基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理模式研究

何葉榮，李玲

（淮南師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 淮南 232038）

基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理模式研究

何葉榮，李玲

（淮南師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 淮南 232038）

近年來，我國公共安全危機(jī)事件不斷增加，政府應(yīng)對公共安全危機(jī)事件的能力也在不斷的提高。但是，我國在此方面的理論研究和應(yīng)對能力還比較薄弱，形式主義比較嚴(yán)重，危機(jī)反應(yīng)結(jié)構(gòu)單一，難以形成整體的協(xié)同效應(yīng)。為此，根據(jù)多元協(xié)同理論的科學(xué)原理，構(gòu)建基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理模式，提出加強(qiáng)對多元協(xié)同危機(jī)管理的相關(guān)保障機(jī)制建設(shè)，從而提高多元協(xié)同危機(jī)管理效率。這對加強(qiáng)我國公共安全危機(jī)管理的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

公共安全；危機(jī)管理；協(xié)同理論；公眾文化

一、問題的提出

（一）公共安全危機(jī)管理的概念

20世紀(jì)90年代以來，我國各類公共安全危機(jī)事件不斷發(fā)生，一次次把公共安全問題嚴(yán)峻地擺在全社會面前。我國公共安全危機(jī)事件的種類越來越多，發(fā)生的頻次越來越高，誘發(fā)突發(fā)公共安全危機(jī)事件的因素不斷增多。政府如何管理頻繁發(fā)生的公共安全危機(jī)事件，已成為一個十分緊迫的問題。

我國公共安全危機(jī)的概念首次出現(xiàn)在政府的官方文件是在上世紀(jì)80年代中期，但是進(jìn)行深入研究是在2003年SARS之后。2007年11月1日，國家突發(fā)事件應(yīng)對法正式實施。因此，公共安全危機(jī)管理還是個比較新的領(lǐng)域。危機(jī)管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，有關(guān)部門針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)生的不同階段采取一定的控制管理行動，以便有效預(yù)防、處理和消除危機(jī)。公共安全危機(jī)管理是指政府及其它公共組織，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處理等措施防止和減輕危機(jī)的管理活動[1]。

（二）公共安全危機(jī)的特征

1．偶然性。公共安全危機(jī)的發(fā)生受很多偶然因素的影響，在何時何地或何種情況下發(fā)生是不確定的。

2．災(zāi)難性。公共安全危機(jī)事件的破壞性是很大的，造成的損害是極強(qiáng)的。

3．影響的連帶性。公共安全危機(jī)事件發(fā)生后，往往會影響和波及社會各個領(lǐng)域，并造成連鎖反應(yīng)。

4．原因的復(fù)雜性。引起公共安全危機(jī)的原因非常復(fù)雜，有政治的、經(jīng)濟(jì)的、民族的原因；也有生產(chǎn)、經(jīng)營的原因等。這些原因錯綜復(fù)雜地交織在一起，相互聯(lián)系、相互影響、相互轉(zhuǎn)化。

5．緊迫性。公共安全危機(jī)事件發(fā)生突然，應(yīng)急處理要緊急。

（三）當(dāng)前我國公共安全危機(jī)管理存在的問題

我國從2003年SARS之后，政府和相關(guān)學(xué)者對公共安全危機(jī)管理方面開始加以關(guān)注。在理論研究方面，我國的“十一五”國家攻關(guān)計劃、國家973計劃已經(jīng)進(jìn)行了一些相關(guān)項目的研究并取得了一些成果。比如北京師范大學(xué)史培軍教授開展的“建立中國社會綜合風(fēng)險管理體系研究”，一些學(xué)者開展的政府危機(jī)管理體系及公共安全危機(jī)事件方面的研究等；在實踐方面，我國建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的公共安全危機(jī)管理體系[2]。但是，由于理論研究還不夠成熟、實踐經(jīng)驗還相對缺乏，我國目前的公共安全危機(jī)管理體系還存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下六個方面。

1．一元管理主體有待改善。我國現(xiàn)有的公共安全危機(jī)管理體系掌控在政府行政管理系統(tǒng)之中，這種一元性的危機(jī)管理體系使各類社會組織處于被動地位[3]。

2．管理組織結(jié)構(gòu)有待健全。由于我國現(xiàn)行的公共安全危機(jī)管理體系建立在職能分工基礎(chǔ)之上，危機(jī)管理帶有濃厚的部門色彩，彼此獨立，自成一體，互不配合。難以有效地整體協(xié)同聯(lián)動。

3．法律體系不完善。目前，我國雖然相繼頒布了不少與公共安全危機(jī)管理相關(guān)的單項法規(guī)，但面對危機(jī)狀態(tài)，我國仍沒有建立一整套應(yīng)對危機(jī)的法律、法規(guī)體系，造成我國公共安全管理中職責(zé)混亂。

4．制度建設(shè)要進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然危機(jī)應(yīng)急預(yù)案已初成體系，但預(yù)案的質(zhì)量有待提高，相應(yīng)的預(yù)算安排和物質(zhì)準(zhǔn)備制度還不完善。

5．公共安全危機(jī)救援能力有限。應(yīng)急救援人力少、專業(yè)技能培訓(xùn)不夠。技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，不能形成協(xié)同效應(yīng)。

6．宣傳教育不夠。要減少公共安全危機(jī)事件，除了政府的重視，公眾安全危機(jī)意識也亟需提高。一方面要加強(qiáng)對廣大群眾的宣傳教育；另一方面要加強(qiáng)對危機(jī)管理工作人員的教育培訓(xùn)，提高各級危機(jī)管理人員的能力。

二、理論依據(jù)

（一）多元協(xié)同理論

協(xié)同論是近十幾年來獲得發(fā)展并被廣泛應(yīng)用的綜合性學(xué)科，它著重研究多種不同事物的共同特征及其協(xié)同機(jī)理。探討系統(tǒng)中各要素之間交互作用而形成有序的統(tǒng)一整體的過程。它是以系統(tǒng)論、信息論、控制論、突變論等為基礎(chǔ)，結(jié)合結(jié)構(gòu)耗散理論知識、統(tǒng)計學(xué)和動力學(xué)，對不同領(lǐng)域進(jìn)行分析研究，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，制定合適的處理方案。描述各種系統(tǒng)和現(xiàn)象中從無序到有序轉(zhuǎn)變的共同規(guī)律[4]。協(xié)同論所研究的對象是許多子系統(tǒng)的聯(lián)合作用，以產(chǎn)生宏觀尺度上的結(jié)構(gòu)和功能，同時許多不同的學(xué)科進(jìn)行合作，來發(fā)現(xiàn)自組織系統(tǒng)的一般原理。自組織系統(tǒng)是一種非平衡相變過程，是系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ńY(jié)構(gòu)的有序狀態(tài)的過程，或者從舊的有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌挠行驙顟B(tài)，自組織現(xiàn)象具有開放性、協(xié)同性、隨機(jī)性的特征。要實現(xiàn)非平衡相變的系統(tǒng)，系統(tǒng)必須是開放的；協(xié)同是相變的基礎(chǔ)，平衡相變和非平衡相變都是協(xié)同現(xiàn)象；系統(tǒng)呈現(xiàn)隨機(jī)性也是必然的，只要系統(tǒng)臨近相變點，漲落的作用都是決定性的。

將協(xié)同理論運用到公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)中，可以優(yōu)化公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)，為公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)提供理論依據(jù)。本文的主要任務(wù)是努力實現(xiàn)多元協(xié)同理論與公共安全危機(jī)管理的恰當(dāng)對接，為我國公共安全危機(jī)管理提供新的理念。

（二）多元協(xié)同理論與我國公共安全危機(jī)管理的相關(guān)性探析

我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)具備復(fù)雜性、開放性、內(nèi)部的非線性作用、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、隨機(jī)漲落等特征?；谝陨蠈f(xié)同學(xué)理論的闡述可以看出，這些特征恰好是多元協(xié)同理論的研究對象所必須具備的條件[5]。

1.我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)是一個具有思維能力的人參與的復(fù)雜系統(tǒng)；系統(tǒng)中的有些要素具有隨機(jī)性和非線性，系統(tǒng)內(nèi)各成份與環(huán)境相互作用相互影響；系統(tǒng)由多個利益層次構(gòu)成。

2.我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)是一個動態(tài)、開放的系統(tǒng)。系統(tǒng)要不斷輸出公共安全危機(jī)管理功能就需要不斷地同外界進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換。

3.我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)內(nèi)部具有非線性作用。我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)涉及很多因素。這些因素的聯(lián)系錯綜復(fù)雜，存在著非線性作用。

4.我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)處于非穩(wěn)定狀態(tài)?，F(xiàn)階段，我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，在社會發(fā)展上正好對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”階段。公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)必須通過結(jié)構(gòu)的再造和機(jī)制的優(yōu)化，才能有效應(yīng)對危機(jī)。

5.我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)具有漲落性。2003年SARS危機(jī)后，我國政府著力構(gòu)建新的公共安全危機(jī)管理模式。這是我國公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)因環(huán)境的巨變而產(chǎn)生的一次巨大漲落。

綜上所述，多元協(xié)同理論與我國公共安全危機(jī)管理具有顯著的相關(guān)關(guān)系。把多元協(xié)同理論應(yīng)用到我國公共安全危機(jī)管理的研究中，有利于創(chuàng)建更適合我國公共安全危機(jī)管理的新模式。

三、策略分析

基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理的主體（政府部門、非政府部門、社會團(tuán)體及公民個人），通過自覺的組織活動，把公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相對獨立的元素，在一個行為目標(biāo)下有機(jī)地組合起來，針對潛在的或顯現(xiàn)的危機(jī)，采取各種控制措施，有效地預(yù)防和消除危機(jī)。

（一）基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理的基本要素

目前的公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)，以政府為危機(jī)管理主體，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和系統(tǒng)原則的延續(xù)性。而基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理是以協(xié)同學(xué)理論為指導(dǎo)，重視子系統(tǒng)的協(xié)同性、動態(tài)性、各要素間相互作用的非線性及自組織性。

1.子系統(tǒng)的協(xié)同性要求公共安全危機(jī)管理法律、法規(guī)與制度的完善

構(gòu)建公共安全危機(jī)協(xié)同管理模式首先應(yīng)致力于基礎(chǔ)法律建設(shè)、法規(guī)與制度的完善。從協(xié)同學(xué)的角度來說，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的協(xié)同作用決定了系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)的大小。一個管理系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間只有相互協(xié)調(diào)配合，圍繞組織目標(biāo)齊心協(xié)力才能發(fā)揮團(tuán)隊效用，產(chǎn)生1+1>2的協(xié)同放大效應(yīng)。反之，就會造成整個管理系統(tǒng)資源消耗，不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能[5]。公共安全危機(jī)協(xié)同管理目的是實現(xiàn)管理體系各子系統(tǒng)間的協(xié)同效應(yīng)，改變序參量以便改變控制參量，使系統(tǒng)向控制的有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。而法律、法規(guī)以及各種制度則是重要的控制參量，它們構(gòu)成子系統(tǒng)獨立運動的規(guī)則以及相互關(guān)聯(lián)的方式。因此，要構(gòu)建公共安全危機(jī)協(xié)同管理模必須致力于法律、法規(guī)與制度的完善。

2.系統(tǒng)的動態(tài)、開放及協(xié)同性要求社會多元力量的整合

協(xié)同論的自組織實質(zhì)上就是系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自組織的過程。公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)只有具備自組織實現(xiàn)的條件才能實現(xiàn)自組織過程。公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)是動態(tài)、開放性的系統(tǒng)。要與外界環(huán)境不斷地進(jìn)行交流，使系統(tǒng)具有生存和發(fā)展的能力；同時，各子系統(tǒng)要素必須協(xié)調(diào)合作，充分發(fā)揮各自的功能效應(yīng)，使得整個系統(tǒng)對復(fù)雜多變的危機(jī)環(huán)境具有更強(qiáng)的應(yīng)對能力[6]。因此，構(gòu)建公共安全危機(jī)協(xié)同管理模式，應(yīng)當(dāng)重視建立各種資源協(xié)同的保障機(jī)制，整合社會多元力量，形成多元協(xié)同效應(yīng)。

3.公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)中各要素間的協(xié)作要求網(wǎng)絡(luò)信息平臺的搭建

公共安全危機(jī)管理系統(tǒng)是一個復(fù)雜的動態(tài)開放的系統(tǒng)，系統(tǒng)中的各元素間的非線性作用，形成推動系統(tǒng)自組織發(fā)展的動力。在非線性相互作用下，系統(tǒng)產(chǎn)生整體聯(lián)動行為。公共安全危機(jī)協(xié)同管理要求非線性、整體聯(lián)動性、過程性等思維模式，以應(yīng)對復(fù)雜的危機(jī)事件。構(gòu)建公共安全危機(jī)協(xié)同管理模式，必須搭建現(xiàn)代化的信息平臺，以提升公共安全危機(jī)管理主體應(yīng)對危機(jī)事件的能力。

（二）基于多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)

多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖1所示。權(quán)力結(jié)構(gòu)上，要以政府統(tǒng)一決策的前提下主動協(xié)同非政府組織、社會組織及公民個人，形成公共安全危機(jī)管理的上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的格局；技術(shù)支持上，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，擴(kuò)展多元主體在時間和空間上多元協(xié)同的局面；組織體制上，要建立扁平化、柔性化的多元主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；決策機(jī)制上，要改變傳統(tǒng)的階段性決策方式，運用各種網(wǎng)絡(luò)流程，保證危機(jī)應(yīng)對的及時性和有效性。

總之，通過網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)模式重新整合政府及各種社會力量在公共安全危機(jī)管理中的作用，構(gòu)建多元協(xié)同的動態(tài)性、彈性化的公共安全危機(jī)管理模式，實現(xiàn)危機(jī)管理的低成本和高效能。

圖1 多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

四、方案制定與實施

從以上對我國公共安全危機(jī)管理的對策研究來看，要構(gòu)建多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理模式，應(yīng)當(dāng)從以下六個方面著手:

（一）加強(qiáng)對多元協(xié)同危機(jī)管理的法律、法規(guī)與制度建設(shè)

構(gòu)建公共安全危機(jī)協(xié)同管理模式的首要任務(wù)是建立和完善協(xié)同管理的相關(guān)法律、法規(guī)與制度建設(shè)。首先要制定公共安全危機(jī)管理的基本法律，實現(xiàn)有法可依；然后以基本法律為指導(dǎo)；最后制定和完善各部門協(xié)同管理的相關(guān)法規(guī)及工作制度。

（二）建立并完善多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理體系

要構(gòu)建以政府為核心的多元協(xié)同公共安全危機(jī)管理體系。在體系中，國家和政府首先對資源進(jìn)行分配，強(qiáng)化其整體行動的能力以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。同時，要給各子系統(tǒng)一定的決策權(quán)力，適度分權(quán)，形成多元自主決策機(jī)制。

（三）加強(qiáng)培養(yǎng)綜合性公共安全危機(jī)管理人才

綜合性公共安全危機(jī)管理人才的缺乏是目前我國各級政府應(yīng)對公共安全危機(jī)管理中所面臨的重要問題之一。在公共安全危機(jī)事件中，人的決策能力是非常關(guān)鍵的，決策正確與否直接關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定，關(guān)系到生命的安危和財產(chǎn)的安全。因此，要實現(xiàn)多元協(xié)同的公共安全危機(jī)管理，當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)公共安全危機(jī)管理方面人才的培養(yǎng)。

（四）建立多元協(xié)同的應(yīng)急物流系統(tǒng)

在公共安全危機(jī)事件爆發(fā)后，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)對危機(jī)事件進(jìn)行分級分類，實施處置預(yù)案以控制事態(tài)的進(jìn)一步惡化。與此同時危機(jī)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照事件分級分類的結(jié)果，啟動對應(yīng)的危機(jī)物流管理系統(tǒng)。統(tǒng)一動員各類應(yīng)急資源，組織救援行動。啟動物資供應(yīng)渠道，組建供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，征集運輸工具，實現(xiàn)應(yīng)急物資的統(tǒng)一調(diào)配與供應(yīng)。

（五）搭建多元協(xié)同管理的網(wǎng)絡(luò)信息平臺

構(gòu)建公共安全危機(jī)多元協(xié)同管理模式，要搭建一個現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)信息平臺。通過平臺把危機(jī)信息迅速傳遞到危機(jī)管理指揮中心，為快速決策提供依據(jù)，為各方面的信息交流提供平臺，以便做出快速敏捷的反應(yīng)。

（六）進(jìn)行多元協(xié)同管理的公眾文化建設(shè)

公共安全危機(jī)管理不僅要以行政決策、技術(shù)、物質(zhì)資源等為基礎(chǔ)，還要以非正式制度、公眾社會道德、危機(jī)意識等為前提，要求社會公眾的共同參與。提高政府行為的透明度，在危機(jī)管理過程中對社會公眾進(jìn)行引導(dǎo)，形成共同規(guī)范的價值觀，提高公眾素質(zhì)進(jìn)而使公共安全危機(jī)管理體系產(chǎn)生多元協(xié)同效應(yīng)。

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Public safety management system based on pluralist coordinative theory

HE Ye-rong,LI Ling

Recently， along with the incensement of public crisis， the coping ability of government has improved.But， our country in the aspects of the theory research and coping ability is relatively weak， the formalism is more serious crisis response， single structure， difficult to form the whole synergy effect.Therefore， this article DuoYuan coordination theory according to the principle of science， the construction of the DuoYuan based on the public safety with crisis management mode，and put forward to strengthen DuoYuan collaborative crisis management of the relevant security mechanism construction，so as to improve DuoYuan collaborative crisis management efficiency.The strengthening our country public safety crisis management in the research of urgency and the important practical significance.

public security；crisis management；synergetics；public culture

D771．235

A

1009-9530（2012）02-0014-04

2012-01-23

安徽省教育廳人文社科項目“基于我省危機(jī)事件的應(yīng)急物流管理體系的構(gòu)建”（2011SK375）

何葉榮（1971-），女，安徽霍邱人，淮南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教師，管理學(xué)碩士，研究方向：危機(jī)管理、市場營銷。