進(jìn)一步完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策

摘 要：文章對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及成因進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了進(jìn)一步完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 困難縣市財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F810.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）01-046-02

1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，并建立了轉(zhuǎn)移支付制度。該制度極大地提高了困難縣市財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展、保穩(wěn)定的能力，但也還存在不少問題。本文擬以江西省泰和縣為例，探討我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的主要問題及成因，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及成因

1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排不盡合理，均等化作用不顯著。2009年起，我國(guó)進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。轉(zhuǎn)移支付形式上是規(guī)范了，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容沒有改變，目前一般性轉(zhuǎn)移支付中的原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出，實(shí)質(zhì)上沒有起到一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，還是要求?？顚Ｓ茫荒苡糜谄胶獾胤截?cái)政預(yù)算。因此，剔除這塊補(bǔ)助來說，我國(guó)的一般性轉(zhuǎn)移支付盡管有均等化的功能,但所占比重還是偏低。以泰和縣為例，2010年一般性轉(zhuǎn)移支付總額為42163萬元，剔除原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出17439萬元后為24724萬元，在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重僅為29.3%；而稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重高達(dá)70.7%。稅收返還以保護(hù)地方既得利益為出發(fā)點(diǎn),采取“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的政策,只有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而不利于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),不僅不利于均等化的實(shí)現(xiàn),反而使兩者之間公共服務(wù)能力的差距更加擴(kuò)大。

2.轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)計(jì)上不合理，資金使用效率偏低。

（1）地方事權(quán)劃分不夠清晰，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能未充分發(fā)揮。政府間事權(quán)關(guān)系劃分不清，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用產(chǎn)生不利影響。第一，范圍涉及過寬。由于各級(jí)政府間事權(quán)界定不清，我國(guó)專項(xiàng)撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應(yīng)屬于地方政府事權(quán)的項(xiàng)目，包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支援農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、行政管理、公檢法等。第二，要求地方配套。中央下?lián)艿胤降膶ｍ?xiàng)資金，有相當(dāng)部分要求地方財(cái)政配套。江西省2009年制定的公共財(cái)政政策需要縣市配套資金的項(xiàng)目有60個(gè)，2010年達(dá)到134個(gè)，主要集中在支農(nóng)、社保、衛(wèi)生和基礎(chǔ)建設(shè)等方面。泰和縣2010年按省公共財(cái)政政策應(yīng)配套專項(xiàng)資金4684萬元，但該縣是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，財(cái)政收入來源非常有限，加上未列入國(guó)家貧困縣，財(cái)政實(shí)力較差，只能勉強(qiáng)滿足全縣13000多名財(cái)政供養(yǎng)人員的工資發(fā)放問題，近幾年連津貼補(bǔ)貼都無法足額預(yù)算，且公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)每人每年才1000元~1500元。第三，財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱。319國(guó)道泰和老營(yíng)盤至南溪段二級(jí)公路改造項(xiàng)目，泰和縣財(cái)政共借入國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金1.3億元。319國(guó)道是江西省內(nèi)六條國(guó)道之一，也是入閩的國(guó)防重要干線，按照公共財(cái)政及“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的要求，該國(guó)道建設(shè)理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，不應(yīng)由地方承擔(dān)建設(shè)債務(wù)，但目前該貸款一直由泰和縣負(fù)責(zé)還本付息，其中已到期的債務(wù)本金近7000萬元。上級(jí)財(cái)政通過結(jié)算直接扣繳，但由于該縣沒有償債資金來源，償債資金一直由縣財(cái)政墊付，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大。

（2）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大，分配項(xiàng)目繁雜。泰和縣近三年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（不含原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)改為一般性轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出）占轉(zhuǎn)移支付總數(shù)分別為47.9%、53.3%和48%，比重一直居高不下。項(xiàng)目種類分布面廣，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)。2010年該縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目約在120個(gè)以上，項(xiàng)目名稱五花八門比較雜亂，總額50萬元以下的項(xiàng)目近70個(gè)，資金最少的項(xiàng)目?jī)H1000元，有限的資金被分散使用，形成了“撒胡椒面”現(xiàn)象，達(dá)不到應(yīng)有的規(guī)模效應(yīng)。

（3）部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配主體倒置，財(cái)政部門陷入被動(dòng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配往往先由業(yè)務(wù)主管部門提出意見，然后送財(cái)政部門審核，客觀上業(yè)務(wù)主管部門先入為主，占據(jù)分配的主導(dǎo)地位，就拿泰和縣來說，縣財(cái)政部門難以對(duì)資金的分配與使用進(jìn)行強(qiáng)有力的介入，許多情況下僅履行出納的義務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配與管理權(quán)分散于各業(yè)務(wù)主管部門，財(cái)政統(tǒng)一支配的實(shí)際權(quán)力非常脆弱。這種財(cái)權(quán)過于分散的格局，造成項(xiàng)目建設(shè)各自為政，各行其是，造成一定程度的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

（4）資金撥付時(shí)間滯后，影響項(xiàng)目進(jìn)度和效益發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付主要集中在下半年，且下半年又集中在12月份，有的專項(xiàng)資金甚至要到次年下達(dá)，使執(zhí)行時(shí)間相對(duì)滯后，影響到資金的使用效率。泰和縣2010年12月份以后下達(dá)資金多達(dá)10459萬元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的25.2%。由于轉(zhuǎn)移支付資金特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金基本上都在預(yù)算編制后才下達(dá)，給財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行帶來一定的難度。造成預(yù)算安排與轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金重疊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加大了預(yù)算執(zhí)行的難度。

3.缺乏統(tǒng)一有效的資金監(jiān)管體系，監(jiān)管機(jī)制不夠完善，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管成本過大。一方面，有些資金一年內(nèi)要接受垂直監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和部門內(nèi)部監(jiān)督兩三次甚至更多，部門抱怨“鐵賬也要翻破”，接待費(fèi)用“扶搖直上”；另一方面，更多的資金垂直監(jiān)督無暇顧及，內(nèi)部監(jiān)督流于形式，部門使用“心安理得”，資金效益不得而知。特別是在省直管縣財(cái)政體制下，由于市級(jí)財(cái)政部門未被賦予強(qiáng)有力的監(jiān)管職能與手段，其“邊緣化”的傾向十分明顯。“省里管不夠，市級(jí)不便管”的現(xiàn)象比較普遍。

二、進(jìn)一步完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策

1.進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，特別是增加均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重。在不低于原有規(guī)模的基礎(chǔ)上，取消體制補(bǔ)助、稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助，將稅收返還納入到規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中,使其真正具有均等化的功能。同時(shí)，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，形成以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)揮緩解地方財(cái)政困境的作用。并提前轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)的時(shí)間，以更好地滿足各級(jí)政府提供公共服務(wù)的資金需求。

2.科學(xué)界定政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，合理安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上,按公共產(chǎn)品受益范圍明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍,對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)加以明確的劃分。屬于全國(guó)性和跨省性公共服務(wù)的事權(quán),應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性公共服務(wù)的事權(quán),應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)。如省轄區(qū)內(nèi)跨市公路的修建，就應(yīng)由省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)支付的方式，對(duì)修建公路的費(fèi)用進(jìn)行部分或全部的補(bǔ)助。結(jié)合不同層級(jí)的具體情況，明確劃分地方各級(jí)政府的責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，并用法律的形式固定下來，嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。

3.研究規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套政策，提高縣財(cái)政的統(tǒng)籌能力。第一，規(guī)范配套政策出臺(tái)程序，將市縣配套的總體負(fù)擔(dān)控制在可承受的范圍之內(nèi)。在安排轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)根據(jù)地方財(cái)力情況和實(shí)際需要，盡量足額安排資金，以減輕地方因項(xiàng)目資金配套帶來的財(cái)政壓力，使項(xiàng)目能全面實(shí)施，從而發(fā)揮最大的資金效益。今后，除中央有明確規(guī)定外，省里應(yīng)嚴(yán)格控制出臺(tái)新的要求市縣配套的政策。對(duì)屬于省級(jí)事權(quán)的項(xiàng)目，由省全額負(fù)擔(dān)，不再要求市縣配套；對(duì)屬于省與市縣共同事權(quán)的項(xiàng)目，區(qū)別不同情況制定不同的配套政策；對(duì)屬于市縣事權(quán)的項(xiàng)目，為了鼓勵(lì)市縣推進(jìn)工作，可逐步采取按地方實(shí)績(jī)予以獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)助的辦法。第二，對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待：財(cái)政狀況好的地區(qū)，配套比例相對(duì)大一些，財(cái)政困難地區(qū)的配套比例要根據(jù)困難程度相應(yīng)小一些或者不要求提供配套資金。各地的財(cái)政狀況要根據(jù)其財(cái)政收支進(jìn)行合理、科學(xué)的測(cè)定，不應(yīng)進(jìn)行人為的隨意劃分。

4.清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是規(guī)范專項(xiàng)資金設(shè)置，對(duì)同一個(gè)部門管理的性質(zhì)和用途相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，減少資金項(xiàng)目個(gè)數(shù)，增加資金規(guī)模，發(fā)揮資金使用的規(guī)模效益；對(duì)政策穩(wěn)定、具有長(zhǎng)期性、規(guī)模只增不減項(xiàng)目，調(diào)整列入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是對(duì)到期和一次性項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)清理，對(duì)補(bǔ)助數(shù)額小的項(xiàng)目予以取消，交叉、重復(fù)的項(xiàng)目重新清理，逐步進(jìn)行歸并。三是列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，要經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序，逐步建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行三年滾動(dòng)項(xiàng)目管理，優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目和符合國(guó)家政策導(dǎo)向的項(xiàng)目，并做到提前項(xiàng)目審核，加快資金撥付進(jìn)度。四是對(duì)部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由地方根據(jù)輕重緩急，自主安排，避免上下財(cái)政同時(shí)安排存在交叉浪費(fèi)；五是增強(qiáng)?？罘峙涞耐该鞫?，及時(shí)公開分配資金所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，公開確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和分配的結(jié)果。要堅(jiān)持財(cái)政部門與業(yè)務(wù)主管部門共同參與資金分配，扭轉(zhuǎn)財(cái)政部門在分配與管理上的被動(dòng)局面。

5.建立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，完善和強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制。一是出臺(tái)規(guī)范、統(tǒng)一的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，建立健全各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在全面清理現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、數(shù)額和分配依據(jù)、管理形式的基礎(chǔ)上，出臺(tái)專門的規(guī)章制度，明確資金分配、撥付、使用和監(jiān)督管理的基本要求，明確由財(cái)政部門統(tǒng)籌管理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金；建立政府牽頭、財(cái)政主導(dǎo)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，協(xié)調(diào)和督促相關(guān)部門共同落實(shí)政策目標(biāo)。明確要求各地建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)行?？顚Ｓ?、專賬核算和專人管理，以多種形式接受社會(huì)各界監(jiān)督。二是整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管力量，完善全程監(jiān)控體系。建議在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)同步出臺(tái)檢查與考評(píng)辦法，確定監(jiān)督檢查主體和全程監(jiān)控手段，既做到嚴(yán)格跟蹤檢查，又做到不重復(fù)檢查。要推行“零成本”檢查，防止有關(guān)部門借檢查謀取自身利益，加重地方政府或項(xiàng)目承擔(dān)部門的負(fù)擔(dān)，真正維護(hù)專項(xiàng)資金安全與核算完整。三是逐步建立健全轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，擴(kuò)大納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為資金分配的重要因素。四是完善轉(zhuǎn)移支付法律體系。抓住《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修訂的契機(jī)，盡快出臺(tái)《政府間轉(zhuǎn)移支付法》，將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途、管理和監(jiān)督等內(nèi)容以立法形式予以明確和規(guī)范。

（作者簡(jiǎn)介：曾玉華，中國(guó)井岡山干部學(xué)院辦公廳財(cái)務(wù)處主任科員，中國(guó)井岡山干部學(xué)院駐后勤管理中心財(cái)務(wù)總監(jiān)，會(huì)計(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)政政策和財(cái)務(wù)管理。江西井岡山 343600）（責(zé)編：若佳）