制度分割下地方政府“土地財(cái)政”之轉(zhuǎn)型路徑探析

尹超

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢，430073)

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)工業(yè)化和城市化水平不斷提高，對(duì)具有承載安居功能的土地需求也越來(lái)越多。許多地方政府財(cái)政過(guò)度依賴土地出讓金等土地收益的短期行為而衍生出的一系列“土地財(cái)政”問(wèn)題，引起學(xué)界廣泛關(guān)注。土地財(cái)政，又叫第二財(cái)政，是指以政府為主導(dǎo)、圍繞土地使用權(quán)出讓所進(jìn)行的財(cái)政收支行為和利益分配活動(dòng)。近年來(lái)，中央政府狠下力度調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地市場(chǎng)交易趨冷，使地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)時(shí)捉襟見(jiàn)肘。在“土地財(cái)政收入的減少已造成各地資金緊缺的現(xiàn)實(shí)”的環(huán)境下，土地財(cái)政模式導(dǎo)致的潛在問(wèn)題已逐步顯露且不容忽視①。因此，只有對(duì)“土地財(cái)政”問(wèn)題的現(xiàn)狀、缺陷作出細(xì)致的分析，才能真正找出政府“土地財(cái)政”問(wèn)題的困局所在，保障土地資源的合理利用。

一、“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀及危害

政府實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，主導(dǎo)土地供給，再將土地進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)，以此獲得大量土地出讓金收入作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來(lái)源。但政府采取的非飽和型供地的做法，雖然能增加政府財(cái)政收入，但減少了社會(huì)整體福利。

(一)現(xiàn)狀：地方政府借城鎮(zhèn)化之機(jī)，過(guò)渡依賴土地增量收益

在“土地財(cái)政”上，一些地方政府最常用的手法是進(jìn)行土地整理，運(yùn)用行政力量對(duì)其他用途的土地整合，然后合法拍賣(mài)。目前，地方政府的土地財(cái)政依賴主要集中在以下兩個(gè)方面。

1.以招、拍、掛等方式出讓土地獲得巨額出讓金收入

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，只有經(jīng)營(yíng)性用地才能給地方政府帶來(lái)巨額的土地出讓金收入，是地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。政府“財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)產(chǎn)業(yè)稅收的增量，預(yù)算外則靠土地出讓形成收入”，乃名副其實(shí)的土地財(cái)政。[1]我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快導(dǎo)致居民住房需求不斷增加。地方政府為解決資源的“剛性約束”，出于政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和解決實(shí)際問(wèn)題的需要，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)“一往情深”。在前一輪地方政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張中，地方政府通過(guò)擴(kuò)大新增建設(shè)用地規(guī)模，以出讓土地方式獲取土地出讓金。土地出讓范圍的擴(kuò)大，使土地出讓金收入非?？捎^，成為地方政府財(cái)政收入的有效增長(zhǎng)點(diǎn)。政府在集體土地征用和國(guó)有土地出讓中處于完全主導(dǎo)的地位，可以運(yùn)用降低征地價(jià)格、提高出讓價(jià)格的剪刀差方式，通過(guò)極低的征地補(bǔ)償費(fèi)拿到土地，再以較高出讓價(jià)格出讓土地。通過(guò)上述途徑，地方政府獲取了巨額的土地出讓收入。

2.在房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中的相關(guān)稅收收入

地方政府通過(guò)征收農(nóng)用地?cái)U(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的方式，刺激建筑行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及相關(guān)稅收的增長(zhǎng)。2009年起，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫加速，量?jī)r(jià)齊漲，引發(fā)社會(huì)公眾的“恐慌性搶購(gòu)”，導(dǎo)致住房需求出現(xiàn)嚴(yán)重畸形。中央政府為合理規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)連續(xù)實(shí)行嚴(yán)厲宏觀調(diào)控，房?jī)r(jià)在緊縮貨幣等政策直接調(diào)控下開(kāi)始“理性回歸”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年1月份70個(gè)大中城市房?jī)r(jià)全部停漲，環(huán)比下降的城市達(dá)到48個(gè)，其中濟(jì)南、青島等地房?jī)r(jià)環(huán)比下跌嚴(yán)重。重點(diǎn)城市房?jī)r(jià)上漲幅度減緩或出現(xiàn)下跌的同時(shí)，全國(guó)各地方財(cái)政收入銳減。其中，北京、上海等一線城市財(cái)政收入增幅顯著下降，甚至出現(xiàn)了少有的負(fù)增幅。[2]中央調(diào)控政策緊鑼密鼓進(jìn)行時(shí)，各地方政府卻暗自出臺(tái)一些“救市”措施，極力尋求政策“微調(diào)”空間②。部分城市回調(diào)首套房貸利率，放寬限購(gòu)政策，以期刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)回暖。諸多“試探性動(dòng)作”表明：地方政府一時(shí)還難以擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。此外，地方政府在金融危機(jī)時(shí)期產(chǎn)生的十多萬(wàn)億元債務(wù)，至今年已面臨償債高峰。這一沉重“包袱”使得地方政府增大了對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性。

(二)危害：“土地財(cái)政”的“捆綁力”產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)

“土地財(cái)政”為人垢病，最主要的原因是地方政府在獲得較充裕財(cái)政收益的同時(shí)，卻難以避免這一收益的方式可能帶來(lái)的“風(fēng)險(xiǎn)束”。③“土地財(cái)政”以金融為媒介，將地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房消費(fèi)者“捆綁”起來(lái)形成緊密的“利益鏈”，一旦某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)阻滯，就會(huì)導(dǎo)致“多米諾骨牌”效應(yīng)的連鎖反應(yīng)。就房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，地方政府片面追求“以地生財(cái)”和開(kāi)發(fā)商對(duì)土地過(guò)分投機(jī)形成的合力，致使土地出讓價(jià)格高昂，房產(chǎn)價(jià)格也隨之水漲船高。過(guò)度地“以地生財(cái)”，還使房?jī)r(jià)與普通居民收入狀況相背離，進(jìn)而產(chǎn)生房產(chǎn)滯銷(xiāo)與“夾心層”群體大量出現(xiàn)，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)接近臨界邊緣。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為：“能夠維持政府的安全與尊嚴(yán)的，只有確實(shí)的、穩(wěn)定、恒久的收入，至于不確定的、不經(jīng)久的資本及信用，決不可能把它當(dāng)作政府的主要收人來(lái)源。所以，一切已經(jīng)越過(guò)游牧階段的大國(guó)政府，從來(lái)都不由這種源泉取得其大部分的公共收入。”[3](379)現(xiàn)實(shí)中，地方政府“圈地”沖動(dòng)暴露出來(lái)的“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”傾向，④造成宏觀經(jīng)濟(jì)在數(shù)據(jù)上的失真和紊亂。地方政府在征地過(guò)程中的隨意性和不確定性，觸發(fā)了與土地有關(guān)的尋租行為的猖獗和蔓延，并導(dǎo)致社會(huì)矛盾尖銳。

綜上所述，土地財(cái)政是地方政府借以緩解財(cái)政資金匱乏、實(shí)施城市一體化戰(zhàn)略的主要措施?！巴恋刎?cái)政”在城市建設(shè)中扮演著舉足輕重的角色，囊括兩大收益：一是土地出讓收入，即由出讓土地帶來(lái)的政府直接收益；二是間接收益，即國(guó)家的稅費(fèi)收入和國(guó)企利潤(rùn)收入。但顯而易見(jiàn)的是，土地出讓金實(shí)際上是對(duì)土地收益的“透支”，是政府一次性預(yù)收或預(yù)支未來(lái)幾十年該出讓土地的收益。這種“寅吃卯糧”的粗放型促收模式極易誘發(fā)地方政府的“短視”行為，眾多地方政府熱衷賣(mài)地來(lái)獲得財(cái)政資金，加之金融和土地的結(jié)合催生了大量的形象工程和政績(jī)工程，造成土地資源的濫用，并陷入靠土地生財(cái)吃飯的怪圈。[4]“土地財(cái)政”注定不具有可持續(xù)發(fā)展性。

二、“土地財(cái)政”問(wèn)題的制度缺陷解讀

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，初始的制度選擇會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的慣性。現(xiàn)行財(cái)政體制是“土地財(cái)政”產(chǎn)生之根源，在“財(cái)權(quán)向上密集集中，事權(quán)向下大量轉(zhuǎn)移之時(shí)，地方政府將目光瞄向了土地”。[5]換言之，“土地財(cái)政”模式是現(xiàn)行財(cái)政體制和制度中財(cái)權(quán)和事權(quán)搭配不合理導(dǎo)致政府“行為扭曲”的反照。

(一)財(cái)權(quán)事權(quán)分配和預(yù)算實(shí)施的財(cái)政體制設(shè)計(jì)存在不足

在分稅制改革中，財(cái)政體制設(shè)計(jì)就存在先天不足，地方政府普遍存在對(duì)非規(guī)范、非正式財(cái)政制度的路徑依賴。1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅改革在一定程度上約束了地方政府“以地生財(cái)”的策略性行為。但地方政府財(cái)政運(yùn)作并未由此進(jìn)入規(guī)范和有序的軌道，反而表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的對(duì)非正式或非規(guī)范制度的“路徑依賴”趨向。[6]我國(guó)實(shí)行中央政府主導(dǎo)型財(cái)政制度，在漸進(jìn)式的財(cái)政制度變遷中，我國(guó)目前分稅制的改革設(shè)計(jì)仍然存在嚴(yán)重缺陷：首先，從財(cái)權(quán)與事權(quán)規(guī)則看，由于各級(jí)政府事權(quán)邊界模糊，法律界定不清晰，財(cái)政行為缺乏有效約束。因“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)”的規(guī)則勢(shì)必驅(qū)動(dòng)各級(jí)政府以本級(jí)財(cái)政利益最大化為目標(biāo)，盡量增加財(cái)政收入以作為預(yù)期行為的財(cái)政支撐。且《中華人民共和國(guó)土地管理法》雖然規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行土地有償使用制度”，但如何有償使用，以及土地出讓金如何收取，由誰(shuí)來(lái)收取，收取額度如何，甚至土地出讓金如何分配和使用等等一系列問(wèn)題都沒(méi)有在《土地管理法》中詳細(xì)加以描述。其次，從預(yù)算角度來(lái)看，我國(guó)的分稅制在實(shí)施中并未取消預(yù)算外資金的存在，當(dāng)稅收收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時(shí)，面對(duì)財(cái)政赤字，各級(jí)地方政府就“盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來(lái)增加自己的可支配財(cái)力”。[7]此外，“收支兩條線”使土地出讓金管理高度分權(quán)化。自2007年1月1日起，依照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，將土地出讓金納入地方預(yù)算中，強(qiáng)調(diào)建立出讓金收支專用戶頭。但在實(shí)踐中，該《通知》的規(guī)范效力和位階與財(cái)政法定的要求相去甚遠(yuǎn)，實(shí)施中難度較大，⑤這部分財(cái)政資金并未實(shí)現(xiàn)納入預(yù)算統(tǒng)籌安排使用的良好愿望。

(二)程序制度及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善，對(duì)“土地財(cái)政”的監(jiān)控流于形式

土地乃萬(wàn)物生存之源、立國(guó)富民之本。由于缺少相關(guān)法定性制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致許多地方政府違法、違規(guī)使用和開(kāi)發(fā)土地，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)或過(guò)度開(kāi)發(fā)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，征地程序失范(尤其是征地聽(tīng)證程序欠缺)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，政府行為隨意性增強(qiáng)。程序在行政行為的實(shí)施過(guò)程中，具有提供實(shí)質(zhì)性客觀標(biāo)準(zhǔn)的校準(zhǔn)功能。它能通過(guò)提供設(shè)定時(shí)間、地點(diǎn)、方法、形式等限制指標(biāo)、參照系和計(jì)算方法，方便參與者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從程序正義而言，政府實(shí)施征地活動(dòng)的程序要求涉及到的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《關(guān)于建立建設(shè)用地信息發(fā)布制度的通知》和《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》等，需要經(jīng)過(guò)“建設(shè)項(xiàng)目許可——告知征地——征地調(diào)查——征地聽(tīng)證——征地安置與補(bǔ)償”等步驟才可以進(jìn)行征地。[8]但在具體執(zhí)行中，無(wú)視聽(tīng)證程序而批準(zhǔn)通過(guò)補(bǔ)償安置方案，或違反法定程序的公告補(bǔ)償協(xié)議屢見(jiàn)不鮮，說(shuō)明了征地程序看似有了法律的保障，實(shí)際上實(shí)施流程中的約束還停留于主觀臆斷。在多重利益驅(qū)動(dòng)下，政府的征地行為失去程序約束，為貫徹自己的意志和實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)人”角色提供了機(jī)會(huì)。政府隨意提高或者降低征地補(bǔ)償金，法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為一紙空文。因此，地方政府爭(zhēng)相擴(kuò)大用地征收規(guī)模，以此收獲規(guī)?？捎^的財(cái)政收益實(shí)屬必然。

第二，財(cái)政預(yù)算不健全，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！额A(yù)算法》在對(duì)財(cái)政預(yù)算、收入、上繳與支出(撥付)等方面雖有規(guī)定，但違反該法的法律后果，卻不是追究責(zé)任人的法律責(zé)任，而是追究行政責(zé)任?！坝缮霞?jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”。⑥“法律責(zé)任”條款被“行政責(zé)任”所替代，不僅喪失了法律的嚴(yán)肅性，也使違法成本偏低，違犯法律的政府部門(mén)和官員可以輕易地逃避法律追究，屢查屢犯現(xiàn)象難以制止。對(duì)地方政府監(jiān)督的形同虛設(shè)，致使行政行為效率低下，腐敗滋生。監(jiān)督機(jī)制的缺失還導(dǎo)致另外一種風(fēng)險(xiǎn)，即由此產(chǎn)生的對(duì)地方政府的“驅(qū)趕”效應(yīng)：地方政府將收入重點(diǎn)由“依靠企業(yè)預(yù)算內(nèi)收入”轉(zhuǎn)到“依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入”，由“側(cè)重工業(yè)化”轉(zhuǎn)到“側(cè)重城市化”。⑦這些土地出讓金等屬于地方政府預(yù)算外的收入及其支出，一直游離于監(jiān)管體系之外，極易成為地方政府的“小金庫(kù)”。中央前期調(diào)控政策屢屢失效，部分原因也在于地方政府對(duì)此沒(méi)有主動(dòng)披露相關(guān)信息的義務(wù)和責(zé)任，造成了房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的失真。

(三)城鄉(xiāng)制度分割背景下市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制匱乏導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的偏離

我國(guó)土地制度實(shí)施的最大背景是城鄉(xiāng)分割。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)用地?cái)?shù)量居多，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地非農(nóng)化是土地流轉(zhuǎn)的重要方式。我國(guó)城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中的土地流轉(zhuǎn)制度區(qū)別于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上具有明顯的特殊性。圖1是對(duì)國(guó)際通行的土地流轉(zhuǎn)制度的介紹，圖2描述的則是我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的路徑。圖中的箭頭表示權(quán)利的流向，虛線表示被禁止的交易行為。

圖1 國(guó)際通行的土地流轉(zhuǎn)制度

圖2 我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化途徑

從圖1看出，國(guó)際上，開(kāi)發(fā)商與土地所有者通過(guò)交易取得土地以作為私人使用，土地轉(zhuǎn)化為城市商業(yè)用地是一個(gè)較為純粹的市場(chǎng)化過(guò)程。土地使用者必須與土地所有者進(jìn)行談判，就土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)，待土地轉(zhuǎn)讓完成后便可對(duì)土地開(kāi)發(fā)商業(yè)用途。交易這種市場(chǎng)機(jī)制凸顯了一種對(duì)土地所有者的利益保護(hù)傾向，談判轉(zhuǎn)讓方式保證了轉(zhuǎn)讓方在土地上的利益完全取決于自己的選擇。相比之下，在我國(guó)農(nóng)村和城市分割的體制下(見(jiàn)圖2)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市用地，一概須要先行征收，“這一制度分割對(duì)農(nóng)民利益和土地財(cái)政都產(chǎn)生了極為重要的影響”[9]。從中可以看出，政府身兼“管理者”和“經(jīng)營(yíng)者”二職，不僅是城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)的唯一中介，也實(shí)際成為土地一級(jí)市場(chǎng)的完全壟斷者。

在城鄉(xiāng)制度分割下，這些影響中最為嚴(yán)重的后果，就是導(dǎo)致我國(guó)土地的真實(shí)價(jià)值無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。⑧農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國(guó)家所有，它們分屬于不同的權(quán)利體系，并分別由不同的機(jī)構(gòu)、法規(guī)管理或調(diào)整。從土地流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)化為城市非農(nóng)用地，必須通過(guò)地方政府對(duì)該農(nóng)村土地征收“變性”，將土地由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后再由政府將國(guó)有土地的使用權(quán)以“招、拍、掛”等方式轉(zhuǎn)讓或出讓給城市土地使用者。即便是作為公共目的、準(zhǔn)公共用途的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，概莫能外。這意味著，農(nóng)村用地在轉(zhuǎn)化為城市非農(nóng)用地時(shí)，農(nóng)用地所有者與城市開(kāi)發(fā)商彼此“隔離”，政府的過(guò)度介入使得土地交易市場(chǎng)并不真正存在，土地市場(chǎng)價(jià)格難以體現(xiàn)其價(jià)值。價(jià)格參數(shù)一旦失真，失地農(nóng)民的利益邊界會(huì)無(wú)限縮小。政府在決定征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額時(shí)，也必然表現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性，無(wú)論給予失地者多少補(bǔ)償，政府都可能產(chǎn)生補(bǔ)償具有合理性的“財(cái)政幻覺(jué)”。

三、“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型路徑

改變地方政府“土地財(cái)政”依賴性并實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)型，必須優(yōu)化和增加制度供給，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，打破對(duì)非規(guī)范、非正式財(cái)政路徑的嚴(yán)重依賴。

(一)改革現(xiàn)有的財(cái)政體制，建立公共價(jià)值導(dǎo)向的財(cái)政收支平衡制度

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境中，社會(huì)公共利益保障是滿足公共價(jià)值的重要途徑。要滿足社會(huì)公共需要，必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)的合理化和實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的結(jié)構(gòu)合理化，才能保證財(cái)政收支平衡，預(yù)防地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值導(dǎo)向，必須做到：通過(guò)合理安排收支結(jié)構(gòu)，積極擴(kuò)大稅源的同時(shí)不斷優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，設(shè)計(jì)滿足民眾公共服務(wù)需求的財(cái)政支出渠道，即達(dá)到財(cái)政支出效益最大化的目標(biāo)。公共價(jià)值導(dǎo)向下的財(cái)政法定和財(cái)政民主原則的統(tǒng)一，是土地收入“取之于民，用之于民”的“取”與“用”相結(jié)合的必然要求，更是構(gòu)建公共財(cái)政的目標(biāo)。因此，為了治理土地財(cái)政，第一，必須按照公共價(jià)值導(dǎo)向要求，對(duì)黨和政府的決策進(jìn)行清理，使地方政府獲得履行職能所需要的財(cái)權(quán)。為規(guī)范并解決財(cái)政失范問(wèn)題，應(yīng)明確中央和地方的支出責(zé)任，以法律形式固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)有序運(yùn)行。在預(yù)算制度上必須明確：①所有的政府收入都必須以國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法律為依據(jù)。②除某些特殊的例外，所有的政府收支都必須納入政府預(yù)算。③所有的政府收支都必須得到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。④除某些例外，所有的政府收支都必須向社會(huì)公開(kāi)并接受監(jiān)督。⑤國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查通過(guò)的政府預(yù)算具有法律效力，政府及其官員必須嚴(yán)格遵守，否則將受到法律的追究，等等。[10]第二，地方政府要擺脫“土地財(cái)政”模式，關(guān)鍵在于改革和完善現(xiàn)有財(cái)政體制，構(gòu)建地方政府“稅收財(cái)政”模式。從確定性上來(lái)說(shuō)，稅的確定性和規(guī)范性比費(fèi)更強(qiáng)，也更能向?qū)Ψ疆?dāng)事人提供穩(wěn)定的預(yù)期。“稅的不確定性遠(yuǎn)比稅的不公正性危害更大。當(dāng)稅是隨意課征的時(shí)候，每一個(gè)納稅人都會(huì)被稅吏的權(quán)力所左右，稅吏會(huì)借端加重賦稅，或者利用加重賦稅的恐嚇，來(lái)勒索贈(zèng)物和賄賂”，若確定性不強(qiáng)的征收方式存在，“會(huì)讓稅吏變得專橫和腐化……甚至原本不專橫、也不腐化的稅吏，也會(huì)變得專橫和腐化”，[3](385)因此，必須要擴(kuò)大稅基，建立獨(dú)立穩(wěn)定的地方稅體系。當(dāng)前，提高我國(guó)房產(chǎn)稅總收入的一個(gè)重要前提，就是要盡量拓寬我國(guó)房產(chǎn)稅的稅基，確立明確的征稅依據(jù)和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產(chǎn)稅的征稅負(fù)擔(dān)，而是在具體開(kāi)發(fā)征稅對(duì)象能力的基礎(chǔ)上做出逐步調(diào)整。一是短期內(nèi)完善以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系。二是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。[11]公共價(jià)值導(dǎo)向下，政府作為社會(huì)管理者，其行為動(dòng)機(jī)“不是也不能直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐市場(chǎng)營(yíng)利，它追求的是社會(huì)目標(biāo)，而不是利潤(rùn)目標(biāo)?！盵12]遏止土地財(cái)政，必須在公共價(jià)值導(dǎo)向下進(jìn)行財(cái)稅體制的深化改革，健全中央和地方財(cái)力與職權(quán)相匹配的財(cái)政體制，更進(jìn)一步改善財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。

(二)構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度，完善受讓金使用的績(jī)效審查機(jī)制

按照財(cái)政分權(quán)理論，重大財(cái)政事項(xiàng)必須由人民代表大會(huì)審查決定，人民對(duì)財(cái)政事項(xiàng)享有廣泛的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。針對(duì)土地財(cái)政的核心——土地出讓金至今仍游離于預(yù)算外，無(wú)法接受有效監(jiān)督，其使用、管理和分配具有極大的隨意性和非公開(kāi)性問(wèn)題，必須做到：第一，土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、財(cái)政局及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司設(shè)置財(cái)政專戶，保證收入及時(shí)納入管理和儲(chǔ)備機(jī)制內(nèi)，其他部門(mén)不得私設(shè)賬戶。第二，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績(jī)效評(píng)價(jià)體系。該體系應(yīng)以支出的相符性、及時(shí)性與合規(guī)性為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，以相應(yīng)層級(jí)的政府具有的相應(yīng)籌資能力為基本前提，賦予地方政府有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的財(cái)政支出責(zé)任，或者允許其量力而行地設(shè)法彌補(bǔ)土地征收所需要的財(cái)力缺口。對(duì)土地出讓金進(jìn)行合理管理以達(dá)到保值增值的目的，從而實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的穩(wěn)定化和可持續(xù)化支出。第三，對(duì)地方政府的土地受讓，人大應(yīng)發(fā)揮自己的監(jiān)督作用。應(yīng)該界定地方政府土地受讓的審查啟動(dòng)機(jī)制、審查程序，以及因土地出讓給民眾造成的損失的救濟(jì)渠道的拓寬，應(yīng)該由人大或是第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。對(duì)于政府的土地受讓金收入，應(yīng)做嚴(yán)格的使用規(guī)定，以防止地方政府的形象工程建設(shè)以及地產(chǎn)業(yè)盲目上馬。這樣，地方政府為了追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益及對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不合理介入的行為才能大大減少。

(三)健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促使政府積極尋找替代財(cái)源和融資平臺(tái)

健全中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的轉(zhuǎn)移支付制度。公共價(jià)值的財(cái)政體制通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度“還財(cái)于民”，以此來(lái)建立財(cái)權(quán)和事權(quán)協(xié)調(diào)的公共服務(wù)型政府，而不是將政府變成純粹的“經(jīng)濟(jì)人”。規(guī)范政府在財(cái)政活動(dòng)中的行為，提高財(cái)政部門(mén)依法行使職權(quán)的意識(shí)，更好地保護(hù)財(cái)政相對(duì)人的合法利益，促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)步的發(fā)展，從“政府主導(dǎo)型”財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ沃鲗?dǎo)型”財(cái)政。解決地方政府財(cái)政壓力過(guò)大的問(wèn)題，應(yīng)改變現(xiàn)行情況下政府在出讓土地時(shí)一次性收取土地出讓金的做法，積極探索替代財(cái)源，來(lái)穩(wěn)定房?jī)r(jià)、平衡地方政府的財(cái)政收益。同時(shí)，可嘗試進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目使用集體建設(shè)用地試點(diǎn)，從管理上切斷土地財(cái)政的通道，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能，弱化直接抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。[11]此外，要注重政績(jī)考核對(duì)規(guī)范地方政府行為的引導(dǎo)，完善政績(jī)考核制度，對(duì)地方政府及官員的政績(jī)進(jìn)行全面科學(xué)、客觀公正的評(píng)價(jià)，并建立財(cái)政安全運(yùn)行指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系。

四、結(jié)語(yǔ)

土地在房地產(chǎn)調(diào)控中的利用與管理，深刻維系著國(guó)之命脈、民之根本。2012年2月6日至10日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中南海主持召開(kāi)的五次座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)有兩個(gè)：“一是促使房?jī)r(jià)合理回歸不動(dòng)搖，二是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展?！?房地產(chǎn)調(diào)控會(huì)帶來(lái)新的利益格局的巨大調(diào)整和變動(dòng)，構(gòu)筑良好的制度“安全網(wǎng)”，是土地流轉(zhuǎn)合理化強(qiáng)有力的制度支撐。法律制度的至高意義在于，“必須服從進(jìn)步所提出的正當(dāng)要求”，[12]才能行之有效且富有生命力。

必須說(shuō)明的是，回避“土地財(cái)政”模式下產(chǎn)生或積累的各類(lèi)矛盾與問(wèn)題，一味換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，是與可持續(xù)發(fā)展要求背道而馳的，其長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期后果也將會(huì)南轅北轍，相去甚遠(yuǎn)。在大量地方債還款期臨近的情況下，一旦地方政府預(yù)算外收入與償債能力不匹配，償債風(fēng)險(xiǎn)將可能引發(fā)一系列問(wèn)題。因此，“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型刻不容緩。同時(shí)，構(gòu)建財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、搭建風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的組織框架、明確風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)的管理部門(mén)職責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)“預(yù)警防范、實(shí)時(shí)緩釋”的目標(biāo)。通過(guò)發(fā)揮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制作用，加上對(duì)應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，二者相互補(bǔ)充共同引導(dǎo)“土地財(cái)政”穩(wěn)妥、成功地轉(zhuǎn)型。

注釋：

①此乃中國(guó)房地產(chǎn)及住宅研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》中的表示。

②2011年10月，廣東佛山“松綁”樓市限購(gòu)令的“秒殺”說(shuō)明了在巨大的財(cái)政壓力下地方政府嘗試松動(dòng)房地產(chǎn)調(diào)控。2012年2月9日，蕪湖市人民政府推出“蕪湖新政”，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障改善居民住房條件的若干意見(jiàn)的通知》，涉及全額退稅、購(gòu)房補(bǔ)貼以及賦予戶籍等優(yōu)惠政策，但這些政策因過(guò)分放松觸及中央調(diào)控的“底線”而被叫停。

③《2007年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書(shū)指出，“土地財(cái)政”存在著以下五個(gè)顯著風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)，投資過(guò)熱風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，行政腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

④世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi (1998)把財(cái)政機(jī)會(huì)主義定義為“過(guò)度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好”。認(rèn)為當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨財(cái)政赤字和政治壓力的環(huán)境時(shí)，往往更偏好一些預(yù)算外的非正式路徑和政策。

⑤2006年12月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》[國(guó)辦發(fā)(2006)100號(hào)]。

⑥《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第七十三條、第七十四條、第七十五條的規(guī)定。

⑦如審計(jì)署在2005年對(duì)20個(gè)省(區(qū)、市)地方預(yù)算進(jìn)行抽查，中央預(yù)算編入地方預(yù)算有3444億元，約占中央實(shí)際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44%，有一半以上沒(méi)有納入地方財(cái)政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。參見(jiàn)李健.中央的錢(qián)流到村里渠道長(zhǎng)“滲水”多.中國(guó)青年報(bào),2006年06月04日。

⑧根據(jù)前面的分析，政府征地必須給予土地所有者以“合理補(bǔ)償”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管各國(guó)曾嘗試過(guò)形形色色的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但最后，合理補(bǔ)償都收斂于土地的“公平市場(chǎng)價(jià)格”上。這一趨勢(shì)不是偶然的，因?yàn)槭袌?chǎng)具有發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能，而市場(chǎng)價(jià)值是最客觀的參數(shù)，其操作成本也最低。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，由于存在一個(gè)不依賴于政府征地的獨(dú)立運(yùn)行的土地交易市場(chǎng)，因而土地價(jià)格是一種客觀的市場(chǎng)信號(hào)。當(dāng)政府征地時(shí)，就可以依據(jù)這一參數(shù)對(duì)被征者進(jìn)行補(bǔ)償。在這里，政府實(shí)際上是土地價(jià)格的接受者，而不是決定者。

[1]劉守英,蔣省三.土地融資與財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)——來(lái)自東部一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)案[J].中國(guó)土地科學(xué),2005(5):3.

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