，為了限制光污染，部分省市依據(jù)有關(guān)民法、環(huán)境法等的立法目的及宗旨，針對實際情況及社會的發(fā)展，對相關(guān)法律及時做出的補充性地方規(guī)章，制定了一系列規(guī)范性文件，具有積極的意義。如：《珠海市環(huán)境保護條例》、《城市環(huán)境(裝飾)照明規(guī)范》等。但這些地方性規(guī)定受其固有的立法層次的制約，缺乏一定的法律性和針對性，適用范圍有限，對于燈光使用單位沒有強制力，也缺乏相應(yīng)的處罰規(guī)定，造成環(huán)保部門難于執(zhí)法，未能有效的控制城市光污染問題。

3.開展我國光污染防治體系研究的建議

在大規(guī)模的城市化背景下，光污染的危害日益嚴重，光污染侵害案件不斷出現(xiàn)，但是我國現(xiàn)有的法律并不能夠提供理想的救濟手段，更不能有效保護環(huán)境。根據(jù)環(huán)境污染所體現(xiàn)的環(huán)境污染構(gòu)成要件，光污染應(yīng)列入環(huán)境污染的范疇，建立完善的技術(shù)標準體系，以及相應(yīng)的監(jiān)管體系，以達到防治光污染，保護和改善光環(huán)境，保障人類健康以及生態(tài)平衡，構(gòu)建一個綠色和諧可持續(xù)發(fā)展的光環(huán)境。

3.1 光污染防治立法研究建議

3.1.1 修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》

《中華人民共和國環(huán)境保護法》頒布于1989年，在當時的社會經(jīng)濟條件和歷史背景下，該法并未將光污染納入監(jiān)管范圍。隨著我國城市化水平的不斷提高，越來越多的城市大量興建玻璃幕墻建筑和實施人工照明工程等，使得城市的光污染問題越來越嚴重，公眾對光污染的投訴與訴訟已經(jīng)成為了新的環(huán)境污染焦點。因此，修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》，補充對光污染問題的法律條文，在基本法中明確界定光污染，將光污染納入法律規(guī)制的范疇，使光污染的防治得到強有力的法律保障。

3.1.2 制定《光污染防治法》

我國污染防治立法的模式都采用“基本法”加專項立法的模式?！盎痉ā敝袃H對污染防治做了概括規(guī)定，針對特定污染制定專項污染防治立法。近十年來，先后制定和修訂了《水污染防治法》、《放射性污染防治法》等一批專項立法，成效非常明顯。由于沒有直接的法律依據(jù)，環(huán)保部門對于光環(huán)境的保護缺乏法律依據(jù)。為此，亟須制定防治光污染的單行法——《光污染防治法》，以彌補立法空白，從法律上明確界定光污染、防治措施、法律責任等，切實保護光環(huán)境質(zhì)量遭受嚴重破壞，保障公民的合法環(huán)境權(quán)益。在立法中，注重對經(jīng)濟手段的充分利用，進一步完善排污收費制度，充分發(fā)揮該制度在防治光污染領(lǐng)域的效用，制定對景觀照明、作業(yè)場所照明、娛樂場所照明、有意圖的光入侵，建筑幕墻反光造成環(huán)境污染行為的懲戒措施等。《排污費征收使用管理條例》以行政法規(guī)的形式確立了市場經(jīng)濟條件下的排污收費制度。該制度為我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展提供了有力的法律保障，但現(xiàn)實中光污染，也對人類和環(huán)境造成了很大危害，并未列入征收范圍，因此有必要也將它們納入排污收費的征收范圍。

3.2 建立以健康為基礎(chǔ)的光污染防治環(huán)境標準體系

目前，我國尚無相關(guān)的環(huán)保標準和規(guī)范，應(yīng)該參照相關(guān)國際組織及發(fā)達國家有關(guān)規(guī)定和標準，制定以健康為基礎(chǔ)的光污染防治標準體系，控制光污染，營造舒適、綠色、和諧的光環(huán)境。對光環(huán)境進行管理可從兩個方面入手：污染源和綜合環(huán)境。從污染源出發(fā)，區(qū)分光照目的，進行分類管理；從環(huán)境出發(fā)，進行光環(huán)境功能劃分，制定不同的光環(huán)境功能區(qū)域標準。在完成光環(huán)境功能區(qū)劃之后，可按以下程序制定具體的標準：選擇可信的科學資料；基于從宏觀生態(tài)學到微觀分子水平的光生物效應(yīng)研究成果，完成光污染的健康風險評估；在健康風險評估的基礎(chǔ)上，確定閾值水平；根據(jù)預防性原則，選擇合理的安全因子（同時考慮不同區(qū)域，對不同人群的防護）；設(shè)定具體限值；核定限值可行性。

3.2.1 制定《光環(huán)境質(zhì)量標準》

環(huán)境質(zhì)量標準是判斷環(huán)境質(zhì)量是否下降的準則，在光環(huán)境標準體系中《光環(huán)境質(zhì)量標準》是判定光污染是否超過合理范圍的重要依據(jù)。因此，在充分考慮我國光氣候分布、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上，制定全國范圍的《光環(huán)境質(zhì)量標準》具有重要的意義。在制定《光環(huán)境質(zhì)量標準》上，要對城市的亮度有一個整體規(guī)劃，以主導功能劃定區(qū)域，統(tǒng)籌考慮各個功能區(qū)之間的銜接，避免夜間照明過度對人體健康、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響，以及對天空亮度產(chǎn)生較大影響。首先，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異，對區(qū)域進行合理的劃分，確定具體的環(huán)境管理目標。然后，根據(jù)各類區(qū)域?qū)獾牟煌?，對選定區(qū)域進行合理功能劃分，并對每個子區(qū)域制定合適的光環(huán)境目標，從而使光環(huán)境在符合人們需要的同時又盡可能少地帶來負面影響。

光環(huán)境功能區(qū)具體劃分可以參照我國的《聲環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3096-2008），將我國區(qū)域劃分成生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、交通道路區(qū)等功能區(qū)域，然后根據(jù)不同功能區(qū)域制定不同的光環(huán)境質(zhì)量標準具體內(nèi)容。

3.2.2 制定《戶外光環(huán)境標準》

光污染具有非長期性的特點，只要關(guān)閉照明設(shè)備，調(diào)整光線傳播方向，污染過程就會停止。因此，對戶外光環(huán)境的管理應(yīng)根據(jù)光環(huán)境功能區(qū)劃的不同，有針對性的從源頭管控光污染。制定《戶外光環(huán)境標準》對城市照明和建筑物裝飾進行科學的規(guī)范和控制，主要是制定具體的街道燈具標準，廣告招牌等商業(yè)照明設(shè)施設(shè)置標準，景觀照明標準等，對城市夜晚亮度、照明時間、照明設(shè)施等做出規(guī)定，促進建設(shè)單位合理選擇光源，規(guī)范燈具，采取加遮光罩等措施，嚴格限制光污染的產(chǎn)生，營造和諧的光環(huán)境，促進“景觀照明”向“綠色照明”、“生態(tài)照明”發(fā)展。此外，對于有意圖的光入侵，標準也應(yīng)該明確規(guī)定相應(yīng)的技術(shù)限值。

3.2.3 制定《室內(nèi)光環(huán)境標準》

室內(nèi)照明主要是室內(nèi)作業(yè)場所照明、公共建筑室內(nèi)照明，KTV、酒吧等娛樂場所室內(nèi)照明。其中室內(nèi)作業(yè)場所照明包括辦公室照明、工作車間照明；公共建筑室內(nèi)照明包括學校教室照明、醫(yī)院室內(nèi)照明（手術(shù)室、影像室、ICU病房，特殊需求病房除外）、養(yǎng)老院室內(nèi)照明等。良好的室內(nèi)作業(yè)場所照明對保障工作人員的工作效率和健康十分重要，學校教室照明對學生的學習效率和視力健康的保障，醫(yī)院室內(nèi)照明對醫(yī)務(wù)人員的工作開展以及對病人的心理影響都至關(guān)重要。

在制定《室內(nèi)光環(huán)境標準》時，應(yīng)充分考慮不同場所，不同人群的光環(huán)境需求和具體防護等級，根據(jù)預防性原則，制定以健康為基礎(chǔ)的相應(yīng)照明標準限值。例如，學校教室照明標準要細分大學、中學、小學和幼兒園，針對不同成長發(fā)育階段人群對照明需求，視覺系統(tǒng)對光照傷害（閃爍、亮度等）閾值的差異，制定以健康為基礎(chǔ)的照明標準限值。

3.3 建立相應(yīng)監(jiān)管體系

光污染防治工作有效實施的前提就是要建立一個良好的行政管理體系。通過立法為行政管理部門設(shè)定相關(guān)環(huán)境法律義務(wù)；明確管理部門及職責；明確統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)部門，以及各部門分工、權(quán)力、責任關(guān)系；建立分級管理、兩級審批、污染源他管與行業(yè)自管，以及相應(yīng)的豁免制度等。

光污染防治是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及了環(huán)保、規(guī)劃、交通、建設(shè)、城管等多個部門的職能，構(gòu)建“大環(huán)?！睓C制，多部門聯(lián)合執(zhí)法，對確保光污染防治相關(guān)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，推進治理工作的開展具有重要的現(xiàn)實意義；并且在光污染防治體系構(gòu)建中，可以分階段，分步驟先選擇深圳、珠海等特區(qū)作為試點地區(qū)，先行先試，再逐步建立全國的防治體系。

4.總結(jié)

從20世紀50年代希臘學者薩迪亞期開創(chuàng)人類聚居學起，將人類聚居問題與環(huán)境科學連結(jié)一起的思潮就開始被廣泛接受和推崇。城市的建設(shè)應(yīng)該以人為本，加強生態(tài)文明建設(shè)。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國光污染問題越來越嚴重，城市光環(huán)境有惡化的趨勢，光污染問題將成為影響城市生態(tài)環(huán)境以及社會和諧穩(wěn)定的不利因素。

光污染防治的立法缺失、監(jiān)管不到位、制度不健全、法律責任不明確等是造成我國光污染問題日益嚴重的主要原因。在城市發(fā)展過程中，對光污染的防治本質(zhì)是如何減少無效光和有害光的問題。為了有效地防治光污染這種新型環(huán)境污染，必需以經(jīng)濟、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展為指導理念，從國情出發(fā)，借鑒國外光污染防治立法經(jīng)驗，在繼承和完善我國現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，建立符合國情的光污染防治立法體系，將光污染納入法律規(guī)制的范疇，使光污染的防治得到強有力的法律保障，從而用法律手段來有效地保護、改善城市光環(huán)境質(zhì)量，保障公眾身心健康和生態(tài)平衡，促進城市光環(huán)境的和諧健康可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)宜居生態(tài)城市，最終實現(xiàn)生態(tài)文明。

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