公安內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督在基建招投標(biāo)中的研究與探索

王吉生，劉 倩

(鄭州市公安局 審計(jì)室，鄭州450003)

公安內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種獨(dú)立審核、評(píng)價(jià)行為，是一種管理過程的控制，是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的重要手段。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的目的，在于通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)政策、法規(guī)、制度執(zhí)行過程中的違紀(jì)違規(guī)問題，分析問題的現(xiàn)實(shí)及潛在影響，找出存在問題的原因，提出完善管理的制度性建議，為建立健全內(nèi)部控制制度提供專業(yè)支持，從根本上遏制違紀(jì)違規(guī)問題的發(fā)生，從而推動(dòng)各級(jí)公安機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)負(fù)起鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會(huì)責(zé)任。現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)是事后審計(jì)，這種“秋后算賬”式的審計(jì)模式往往停留在發(fā)現(xiàn)問題的層面，很難從根本上幫助改善建設(shè)項(xiàng)目的管理，無(wú)法降低工程成本，更談不上提高建設(shè)項(xiàng)目的投資效益，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的作用了。為此，筆者通過審計(jì)案例進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)中的實(shí)際情況，指出當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的一些問題，提出了加強(qiáng)招投標(biāo)階段的審計(jì)監(jiān)督，彌補(bǔ)傳統(tǒng)結(jié)算審計(jì)的不足的一些設(shè)想。

1．公安機(jī)關(guān)基本建設(shè)概況

公安機(jī)關(guān)職能的重要性決定了該機(jī)關(guān)歷來(lái)是國(guó)家投入的重點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)是政府的重要組成部門，是我國(guó)人民民主專政政權(quán)中具有武裝特點(diǎn)的治安行政和刑事司法的專門機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了政府職能中繁重的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，公安機(jī)關(guān)既是行政機(jī)關(guān)，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)，是保障社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的重要系統(tǒng)。在各級(jí)政府部門中公安機(jī)關(guān)任務(wù)最重，人數(shù)最多，經(jīng)費(fèi)量最大。為了加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，公安部先后制定出臺(tái)了縣級(jí)公安機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)、單警裝備配備標(biāo)準(zhǔn)、公安派出所和警車外觀標(biāo)識(shí)、看守所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及“金盾工程”項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)書等，并提出了建設(shè)要求。多年來(lái)，各級(jí)政府財(cái)政部門均把對(duì)公安機(jī)關(guān)的投入納入重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)的基層基礎(chǔ)建設(shè)，為打擊犯罪和社會(huì)管理提供了較好的經(jīng)費(fèi)保障。

新形勢(shì)下公安機(jī)關(guān)對(duì)敵斗爭(zhēng)、社會(huì)管理任務(wù)的艱巨復(fù)雜性，使得國(guó)家對(duì)公安機(jī)關(guān)的投入迅速增加。為了適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)管理和打擊犯罪的任務(wù)，公安部黨委提出了抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功的“三基”工程建設(shè)的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和以“公安信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建和諧警民關(guān)系”為內(nèi)容的“三項(xiàng)建設(shè)”任務(wù)，這是公安部黨委在深入總結(jié)公安機(jī)關(guān)“三基”工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為推動(dòng)公安事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性決策。許多大要案?jìng)善频膶?shí)踐充分證明，沒有現(xiàn)代化的科技裝備作支撐，就很難贏得主動(dòng)、取得勝利。為了戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)公安機(jī)關(guān)“三基”工程項(xiàng)目建設(shè)和設(shè)備采購(gòu)特別是公安信息化工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入迅速增加。

2．基本建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)存在的主要問題

近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)建設(shè)任務(wù)重、投資大，使得各類項(xiàng)目承包公司趨之若鶩。多年來(lái)，各級(jí)黨委政府十分重視治理工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，多次發(fā)文規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)交易行為和領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為，以維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，并多次部署工程領(lǐng)域的專項(xiàng)治理工作，也取得了較好的成效。但是，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利性和公安機(jī)關(guān)項(xiàng)目的吸引力，使得各類承包商和供應(yīng)商紛至沓來(lái)，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制還不十分健全，相關(guān)法律法規(guī)不太完備，完全市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成，各種競(jìng)爭(zhēng)手段五花八門，招投標(biāo)方不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)和不規(guī)則的運(yùn)作時(shí)有發(fā)生，公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目建設(shè)部門的負(fù)責(zé)人承擔(dān)著較大的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作還有諸多問題亟待解決。主要表現(xiàn)在:

2．1 業(yè)主規(guī)避招標(biāo)

在實(shí)際的工作中我們發(fā)現(xiàn)，有些招標(biāo)單位為了達(dá)到某種目的，提出種種理由，使其不符合適用招標(biāo)的條件，來(lái)逃避正常的招標(biāo)約束和監(jiān)督管理，也就是我們所說(shuō)的規(guī)避招標(biāo)。主要是采用以下貌似合法的方法或手段:一是人為縮小建設(shè)規(guī)模或壓低投資數(shù)額;二是通過肢解工程、化整為零或分期建設(shè)的手段規(guī)避招標(biāo);三是在辦理工程前期審批手續(xù)時(shí)，提供虛假的證明，騙取有關(guān)手續(xù);四是主要工程分部招標(biāo)發(fā)包，專項(xiàng)分包工程規(guī)避招標(biāo);五是以招商引資為借口，搞假招標(biāo)、假引資，躲避招投標(biāo)管理;六是以私營(yíng)項(xiàng)目為借口來(lái)逃避招投標(biāo)管理部門的監(jiān)督，從而規(guī)避招標(biāo);七是利用種種借口造成事實(shí)工程，以罰代管，逃避招標(biāo)。

2．2 運(yùn)作過程弄虛作假

有一些建設(shè)項(xiàng)目，迫于《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，進(jìn)入了招標(biāo)投標(biāo)的程序，但在實(shí)際運(yùn)作中弄虛作假，招標(biāo)投標(biāo)只是為了掩人耳目，走走過場(chǎng)。其弄虛作假普遍采用的方式主要是:內(nèi)定外陪、暗中偏袒、泄露標(biāo)底、賄賂評(píng)委、投標(biāo)人相互串通。

2．3 招投標(biāo)工作透明度不夠，引發(fā)較多投訴

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保證評(píng)標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。而現(xiàn)實(shí)情況是，評(píng)標(biāo)活動(dòng)一結(jié)束，當(dāng)事人對(duì)評(píng)標(biāo)過程中的情況通過各種渠道從側(cè)面探詢了解，可以說(shuō)評(píng)標(biāo)活動(dòng)的內(nèi)容是公開的秘密。而當(dāng)事人了解的內(nèi)容中只摘取對(duì)自己有利的東西，使評(píng)標(biāo)活動(dòng)成了霧里看花，猶抱琵琶半遮面。而評(píng)標(biāo)工作又是一個(gè)人為的評(píng)審過程，不同于電腦閱卷打分，因此投標(biāo)人經(jīng)常認(rèn)為這個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)，最容易受到人為因素的影響，造成投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)工作的不信任。從而引發(fā)一系列的投訴。

2．4 相對(duì)于內(nèi)部審計(jì)，外部審計(jì)的不足之處

公安機(jī)關(guān)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其經(jīng)費(fèi)投入均為國(guó)家財(cái)政預(yù)算，建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)應(yīng)由各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)，但是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)除了關(guān)注特別重大的建設(shè)項(xiàng)目外，沒有力量對(duì)所有國(guó)家行政機(jī)關(guān)所立項(xiàng)目均進(jìn)行審計(jì)。有的雖實(shí)施開工前審計(jì)，但僅僅是資金到位情況審計(jì);有的實(shí)施竣工決算審計(jì)，也是事后的審計(jì)。由于建設(shè)項(xiàng)目的來(lái)源是財(cái)政資金，因而財(cái)政部門較為關(guān)注，一般由同級(jí)財(cái)政部門指定中介事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，且大都是竣工決算審計(jì)。有些較大項(xiàng)目雖然實(shí)施跟蹤審計(jì)，但中介事務(wù)所不熟悉建設(shè)單位的情況，無(wú)法控制各個(gè)重要環(huán)節(jié)，無(wú)法做到審計(jì)到位。近年來(lái)，由于信息化建設(shè)的步伐加快，特別是公安機(jī)關(guān)一些項(xiàng)目的保密性，外部審計(jì)更是無(wú)法介入，導(dǎo)致許多項(xiàng)目游離于審計(jì)之外，得不到應(yīng)有的監(jiān)督，一些地方公安機(jī)關(guān)存在著決策失誤，重復(fù)投資，資金浪費(fèi)，貪污腐敗等問題。

3．原因分析

這些問題的產(chǎn)生，是由多方面因素造成的，既有內(nèi)部的，也有外部的;既有客觀，也有主觀的;還有政策上的漏洞。分析起來(lái)有幾個(gè)方面:

3．1 法規(guī)制度尚不健全

《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部新法律，目前尚沒有實(shí)施細(xì)則等配套法規(guī)。雖已施行，但這一法律不可能將招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施過程中所有的規(guī)則、程序容納進(jìn)去，對(duì)于這部法律的理解和把握還存在這樣那樣的偏差。為此，國(guó)家建設(shè)部、交通部等部門以及各省、市都制定了自己的招標(biāo)投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，但這又極易導(dǎo)致部門封鎖、地方壟斷、多頭管理等混亂局面?？傊?，基本建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)是一個(gè)相互制約、相互配套的系統(tǒng)工程，目前招標(biāo)投標(biāo)本身法律、法規(guī)體系尚不健全，市場(chǎng)監(jiān)督和制約機(jī)制力度不夠，配套的改革措施還不完善，這是《招標(biāo)投標(biāo)法》在貫徹執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題的重要原因。

3．2 監(jiān)督機(jī)制流于形式

由于不規(guī)范招標(biāo)是在私下進(jìn)行，少有知情人，即使有知情人，也由于心存顧慮而不愿、不敢舉報(bào)，缺乏群眾監(jiān)督基礎(chǔ)，這給打擊規(guī)避招標(biāo)的不法行為帶來(lái)了一定的困難。同時(shí)，招投標(biāo)工作業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強(qiáng)，負(fù)責(zé)監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)行政部門力量有限，只局限于某幾個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，再加上所需業(yè)務(wù)知識(shí)不夠，監(jiān)督止于表面、流于形式，使規(guī)避招標(biāo)者得不到應(yīng)有的處罰。

一直以來(lái)，行政部門監(jiān)督管理的重點(diǎn)主要是放在項(xiàng)目質(zhì)量上面，對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)督重視不夠。甚至有的部門和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有人參與了工程招標(biāo)投標(biāo)，就算是監(jiān)督到位了。實(shí)際上，因紀(jì)檢監(jiān)察人員大都是臨時(shí)指派，很難掌握招標(biāo)投標(biāo)的全過程，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)又不由其直接監(jiān)控，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往會(huì)流于形式，而司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督基本上也是難以介入，無(wú)法發(fā)揮作用。

3．3 懲治違規(guī)力度不夠

執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》中的問題之所以會(huì)時(shí)有發(fā)生，屢禁不止，與我們懲治違紀(jì)違法的力度不大密切相關(guān)。一是并非所有的違紀(jì)違法行為都能得到及時(shí)的查處;二是在查處的過程中存在袒護(hù)、說(shuō)情的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)查處不力，甚至出現(xiàn)違紀(jì)違法者得不到懲處的問題。正是由于違紀(jì)違法的成本低、風(fēng)險(xiǎn)小，而所獲取的利益巨大，使得無(wú)視法紀(jì)，頂風(fēng)作案的問題難以杜絕。

4．對(duì)策和建議

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和我國(guó)交易方式的重大改革，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，改變傳統(tǒng)的直接采購(gòu)和行政分配方式，這是深化投融資體制改革的一項(xiàng)重大舉措，是將我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則與國(guó)際通行做法接軌的重要步驟。公安機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中要更多體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，防止發(fā)生假招標(biāo)等新的權(quán)錢交易腐敗行為，就必須在制度上的不斷完善。

4．1 招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督制度的法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第七條規(guī)定:“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為?！备鶕?jù)該法，招標(biāo)投標(biāo)各方有義務(wù)接受依法行使的政府監(jiān)督。由于我國(guó)內(nèi)部審計(jì)法律的原因，就全國(guó)行政機(jī)關(guān)而言，大部分單位沒有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，相當(dāng)部分與財(cái)務(wù)或紀(jì)檢部門合署辦公，有的既無(wú)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也無(wú)專職審計(jì)人員;就全國(guó)公安機(jī)關(guān)而言，近年來(lái)，在公安部黨委和部審計(jì)局的大力推動(dòng)下，省、地兩級(jí)公安機(jī)關(guān)大多設(shè)有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)大多與紀(jì)檢部門合署辦公，沒有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)有專職審計(jì)人員。較大的建設(shè)項(xiàng)目由同級(jí)審計(jì)或財(cái)政部門指定中介事務(wù)所實(shí)施審計(jì)，審計(jì)、財(cái)政不關(guān)注的項(xiàng)目，由單位內(nèi)部審計(jì)或聘請(qǐng)中介事務(wù)所審計(jì)為主，自行審計(jì)為輔，小型項(xiàng)目由內(nèi)部審計(jì)部門實(shí)施審計(jì)。

4．2 發(fā)揮公安內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作職能

公安機(jī)關(guān)的審計(jì)工作，屬于國(guó)家內(nèi)部審計(jì)的一種，相比國(guó)家的外部審計(jì)有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。主要表現(xiàn)在，第一是有“天時(shí)”的優(yōu)勢(shì)，“天時(shí)”是指內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。在實(shí)際工作中，各級(jí)審計(jì)部門分別負(fù)責(zé)本級(jí)單位的審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)接受下級(jí)審計(jì)部門的工作報(bào)告，從而達(dá)到分級(jí)管理的目的。第二是有“地利”的優(yōu)勢(shì)，“地利”是指內(nèi)部審計(jì)身處機(jī)關(guān)當(dāng)中。內(nèi)部審計(jì)人員熟悉內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，可以把審計(jì)監(jiān)督與后勤保障的中心任務(wù)結(jié)合起來(lái)，加大開支立項(xiàng)、論證審批、效益考評(píng)等關(guān)鍵項(xiàng)目的監(jiān)督力度，真正發(fā)揮審計(jì)部門和人員的作用。內(nèi)部審計(jì)人員長(zhǎng)期立足于本單位的具體崗位，工作時(shí)間、范圍不受限制，可根據(jù)單位內(nèi)部管理的需要隨時(shí)隨地開展工作，比外部審計(jì)更深入、更徹底，可消除外部審計(jì)容易遺留的“死角”和“盲區(qū)”。第三是有“人和”在優(yōu)勢(shì)，“人和”是指內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)向性。做好內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的重要途徑，在完善內(nèi)部控制系統(tǒng)、強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制方面的作用是外部審計(jì)達(dá)不到也不可替代的。認(rèn)真抓好內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作，把各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管好用好，發(fā)揮其最佳效益，對(duì)于加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)、賬目、資產(chǎn)的管理，防止違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題的發(fā)生，充分發(fā)揮審計(jì)工作的監(jiān)督作用具有極其重要的意義。

4．3 加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理

目前國(guó)際上通行的業(yè)主自主招標(biāo)，實(shí)際上大多是委托專業(yè)綜合技術(shù)咨詢公司操作實(shí)施。由于招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)有眾多的專業(yè)人才，對(duì)招標(biāo)業(yè)務(wù)熟練程度高，把握政策的原則性較強(qiáng)，從而能更好保證招標(biāo)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益。招標(biāo)機(jī)構(gòu)接受業(yè)主的委托招標(biāo)，不僅要維護(hù)業(yè)主的利益，同時(shí)也要站在公正的立場(chǎng)上，維護(hù)投標(biāo)方的合法權(quán)益，并接受公眾監(jiān)督。因而處于中介地位的招標(biāo)機(jī)構(gòu)，其本身就帶有實(shí)施監(jiān)督招標(biāo)的作用。因此，主管部門要對(duì)代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，制定詳細(xì)的行為規(guī)范和市場(chǎng)管理措施，避免其從專業(yè)的角度使違法行為更加隱蔽。

4．4 強(qiáng)化招投標(biāo)責(zé)任追究監(jiān)督

招投標(biāo)工作人員要實(shí)行嚴(yán)格的追責(zé)制度。招投標(biāo)過程中違紀(jì)違規(guī)造成惡劣影響的，或事后發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題，造成國(guó)有資金大量流失的，應(yīng)追究經(jīng)辦人的責(zé)任，加大對(duì)這種行為的處罰。使經(jīng)辦人只能按程序辦事，加強(qiáng)工作責(zé)任心。

［1］李向群．現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)在公安機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)中的探索［EB/OL］．(2010－10－01)［2012－02－06］．http://www．jssj．gov．cn/newsfiles/229/2010 － 10/17995．shtml．

［2］趙磊．我國(guó)建設(shè)工程招標(biāo)管理工作的現(xiàn)狀及問題分析［C］．七省市建筑市場(chǎng)優(yōu)秀論文集，2008．

［3］張山峰，陳建坤，鄭捷．新形勢(shì)下如何做好招投標(biāo)監(jiān)管工作［C］．七省市建筑市場(chǎng)優(yōu)秀論文集，2008．

［4］中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法釋義［M］．北京:中國(guó)計(jì)劃出版社，1999．