阿魯科爾沁旗的村務(wù)契約化管理模式

★聚焦村務(wù)契約化管理模式★

編者按：村級事務(wù)管理如何實現(xiàn)依法民主，是農(nóng)村工作的一個重點、難點問題。2002年，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗在扶貧工作中探索契約化管理，2008年將契約化經(jīng)驗推廣到村級事務(wù)管理，探索出了一條新形勢下村級事務(wù)依法民主管理的新途徑。2010年赤峰市委、市政府下發(fā)文件，在全市全面推廣村務(wù)契約管理。2011年4月8日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府副主席連輯指出，阿魯科爾沁旗將契約化引入村務(wù)管理的經(jīng)驗，為全區(qū)“難點村”治理、改變農(nóng)村牧區(qū)落后面貌探索出了一條成功之路，全區(qū)各地應(yīng)認(rèn)真加以借鑒并結(jié)合實際予以推廣。中組部常務(wù)副部長沈躍躍在內(nèi)蒙古調(diào)研時也對村務(wù)契約化管理給予充分肯定和高度評價。

農(nóng)村治理模式如何實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要，已成為破解三農(nóng)問題的重大課題。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗（以下簡稱阿旗）的村務(wù)契約化管理模式于2002年開始探索，2008年在全旗推廣，2010年在赤峰市全面推廣，其探索的廣度、深度和影響力都具有典型性。

內(nèi)涵

村務(wù)契約化治理模式，是按照一定的程序，通過合同、協(xié)議、紀(jì)要等法律文本，明確村級組織與村民之間、村干部與村民之間、村民與村民之間以及涉及村級事務(wù)的所有相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)、履約時限、方式和違約責(zé)任等條款，使村級事務(wù)管理公開透明、權(quán)義明確、執(zhí)行有據(jù)、運作規(guī)范，形成村級事務(wù)的長效治理機(jī)制。

阿旗村務(wù)契約化管理探索始于扶貧方式契約管理。2001年，阿旗罕蘇木吉布圖村黨支部書記滿都拉自己拿出30萬元購買了1000只羊，采取“投本還本，增值歸己，制度管理，合同約束”的方法，與20戶幫扶戶簽訂了扶貧合同，明確了雙方的權(quán)利、義務(wù)、幫扶措施和目標(biāo)，并到當(dāng)?shù)毓C部門公證。3年后，滿都拉所幫扶的20戶貧困戶全部脫貧，30萬元扶貧資金全部收回。

2003年，查干諾爾村黨支部借鑒滿都拉的經(jīng)驗，組織有能力的黨員、產(chǎn)業(yè)大戶和致富能手組成扶貧協(xié)會，與貧困戶簽訂扶貧合同后進(jìn)行幫扶。經(jīng)過近3年的努力，實現(xiàn)了貧困戶整體脫貧。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村相繼借鑒這種模式并都取得了很好的效果。

2008年以后，阿旗委經(jīng)過深入調(diào)研試點，出臺了《關(guān)于推行嘎查（蒙古語，即建制村——編者注）村級事務(wù)契約化管理的意見》，將契約化管理的范圍逐步延伸到村級管理的各項領(lǐng)域，形成了全面實施契約化管理的格局。

做法

堅持五項原則。一是合法性原則。擬定的各類契約文本有法可依，并邀請政法機(jī)關(guān)和相關(guān)執(zhí)法部門的人員參與，使各項條款符合黨的方針政策和國家法律法規(guī)，確保要件齊全、合法有據(jù)。二是民主性原則。凡是契約涉及到的范圍、內(nèi)容和形式，均由村級組織和村民代表會議充分討論，廣泛征求村民意見，充分體現(xiàn)村民意愿。三是公開性原則。對村務(wù)決策活動、契約文本及時進(jìn)行公開、公示，保證村務(wù)管理活動全程公開透明，便于監(jiān)督。四是書面性原則。凡是確定的契約事項都要落實在紙上，不能以口頭承諾代替書面形式。五是實效性原則。堅持具體情況具體分析，不搞一刀切，協(xié)議事項力求明確規(guī)范，簡便易行。

實施分類管理。阿旗將涵蓋了村級事務(wù)方方面面的契約化管理劃分為集體資產(chǎn)管理、經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)、公益事業(yè)管理、基層組織建設(shè)、社會事務(wù)管理五大類，每類又劃分若干小項，根據(jù)涉及對象的適用性質(zhì)，分別用合同、協(xié)議方式實行契約化管理。對于集體資產(chǎn)承包、項目建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)等涉及經(jīng)濟(jì)、資產(chǎn)類的事情，都以要件齊備的法律合同進(jìn)行管理；對于村委主任競選、民主理財小組履職盡責(zé)、社會治安、村容整治等基層組織建設(shè)和社會管理類事務(wù)，都以簽訂協(xié)議的形式進(jìn)行管理。

規(guī)范運作程序。經(jīng)過幾年的探索實踐，阿旗規(guī)范了以“四議三提兩簽一報告”為內(nèi)容的操作程序。“四議”即黨組織提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議?！叭帷奔创鍍晌罁?jù)“四議”的決策結(jié)果提出契約文本，然后交黨員提出修改意見，完善契約文本，最后交村民提出修改意見，確定契約文本?！皟珊灐奔捶采婕凹w資產(chǎn)管理、經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)、公益事業(yè)管理、社會事務(wù)管理等具體事務(wù)，由村委會與村民或其他組織簽訂契約；凡涉及基層組織建設(shè)、黨員設(shè)崗定責(zé)管理等事項，由黨支部與黨員或有關(guān)組織簽訂契約?！耙粓蟾妗奔磳χ卮笫马椈蛐栲l(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)的相關(guān)事務(wù)須黨支部提前報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核，并在契約簽訂后上報備案。

完善保障制度。一是提議制度。村黨支部書記針對某一問題，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上提出動議，組織支委會討論，形成書面意見報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核。二是管理監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立契約化管理工作監(jiān)督小組，對契約內(nèi)容是否真實可靠、合理合法，決策程序是否科學(xué)，管理是否規(guī)范，執(zhí)行是否到位進(jìn)行監(jiān)督。各村成立以黨組織為中心，以黨員為主體的監(jiān)督組織，對契約化管理事項的提議、決策，契約文本的制訂、簽訂和落實進(jìn)行全程監(jiān)督，定期公開實施情況，確保落實。三是違約排查化解制度。旗、鄉(xiāng)兩級成立人民調(diào)解和司法調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組，村成立以黨組織為中心，以黨員、老干部和村民代表為成員的調(diào)解組織，使村內(nèi)矛盾糾紛解決全部納入依法管理軌道。

強(qiáng)化推進(jìn)措施。一抓組織領(lǐng)導(dǎo)。旗委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處分別成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的契約化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和配套工作機(jī)構(gòu)，形成上下貫通、左右銜接的工作網(wǎng)絡(luò)，實行專項推進(jìn)，跟蹤管理。二抓宣傳教育。通過編印發(fā)放村務(wù)契約化管理知識問答和宣傳單，舉辦專題講座、培訓(xùn)班和現(xiàn)場會等多種形式，統(tǒng)一干部群眾的思想，為工作開展提供便利。三抓示范，促規(guī)范。阿旗總結(jié)編寫了《案例匯編》《合同示范文本》，供各村參考選用，使各項工作的開展更加規(guī)范。四抓訴訟調(diào)解。旗委組織部、旗人民法院、旗司法局聯(lián)合制定了《嘎查村務(wù)契約化管理矛盾糾紛調(diào)處意見》《違約調(diào)解辦法》《實施方案》，明確了人民調(diào)解與司法調(diào)解相銜接的程序、實體、救助機(jī)制，確保矛盾糾紛有效調(diào)解。五抓配套落實。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗直單位對涉及與村相關(guān)的符合契約化管理的事項都要簽訂契約，改變政府部門以單方面簽訂責(zé)任書、行政命令等辦法來落實工作的單向履職模式，形成鄉(xiāng)村契約管理的配套落實機(jī)制。

成效

阿旗推行村務(wù)契約化管理的時間不長，盡管還有許多方面需要進(jìn)一步完善，但已經(jīng)取得公認(rèn)的成效。

化解了群眾糾紛和上訪增多的難題。契約化管理使各項村務(wù)有了具體規(guī)定和明確標(biāo)準(zhǔn)，契約雙方責(zé)權(quán)明晰，該怎么做，不該怎么做，一清二楚，大大減少了村民之間、村民與村委會之間各類矛盾的發(fā)生。即使發(fā)生了矛盾，也能以契約為依據(jù)，通過調(diào)解解決，避免了矛盾激化。對少數(shù)調(diào)解不了的矛盾，在通過司法途徑解決的過程中也能夠提供有力的證據(jù)，極大地方便了司法機(jī)關(guān)依法判案。

解決了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)項目難落實的難題。由于許多村不能有效地調(diào)動農(nóng)牧民的積極性，使國家許多惠農(nóng)惠牧政策、項目難以落實。如不少村委會和農(nóng)民都看好蔬菜大棚項目，鎮(zhèn)政府也爭取到了足額的配套資金予以支持，但是由于村里難以籌措相應(yīng)的資金以及多數(shù)村民有所顧慮，項目建設(shè)一推再推。實行契約化管理后，針對村民怕上級配套資金不到位的問題，村委會與鎮(zhèn)政府簽訂了協(xié)議；針對村民怕用地不好調(diào)劑的問題，村委會組織村民簽訂了調(diào)地合同；針對村民怕村干部亂花錢，達(dá)不到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的問題，村委會與施工方簽訂了建設(shè)施工合同。一系列的協(xié)議、合同破解了上述難題。

解決了“一事一議”制度難落實的難題?，F(xiàn)在涉及民生問題的村級重大事務(wù)主要通過“一事一議”制度來完成。但以往操作程序不夠規(guī)范，缺少有法律保障的制度措施，許多村級重大事項“議難決、決難行”，村民意見很大。實施契約化管理后，村級重大事項一旦得到村民大會討論通過，便通過合同、協(xié)議在村級組織與村民、村民與村民之間作出明確具體的約定，具有了法律約束力，確保了順利實施，使過去多年拖延不決、影響民生的村級重大事務(wù)得以解決。

解決了村民選舉中亂承諾的難題。在以往的換屆選舉中，普遍存在競選者為實現(xiàn)當(dāng)選目的，選舉時違法承諾，當(dāng)選后不兌現(xiàn)承諾的現(xiàn)象，影響換屆選舉的公平有序競爭。在2009年村委會換屆選舉中，阿旗推行競選承諾契約管理。選前競選者將承諾事項以書面形式交村黨支部、換屆選舉委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府審核把關(guān)，確保競選承諾事項合理合法，通過后以多種形式向全體選民公示。選舉時，競選者當(dāng)眾宣讀《競職承諾書》，并簽字上交村選委會。當(dāng)選后依照承諾簽訂任期協(xié)議書，依約落實承諾事項，不能兌現(xiàn)的，責(zé)任人負(fù)違約責(zé)任。這就給競選者戴上了“緊箍咒”，有效杜絕了亂承諾、空承諾的現(xiàn)象，既確保了村民能夠選出中意的帶頭人，又減少了因競選而引發(fā)的矛盾沖突。

解決了民主決策和民主監(jiān)督的難題。契約化管理的過程是一個民主討論、民主決策的過程。契約化管理，分別將村干部決策建立在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上、執(zhí)行決策的過程置于村民監(jiān)督下，實現(xiàn)了村干部由為民做主到由民做主、由隨意做主到依法做主的轉(zhuǎn)變，從制度上鏟除了個人說了算、以權(quán)謀私的土壤，從而使村干部的腐敗行為和決策失誤大為減少。

解決了村兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系難解的難題。如何處理好村兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系，一直是個難解的問題。村務(wù)契約化管理的創(chuàng)新，為解決兩大難題提供了一個很好的抓手。首先，通過契約程序規(guī)范，突出了黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮了村委會的管理職能，理順了兩者的關(guān)系。同時，通過對黨員設(shè)崗定責(zé)的契約管理，實現(xiàn)了黨員權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與利益之間的對等，為黨員有效發(fā)揮作用設(shè)置了平臺，使黨員的作用明顯提高。其次，契約化管理促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式的改革。過去在公共事務(wù)管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以責(zé)任書的形式安排工作，對完不成任務(wù)的村干部進(jìn)行處罰，對自身卻不設(shè)定任何約束條件。實行契約化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在村級公共事務(wù)決策上，必須首先征求村級組織和村民的意見，在充分醞釀、協(xié)商的前提下，雙方平等簽訂責(zé)權(quán)分明的行政契約，由過去的上下級變成了甲乙方，大大加快了服務(wù)型政府建設(shè)。同時，隨著村兩委關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系的理順，鄉(xiāng)村干部得以從處理矛盾糾紛的繁雜事務(wù)中解脫出來，將更多的精力用在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共事業(yè)上，工作效率和成效都有明顯提升。