食品安全預(yù)防體系構(gòu)建研究

　　【摘 要】食品安全問題關(guān)系到居民的身體健康，影響消費(fèi)者對政府的信任，甚至威脅著社會穩(wěn)定和國家安全。作為食品生產(chǎn)和消費(fèi)的大國，我國更應(yīng)該注重事前防范的食品安全預(yù)防體系的建設(shè)。本文以食品安全預(yù)防體系建立為目標(biāo)層，構(gòu)建食品安全預(yù)防的評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法對三種典型體系進(jìn)行排序，分析其運(yùn)行效率。
　　【關(guān)鍵詞】食品安全 預(yù)防體系 層次分析法
　　
　　食品安全是關(guān)系到國計(jì)民生的大事，它直接關(guān)系著居民的身體健康，也間接影響到政府的威望、社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自我國改革開改以來，食品供給逐漸由短缺轉(zhuǎn)向相對剩余，人們對食品的關(guān)注也由數(shù)量需求轉(zhuǎn)向了質(zhì)量需求。食品安全問題的事前防范勝于事后的處理，如何防止食品安全危機(jī)的發(fā)生或降低食品安全問題發(fā)生的概率，已成為迫在眉睫的問題。
　　一 食品安全預(yù)防體系的要素
　　食品安全是任何國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中均難以回避的問題。根據(jù)系統(tǒng)理論，本文認(rèn)為食品安全預(yù)防體系構(gòu)成包括具體如下：監(jiān)測檢驗(yàn)體系、應(yīng)急反應(yīng)體系、信息化服務(wù)體系、動態(tài)預(yù)測體系和法律法規(guī)體系。
　　1．監(jiān)測檢驗(yàn)是食品安全預(yù)防體系的重要支撐
　　從食品原料、生產(chǎn)過程直到運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，食品監(jiān)測檢驗(yàn)工作始終是外部監(jiān)督檢查和內(nèi)部自我監(jiān)控的重要手段。食品監(jiān)測檢驗(yàn)已經(jīng)滲入到從田間到餐桌的整個過程，涉及農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、質(zhì)檢、生產(chǎn)、市場和超市等多個部門。
　?。玻称钒踩L(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會的常態(tài)
　　它其具有隱蔽性的特征，總有些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)，因此，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是防范和化解食品安全風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，人們必須做好準(zhǔn)備，加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃、物資儲備和長期規(guī)劃，將問題的影響范圍控制到最小程度。應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是應(yīng)對食品安全問題的一個必不可少的手段。
　　３．建立準(zhǔn)確、全面、適時的信息系統(tǒng)
　　在信息不對稱的市場中，很可能出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，從而遵守法律、法規(guī)和慣例的企業(yè)可能被淘汰，而生產(chǎn)質(zhì)次價(jià)高的企業(yè)可能成為市場的勝利者。食品市場具有很強(qiáng)的信息不對稱特征，要有效防范食品安全問題的發(fā)生，必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時的信息基礎(chǔ)之上。完善的信息化服務(wù)體系有利于食品安全信息管理和綜合利用，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享，并且能及時發(fā)布預(yù)警信息，結(jié)合實(shí)際制定應(yīng)急預(yù)案。
　?。矗皶r捕捉食品安全危機(jī)信號
　　要預(yù)防食品安全危機(jī)，需要在日常生活中及時捕捉這些征兆的信號，對可能或已經(jīng)引起危機(jī)發(fā)生的薄弱環(huán)節(jié)和敏感區(qū)域進(jìn)行了解、評價(jià)和預(yù)測，并加以分類，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段分析其可能造成的后果，努力確保食品安全的薄弱環(huán)節(jié)不會轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)；當(dāng)環(huán)境出現(xiàn)不利因素時，能及時有效地采取措施，趨利避害，不會擴(kuò)大到產(chǎn)生嚴(yán)重社會影響的地步，并對其可能造成的危害進(jìn)行評價(jià)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，就必須有食品安全動態(tài)預(yù)測機(jī)制來確保。
　?。担⑦m當(dāng)?shù)姆审w系
　　從本質(zhì)上來說，《食品安全法》是國家意志的體現(xiàn)，是一國政府或地區(qū)為了保證本國或本地區(qū)的食品安全和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益而制定的公共政策，也是建設(shè)食品安全預(yù)防體系的基本保障，同時也是食品安全預(yù)防體系正常運(yùn)行的保證。因此，法規(guī)體系建設(shè)是食品安全預(yù)防體系的基礎(chǔ)性問題，國家和政府部門應(yīng)該重視食品安全法律法規(guī)建設(shè)。
　　二 食品安全預(yù)防體系各要素的關(guān)系
　　監(jiān)測檢驗(yàn)體系、應(yīng)急反應(yīng)體系、信息化服務(wù)體系、動態(tài)預(yù)測體系和法律法規(guī)體系共同構(gòu)成了一國或地區(qū)的食品安全預(yù)防體系。從系統(tǒng)論的角度看，這些要素都是相互聯(lián)系、相互影響的。具體如下：（1）監(jiān)測檢驗(yàn)對于食品安全預(yù)防來說是最重要的。檢測能力是衡量一個地區(qū)食品安全水平的關(guān)鍵因素6e58d2e4546626694f11eb7c3ba828cc539561bf71a87abd9b6b5661921edd20之一。食品的監(jiān)測檢驗(yàn)數(shù)據(jù)是控制食源性疾病和污染物危害的基礎(chǔ)性工作，是食品安全預(yù)防體系中事前防范的內(nèi)容，同時是國家制定食品安全政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，也是食品安全預(yù)防體系中相關(guān)部門執(zhí)法的依據(jù)。（2）法律法規(guī)體系在五要素中的重要性列第二位。合理、有效的法律體系是食品安全預(yù)防得到保障的有力手段，是食品安全預(yù)防體系得以正常運(yùn)行的依據(jù)。解決食品安全的一個重要舉措就是以法律來嚴(yán)懲那些涉及食品安全的違法違規(guī)者，不僅從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行制裁，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，以此來警示非法生產(chǎn)者和銷售商。動態(tài)預(yù)測是在既有檢驗(yàn)結(jié)果的基礎(chǔ)上，通過專業(yè)化的手段對結(jié)果進(jìn)行分析、評估，通過日常抽查、專項(xiàng)抽查、季節(jié)性抽查，確定不同的警戒狀態(tài)，并依照法定程序和原則及時向相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會公布；通過網(wǎng)絡(luò)向全國發(fā)布食品污染和食源性疾病相關(guān)信息、嚴(yán)密控制危機(jī)的發(fā)生和蔓延，同時指導(dǎo)合理科學(xué)的消費(fèi)，聯(lián)系著預(yù)防體系中食品安全的事前防范和事后控制處理，是必不可少的環(huán)節(jié)。（3）信息化服務(wù)體系為食品安全預(yù)防體系的運(yùn)行提供了必備的條件，食品安全預(yù)防的每個環(huán)節(jié)都需要準(zhǔn)確、及時、完備、暢通的信息。暢通渠道、加強(qiáng)管理、綜合開發(fā)和有效利用信息資源已經(jīng)成為各級政府工作的當(dāng)務(wù)之急，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的狀況與水平。（4）食品安全預(yù)防體系通過搜集信息、信息與數(shù)據(jù)分析、警情信息通報(bào)等進(jìn)行著信息的傳遞，尤其通過收集生產(chǎn)領(lǐng)域、經(jīng)營領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域、國內(nèi)與國外各種與食品安全有關(guān)的信息，準(zhǔn)確及時地捕捉有重大或潛在重大影響的信息，發(fā)現(xiàn)其中的焦點(diǎn)問題，消除生產(chǎn)者、消費(fèi)者及與政府之間的信息不對稱問題，能及時探測與發(fā)現(xiàn)突發(fā)性的食品安全問題，是各地制定重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案的依據(jù)，其重要性列第四位。（5）應(yīng)急反應(yīng)體系是食品安全預(yù)防體系中必不可少的組成部分，承擔(dān)著預(yù)防事后危害擴(kuò)大的職責(zé)。由于預(yù)防體系強(qiáng)調(diào)早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處理，針對已發(fā)生的食品安全問題采取的應(yīng)急處理在五要素中列最后一位，與其他四要素構(gòu)成了完整的食品安全預(yù)防體系。
　　三 食品安全預(yù)防體系的類型
　　食品安全預(yù)防體系是一個動態(tài)復(fù)雜的概念，其建設(shè)需要社會大系統(tǒng)中各利益主體共同參與。本文從參與主體的關(guān)系角度，將食品安全預(yù)防體系劃分為三種類型：多元體系、綜合體系和單一體系。
　　1．多元體系
　　主要指建立在多部門共同負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上的食品安全預(yù)防體系。這種體系要求食品安全預(yù)防從食品類別分工開始，以保證對每一種食品從“農(nóng)田到餐桌”全過程進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)管。將影響食品安全的因素按環(huán)境、操作方式、技術(shù)因素等進(jìn)行細(xì)分，對各食品安全管理部門進(jìn)行明確的分工，避免了機(jī)構(gòu)間的扯皮和推諉，是一種集法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政府管理和消費(fèi)者利益于一體的預(yù)防體系。
　　2．綜合體系
　　主要表現(xiàn)為以一個部門負(fù)責(zé)制定政策、標(biāo)準(zhǔn)，開展風(fēng)險(xiǎn)評估、協(xié)調(diào)指導(dǎo)和監(jiān)管，其它部門組織實(shí)施為基礎(chǔ)。綜合體系是從多元體系向單一體系過渡的中間形態(tài)。該體系中有一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)統(tǒng)管全國的食品安全工作，以保障食品安全為中心，管理機(jī)構(gòu)在政策制定過程和決策中充分征求消費(fèi)者的意見，協(xié)調(diào)其他各部門的工作，避免了多元管理中可能出現(xiàn)的管轄權(quán)混亂、相關(guān)部門對工作中出現(xiàn)的問題互相推卸責(zé)任、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，提高了預(yù)防體系運(yùn)行的效率，降低了監(jiān)管成本。
　　3．單一體系
　　主要表現(xiàn)為食品安全預(yù)防和監(jiān)管集中于中央政府某一個職能部門，主要工作包含了從農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、產(chǎn)地檢查、動植物和食品及其包裝檢疫、藥殘監(jiān)控、加工設(shè)施檢查及標(biāo)簽檢查的全部內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”的全程管理。單部門管理的預(yù)防體系明晰了食品安全權(quán)責(zé)、行動集中迅速、信息暢通、法規(guī)健全，實(shí)現(xiàn)了從初級產(chǎn)品生產(chǎn)到最終產(chǎn)品零售的多部門、跨行業(yè)的食品安全協(xié)作。
　　四 食品安全預(yù)防體系的特點(diǎn)
　　食品安全預(yù)防是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在食品生產(chǎn)和銷售的整個過程中采取預(yù)防措施，而不只是在食品安全事件出現(xiàn)后采取抽查、檢驗(yàn)等彌補(bǔ)手段。另外，食品安全預(yù)防體系中各要素是具有相對性的，預(yù)防體系需要有合理、適度的管理層次和寬度。本文按食品安全預(yù)防體系各利益主體之間的聯(lián)結(jié)方式將預(yù)防體系劃分為三種類型：
　　
　　1．多元體系
　　由多個利益相關(guān)者共同參與的食品安全預(yù)防體系，單個部門的監(jiān)測檢驗(yàn)成本較低，但作為系統(tǒng)存在的預(yù)防體系由于各部門協(xié)調(diào)困難，信息溝通不暢導(dǎo)致監(jiān)測檢驗(yàn)成本較高。另一方面，多部門重復(fù)監(jiān)測，會造成社會資源的浪費(fèi)。各部門間權(quán)責(zé)交叉，法律法規(guī)雖涉及面較廣，但對于交叉部分卻出現(xiàn)真空地帶，無人問津，執(zhí)法難度大。從系統(tǒng)論出發(fā)，食品安全預(yù)防體系是一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，參與主體越多，信息獲取和傳遞的成本越高，基于完全信息的動態(tài)預(yù)測就越困難。但由于多部門管理各部門都能提供信息服務(wù)，該體系信息化服務(wù)效果是最好的。最后，對于食品安全領(lǐng)域，危機(jī)事件是可怕的，但更可怕的是危機(jī)出現(xiàn)后不能妥善應(yīng)對，或者行動滯后。
　　2．綜合體系
　　從多元體系發(fā)展而來的綜合體系逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)高效。集中多部門法規(guī)要求的綜合體系完善了食品安全預(yù)防的法律體系建設(shè)，同時強(qiáng)調(diào)了法律的可操作性，彌補(bǔ)了多元體系多頭監(jiān)管導(dǎo)致無人管的不足。綜合體系雖然具備了整體性的特征，但職能部門和協(xié)調(diào)者之間還是存在層次差異，協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動有一定的困難，以致監(jiān)測檢驗(yàn)、應(yīng)急反應(yīng)、信息化服務(wù)、動態(tài)預(yù)測都不及單一體系迅速、有效。
　　3．單一體系
　　該體系將食品安全涉及的部門統(tǒng)一到一個負(fù)責(zé)食品安全預(yù)防管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)對食品的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程進(jìn)行防范和監(jiān)管。單一體系將權(quán)責(zé)集中化，主要職責(zé)就是制定食品檢測標(biāo)準(zhǔn)，健全食品安全預(yù)防監(jiān)管程序，打擊食品安全漏洞等，因此，監(jiān)測檢驗(yàn)、動態(tài)預(yù)測和應(yīng)急反應(yīng)效率最高。由于食品生產(chǎn)普遍存在信息不對稱，而單一部門的工作又難以搜集、發(fā)布全面完整的信息，尤其對于有毒、有害食品安全預(yù)防信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生產(chǎn)者的摻雜造假行為，因而信息化服務(wù)與其他兩種體系相比是最差的。法規(guī)體系沒有綜合體系全面，但執(zhí)法效率較綜合體系要高，介于兩者之間。
　　通過上述分析，食品安全預(yù)防體系基于準(zhǔn)則之間的優(yōu)劣比見表1：
　　
　　五 食品安全預(yù)防體系的選擇
　　食品安全預(yù)防體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，呈現(xiàn)多樣化的特征。不同的環(huán)節(jié)對食品安全預(yù)防的貢獻(xiàn)率是不同的，本文以食品安全有效預(yù)防為目標(biāo)，依據(jù)監(jiān)測檢驗(yàn)、應(yīng)急反應(yīng)、法規(guī)體系、信息化服務(wù)和動態(tài)預(yù)測為準(zhǔn)則，采用AHP（層次分析法）對食品安全預(yù)防的多元體系、綜合體系、單一體系等三種類型進(jìn)行排序。判斷矩陣是邀請食品行業(yè)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)研究學(xué)者等共同建立的，并通過了一致性檢驗(yàn)。
　　本文以食品安全預(yù)防體系的構(gòu)建為目標(biāo)層，以監(jiān)測檢驗(yàn)、應(yīng)急反應(yīng)、法規(guī)體系、信息化服務(wù)、動態(tài)預(yù)測為準(zhǔn)則層，評判三種預(yù)防體系的績效。
　　1．構(gòu)造層次結(jié)構(gòu)圖（見圖1）
　　2．按食品安全預(yù)防體系為目標(biāo)建立判斷矩陣（見表2）
　　
　　通過運(yùn)用AHP方法進(jìn)行分析，可以得出監(jiān)測檢驗(yàn)、應(yīng)急反應(yīng)、法規(guī)體系、信息化服務(wù)和動態(tài)預(yù)測這五個要素對食品安全預(yù)防體系的相對重要程度。計(jì)算結(jié)果表明監(jiān)測檢驗(yàn)在構(gòu)成預(yù)防體系中占主要地位，法律法規(guī)體系是列第二位的，預(yù)測是對社會進(jìn)行改造和提高科學(xué)管理水平的一種重要手段，在預(yù)防體系中權(quán)重列第三位。位于第四位的是信息化服務(wù)準(zhǔn)則，應(yīng)急反應(yīng)因著重于事后處理在預(yù)防體系中列最后一位。
　　3．不同的預(yù)防體系類型相對于食品安全預(yù)防要素準(zhǔn)則的權(quán)重
　　按照上述方法，將其他判斷矩陣用層次分析法軟件計(jì)算，可以分別得出以下結(jié)論：
　?。?）在監(jiān)測檢驗(yàn)準(zhǔn)則下，單一體系是最理想的預(yù)防體系類型，權(quán)重為0.5939，綜合體系NA9AyWiOAthxgBlD/tAzNQ==和多元體系的權(quán)重分別為：0.2496、0.1565，這一結(jié)果與前面的分析是相符的。單一體系實(shí)現(xiàn)了分工的專門化，主要針對食品領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)測檢驗(yàn)，可以集中優(yōu)勢資源從事技術(shù)研究、革新，監(jiān)測結(jié)果也能及時予以公布，正確指導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)，而其他兩種形式雖然各部門都有監(jiān)測檢驗(yàn)的功能，但由于權(quán)責(zé)交叉不明確，反而會影響監(jiān)測檢驗(yàn)的效率。由于有一個部門專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，一定程度上緩解了職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明的情況，監(jiān)測檢驗(yàn)的效果比多元體系要好，因此居中。
　　（2）在應(yīng)急反應(yīng)準(zhǔn)則下，單一體系、綜合體系和多元體系權(quán)重分別為：0.6653、0.2004、0.1343。單一體系是最理想的預(yù)防體系模式，綜合體系由于有專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動，因此應(yīng)急反應(yīng)的效率相對較高，列第二。而多元體系由于涉及部門較多，統(tǒng)一行動存在較大困難，延緩?fù)话l(fā)事件處理時機(jī)，應(yīng)急運(yùn)行效率最差。
　?。?）法規(guī)體系下，單一體系、綜合體系和多元體系權(quán)重分別為：0.3038、0.5180、0.1782。綜合體系中的法律法規(guī)相對于其他兩種形式運(yùn)行效率要高得多。食品安全涉及生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，單一體系的法規(guī)建設(shè)難免出現(xiàn)遺漏，因此其完善程度不及綜合體系，但執(zhí)行程度比多元體系要好。
　?。?）信息化服務(wù)準(zhǔn)則下，單一體系、綜合體系和多元體系權(quán)重分別為：0.1967、0.3353、0.4680。多元體系的信息化服務(wù)最好，單一體系的信息化服務(wù)最差，綜合體系居中，這與前文的分析是一致的。
　　（5）動態(tài)預(yù)測下，單一體系、綜合體系和多元體系權(quán)重分別為：0.6653、0.2004、0.1343。單一體系由于職能明確，從事專門的食品行業(yè)預(yù)測監(jiān)測，因此預(yù)測結(jié)果科學(xué)、真實(shí)。綜合體系其次，多元體系預(yù)測效率最差。
　　以上所有的評判矩陣用AHP計(jì)算軟件，最終的一致性比率均小于0.1，因此都通過了一致性檢驗(yàn)。
　　4．最終排序結(jié)果（見表3）
　　
　　5．簡要結(jié)論
　　根據(jù)綜合評價(jià)排序，得出食品安全預(yù)防體系基于運(yùn)行效率準(zhǔn)則下具有相對優(yōu)先排序，按權(quán)重排序分別為單一體系、綜合體系、多元體系。這一結(jié)果也是與食品安全管理的情況相符的。長期以來，我國的食品安全實(shí)行的都是多頭分段管理，看似職能分工很細(xì)，但職責(zé)權(quán)限關(guān)系不清晰，協(xié)調(diào)配合難度較大。對于食品生產(chǎn)的源頭如農(nóng)村來說，生產(chǎn)條件十分簡陋，很難達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)村又有相當(dāng)大的消費(fèi)群體，食品生產(chǎn)企業(yè)除領(lǐng)取工商部門督促辦理營業(yè)執(zhí)照外，沒有見到其他有關(guān)部門出具的整改函件，這就為食品安全事故爆發(fā)埋下了隱患。多元體系中各行政執(zhí)法部門多頭管理，使食品市場尤其是農(nóng)村食品市場缺乏長期性和經(jīng)常性的監(jiān)管，同時查處食品案件取證時也往往因?yàn)榉N種原因而難以執(zhí)行，使制售假劣食品等違法行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)有的整治。另一方面，多頭管理帶來重復(fù)監(jiān)管和漏管等現(xiàn)象比較普遍，大大影響了食品預(yù)防體系效率的充分發(fā)揮，造成有效監(jiān)管資源的浪費(fèi)，當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時又都不愿承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)相互推諉、互相扯皮，最終造成監(jiān)管不力、問題難究的困境。這種政出多門、職能交叉重疊的現(xiàn)象，一方面加大了預(yù)防監(jiān)管的成本，另一方面也增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。因此，在食品預(yù)防體系中不是職能部門越多越好，也不是監(jiān)管職能越廣越好，食品安全預(yù)防是需要有落到實(shí)處的有效的責(zé)任制，單一體系比多元體系、綜合體系效率高。綜合體系是食品預(yù)防由多元體系向單一體系過渡的中間地帶，主要表現(xiàn)為將食品預(yù)防監(jiān)管集中于一個或少數(shù)幾個職能部門。為了提高食品安全預(yù)防效率和力度，各部門之間的行動由上述的職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。相對集中的綜合體系增強(qiáng)了管理過程的公開性和透明度，一方面讓全社會參與其中，另一方面強(qiáng)化了管理體系的系統(tǒng)建設(shè)，做到職責(zé)分工明確，行動統(tǒng)一協(xié)調(diào)有力。系統(tǒng)最核心的原則是整體性，從系統(tǒng)角度來分析，食品安全預(yù)防體系需注意各組成部分的變化及相互關(guān)系，單一體系的建立實(shí)現(xiàn)了專門化的分工，提高了系統(tǒng)運(yùn)行的效率，是最理想的食品安全預(yù)防體系。
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