REITS運(yùn)用于我國(guó)保障性住房融資模式的探討

吳萌

2010年以來(lái)，保障性安居工程建設(shè)成為政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、解決中低收入以下階層居民住房問(wèn)題的一項(xiàng)重大民生項(xiàng)目，2011年更是在全國(guó)各地掀起了保障性住房建設(shè)的熱潮，接下來(lái)面臨的最大問(wèn)題就是資金短缺。2011年保障性住房建設(shè)需投入資金1.3萬(wàn)多億元。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房建設(shè)投資4000多億元，這類保障性住房主要由社會(huì)投資，通過(guò)銷售實(shí)現(xiàn)資金平衡;各類棚戶區(qū)改造投資5000億元，這部分投資由政府補(bǔ)助一部分，主要通過(guò)企業(yè)籌一點(diǎn)、住戶拿一點(diǎn)等辦法解決;廉租住房和公共租賃住房建設(shè)投資4000多億元，這類保障性住房主要由各級(jí)政府、用工企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)投資等解決。各類保障性住房投入資金在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)暫不到位的，在符合風(fēng)險(xiǎn)防范要求的前提下，利用銀行信貸等金融手段解決。2011年1000萬(wàn)套保障房開(kāi)工任務(wù)已完成，但從資金到位上程度看，才落實(shí)60%。從此看來(lái)，解決資金成為了做好保障性住房建設(shè)工作的首要任務(wù)。

一、我國(guó)保障性住房融資困境

(一)資金缺口大、負(fù)擔(dān)重

以江西省為例，2011年保障性住房建設(shè)資金來(lái)源如表1。

2012年2月6日，江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳召開(kāi)全廳副處級(jí)以上干部大會(huì)上制定了今年保障性住房的新目標(biāo)，即全省新開(kāi)工建設(shè)各類保障性住房23.1萬(wàn)套，力爭(zhēng)達(dá)到30萬(wàn)套，建成18.22萬(wàn)套以上。加上去年開(kāi)工今年續(xù)建竣工的17萬(wàn)套，今年實(shí)際建設(shè)近47萬(wàn)套，力爭(zhēng)竣工30.86萬(wàn)套。完成農(nóng)村困難群眾危房改造8萬(wàn)戶。今年全省保障性安居工程建設(shè)任務(wù)將于8月底前全部開(kāi)工建設(shè)，12月底前將基本建成60%。這意味著需要的資金將比去年更大，政府負(fù)擔(dān)加重。

2012年3月5日舉行的第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議開(kāi)幕式暨溫家寶總理作《政府工作報(bào)告》中指出“中央財(cái)政安排資金1713億元，是2010年的2.2倍，全年城鎮(zhèn)保障性住房基本建成432萬(wàn)套，新開(kāi)工建設(shè)1043萬(wàn)套。”雖然新開(kāi)工保障房較去年有所減少，但加上去年未完工量，今年實(shí)際在建工程量有1800萬(wàn)套左右，資金需求反而要比去年加重。

(二)融資渠道單一

由于缺乏吸引社會(huì)力量參與的激勵(lì)機(jī)制，保障性住房建設(shè)資金來(lái)源渠道單一，形成過(guò)度依賴政府投入的局面。今年2月6日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好2012年保障性安居工程財(cái)政資金安排等相關(guān)工作的通知》，要求各地切實(shí)做好今年保障性安居工程財(cái)政資金安排等相關(guān)工作，并加強(qiáng)資金監(jiān)督管理，確保資金?？顚Ｓ谩Ｔ诒Ｕ闲园簿庸こ态F(xiàn)有資金來(lái)源基礎(chǔ)上，將增加的地方政府債券收入、個(gè)人住房試點(diǎn)地區(qū)取得的房產(chǎn)稅收入、部分國(guó)有資本收益和城市維護(hù)建設(shè)稅收入用于保障房安居工程建設(shè)，確保不留資金缺口。但這些資金的不確定性以及地區(qū)差異的存在，很難從根本上緩解融資難題。因?yàn)槲覈?guó)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管部門和擔(dān)保機(jī)制，成了股份公司上市融資這一渠道很難實(shí)現(xiàn)。

二、中國(guó)REITS模式的構(gòu)想

REITS是一種采取公司或信托(契約)基金的組織形式，以發(fā)行股票或受益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益安比例分配給投資者的基金。保障性住房REITS的收益按照來(lái)源主要分為兩部分：廉租房和公共租賃房屋繳納的租金、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房的銷售收入。

(一)設(shè)立契約型REITS組織

REITS向投資者發(fā)行信托憑證，然后用募集到的資金購(gòu)買房產(chǎn)或相關(guān)資產(chǎn)。

(二)設(shè)立獨(dú)立托管部門

由于REITS沒(méi)有獨(dú)立的法人資格，必須聘任信托管理人管理REITS，同時(shí)需聘任房地產(chǎn)管理公司管理所購(gòu)房地產(chǎn)相關(guān)資產(chǎn)。具體運(yùn)作模式如圖1所示。

如圖所示，REITS向投資人發(fā)售信托憑證融資，獲得的資金由基金管理公司負(fù)責(zé)保管、使用;同時(shí)設(shè)立保障性住房資產(chǎn)管理中心，專門負(fù)責(zé)購(gòu)入房地產(chǎn)組合，為了不擠占商品房用地，可以考慮購(gòu)入存量商業(yè)地產(chǎn)，并由其對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行資格認(rèn)定，收取租金返還REITS;最后由基金管理公司向投資人派發(fā)紅利。在這個(gè)過(guò)程中，保障性住房REITS、基金管理公司和資產(chǎn)管理公司相互制約，同時(shí)政府部門予以監(jiān)管，以防止資金擅用影響工作正規(guī)化。

三、中國(guó)成功運(yùn)用REITS需要的基礎(chǔ)

(一)拓寬保障性住房市場(chǎng)

申請(qǐng)保障性住房條件從各方面限制了公民取得保障的權(quán)利，在堅(jiān)持建設(shè)保障性住房的目的下，應(yīng)盡量放低申請(qǐng)門檻，使更多公民享受保障福利，解決住房問(wèn)題，同時(shí)也能更好的調(diào)控商品房市場(chǎng)泡沫。以江西省“三房合一”為例，從2012年起，江西省將停止新建經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房、廉租房，經(jīng)濟(jì)適用房與公租房保障對(duì)象將統(tǒng)一納入公共租賃住房保障范圍，在廉租房對(duì)象應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，公租房保障對(duì)象將覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工、創(chuàng)業(yè)人員，申請(qǐng)條件不受戶籍限制。

(二)出臺(tái)相關(guān)稅收政策及監(jiān)管制度

目前我國(guó)還沒(méi)有配合REITS上市的相關(guān)法律法規(guī)，為了規(guī)范銀行間債券市場(chǎng)上市的信托式REITS產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)、受益券發(fā)行、信息披露，中央擬定了《銀行間債券市場(chǎng)房地產(chǎn)信托受益券發(fā)行管理辦法 (征求意見(jiàn)稿)》，但未涉及監(jiān)管事項(xiàng)。而REITs嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制和信息披露制度，將會(huì)大大提高整個(gè)保障性住房體系的運(yùn)作效率和透明度，有效改善以往以政府為主的公租房融資系統(tǒng)中的資金浪費(fèi)、占用以及挪用等不良現(xiàn)象。可以借鑒美國(guó)稅收法律，首先，根據(jù)《1960年美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法案》規(guī)定，如果REITs將每個(gè)年度盈利的95%以現(xiàn)金紅利方式回報(bào)投資者(1999年《REITs現(xiàn)代法案》將其下調(diào)為90%)，就不必繳納公司所得稅，從而避免了對(duì)REITs和股東的所得雙重課稅。

(三)中央、地方兩政府職責(zé)分明

融資機(jī)制是住房保障體系的核心，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于明確政府在保障性住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如表2所示。

發(fā)達(dá)國(guó)家中央和地方政府公共參與保障性住房融資，不過(guò)兩個(gè)職責(zé)各有區(qū)分。通常抵押貸款機(jī)構(gòu)和稅收工具由中央政府控制。奧地利、比利時(shí)、德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家都有中央政府層面下方到各州或省層面趨勢(shì)，美國(guó)中央政府保留想保障性住房供應(yīng)商提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼以及想新增投資融資或財(cái)政激勵(lì)的融資責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)政府不斷加大對(duì)國(guó)民安居工程建設(shè)的關(guān)注，在我國(guó)房地產(chǎn)過(guò)熱尚未冷卻的背景下，保障性住房成為民生項(xiàng)目中的熱點(diǎn)，在建設(shè)過(guò)程中遇見(jiàn)的資金缺口，可以借鑒美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)家REITS融資模式拓展我國(guó)保障性住房融資渠道，并需要對(duì)REITS模式在中國(guó)保障性住房融資中的運(yùn)用給予更多研究和設(shè)計(jì)。

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