義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”試驗(yàn)

　　從義馬的“信訪擴(kuò)權(quán)”實(shí)踐來看，恰恰是通過對(duì)行政資源的合理利用，讓群眾表達(dá)利益的渠道得以完善，各種不可預(yù)期的社會(huì)矛盾被快速化解。
　　
　　義馬市是河南省西部的一個(gè)普通城市，全市轄兩鎮(zhèn)和五個(gè)街道辦事處，總?cè)丝?6.1萬人。2005年，在這樣一個(gè)普通的小城市里發(fā)生了一場(chǎng)“信訪擴(kuò)權(quán)”的變革。這一變革雖說較為平常，卻引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，一時(shí)間被定為“義馬模式”的信訪體制成為媒體、學(xué)者議論的焦點(diǎn)。
　　 這場(chǎng)信訪變革之所以引起各界關(guān)注，源于“信訪強(qiáng)弱”的傳統(tǒng)爭(zhēng)論。反對(duì)者以法治現(xiàn)代化為基點(diǎn)，認(rèn)為依靠行政手段處理信訪問題，偏離了法治的建設(shè)方向，遠(yuǎn)離了現(xiàn)代國家建設(shè)既定的軌道。贊成者看到的是中國的現(xiàn)實(shí)國情及信訪模式帶來的效果，改革讓信訪數(shù)量下降，獲得群眾的高度認(rèn)同，政府的合法性也隨之增強(qiáng)。
　　 在當(dāng)前國家高度重視社會(huì)穩(wěn)定及強(qiáng)烈要求社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，有必要重新回顧義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”的事件與過程，理解轉(zhuǎn)型期信訪問題的困局及出路。
　　為什么要改革
　　 信訪制度是一項(xiàng)獨(dú)具中國特色的政治制度，這項(xiàng)政治制度必須符合不同時(shí)期面臨的中心工作。改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變革的同時(shí)，各類社會(huì)矛盾和利益沖突加劇，尤其在2004年以來，信訪總量也隨之增加，信訪內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化，信訪訴求形式日益尖銳，社會(huì)穩(wěn)定成為國家高度關(guān)注的問題之一，信訪面臨的壓力迅速增大。
　　 義馬同樣面臨這一問題。義馬是新興煤炭工業(yè)城市，隨著急速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，拆遷、土地等社會(huì)矛盾越來越突出，信訪形勢(shì)一度很嚴(yán)峻，2001年全市信訪總量239件，2004年462件，全市信訪總量年均遞增26％，赴省進(jìn)京訪、集體上訪由偶發(fā)向普遍蔓延。信訪量的增加，使義馬市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)90％的精力用于接訪。全省大會(huì)上，義馬也多次被點(diǎn)名批評(píng)。
　　 2004年，三名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被降職，義馬信訪局長(zhǎng)被免職，信訪問題成為義馬市必須加快解決的中心工作。一旦各類信訪問題的解決不能在短期內(nèi)取得效果，將會(huì)降低群眾對(duì)政府的信任度，危及到社會(huì)穩(wěn)定。在這種情況下，要從根本上解決問題，必須對(duì)信訪體制進(jìn)行改革。
　　按信訪條例，信訪局對(duì)群眾訴求能做的是上傳下達(dá)，不能直接查辦。而且經(jīng)濟(jì)糾紛、涉法涉訴問題，都不能受理。
　　“但群眾不管這些，只要你不解決，他就認(rèn)為政府工作不到位，就上訪?！备笔虚L(zhǎng)程湘渠說，義馬市認(rèn)識(shí)到要從根本上解決問題，必須對(duì)信訪體制進(jìn)行改革。義馬決定用“群眾工作”思路解決群眾訴求，化解矛盾，減少上訪量。
　　2005年1月，義馬市決定撤銷信訪局，成立群眾工作局（后來的群工部）。程湘渠任第一任局長(zhǎng)。
　　群眾工作局被賦予四項(xiàng)權(quán)力：直接交辦督辦權(quán)、重大決策評(píng)估權(quán)、社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)權(quán)、考核獎(jiǎng)懲建議權(quán)。
　　該局保留原信訪局職能，同時(shí)整合與民生關(guān)系密切的民政、司法、國土、公安、城建等部門部分職能。這些單位每天派領(lǐng)導(dǎo)干部值班，現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)群眾訴求。
　　如果群眾訴求不屬這些部門解決范圍，群眾工作局可以直接交由相關(guān)部門辦理。
　　信訪局?jǐn)U權(quán)之后
　　撤銷處理信訪問題的信訪局，義馬轉(zhuǎn)而成立群眾工作局，辦事處設(shè)群眾工作站，社區(qū)（居委會(huì)）設(shè)群眾工作室，由副市長(zhǎng)兼任群工部長(zhǎng)。群眾工作局在保留原信訪局職能的基礎(chǔ)上，整合民政、人勞社保、司法、科技、公安、國土資源、城建等部門與群眾利益密切相關(guān)的部分職能和人員，到群眾工作局集中辦公，現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)群眾訴求。
　　由此，義馬形成了以群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎(chǔ)、群眾工作信息員為前哨的四級(jí)群眾工作網(wǎng)絡(luò)。
　　義馬的群眾工作局被賦予超于一般信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力。這種權(quán)力的擴(kuò)大也讓其處理問題的能力明顯提升，能夠及時(shí)解決群眾的訴求，并因此獲得群眾的高度認(rèn)可。義馬向陽小區(qū)用水問題的解決是最好例證。
　　向陽小區(qū)自1995年建成后，有207戶居民由于沒安裝自來水，一直自備井抽水，四樓以上，只能買水。居民為安裝自來水，多次向自來水公司交涉無果，便去義馬群工部反映問題。群工部與自來水公司聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)費(fèi)用較高，居民不愿意出錢，自來水公司也無法自支。為保障居民有水吃，由市長(zhǎng)直接督辦此事，最終由財(cái)政撥款解決了群眾的吃水問題。
　　問題得以有效解決，主要是在于信訪擴(kuò)權(quán)后，群眾工作局不再是問題的“中轉(zhuǎn)站”，僅僅按照程序被動(dòng)處理問題，而變?yōu)樘幹脝栴}的職能機(jī)構(gòu)，讓問題第一時(shí)間“上傳”，快速進(jìn)入行政執(zhí)行階段，化解了繁瑣程序帶來的拖延與推諉問題。
　　隨著改革推進(jìn)，群工部的權(quán)力不斷強(qiáng)化。2009年8月，程湘渠出任義馬市副市長(zhǎng)，分管公安、司法，仍兼任群工部長(zhǎng)、信訪局長(zhǎng)。2009年11月，群工部“地位”再次提升，義馬市委常委、政法委書記尚志軍兼任部長(zhǎng)。程湘渠改兼任常務(wù)副部長(zhǎng)。
　　程湘渠說：“領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高，部門的協(xié)調(diào)能力越強(qiáng)，這是中國特色下的現(xiàn)實(shí)。”據(jù)介紹，作為群眾工作的另一保障機(jī)制，義馬市委群工部對(duì)干部考核獎(jiǎng)懲還具有建議權(quán)。近兩年因“群眾工作不力”，義馬先后通報(bào)批評(píng)了12個(gè)單位，誡勉談話7人，黨紀(jì)處分4人。
　　也有一些部門認(rèn)為這么做有好處。11月11日，義馬公安局拘留所教導(dǎo)員李建民代表公安局在群工部值班，他從2005年起負(fù)責(zé)公安局控申科工作，去年11月起在群工部工作。對(duì)比兩個(gè)地方的工作，李建民說，過去很多群眾對(duì)公安有意見，動(dòng)輒去公安部、省公安廳上訪，現(xiàn)在大多是義馬市直接交辦，“那壓力就小多了”。
　　程湘渠認(rèn)為，群眾工作不僅是被動(dòng)化解矛盾，還要主動(dòng)拓寬工作領(lǐng)域。義馬在所有街道辦事處及市直單位設(shè)立了群眾工作站，在各社區(qū)設(shè)立群眾工作室，聘請(qǐng)群眾工作信息員，收集民意。
　　首設(shè)巡回法庭
　　“信訪擴(kuò)權(quán)”是否會(huì)脫離法治的治理軌道，步入“權(quán)大于法”的怪圈，并致使行政權(quán)力的負(fù)面影響不斷釋放呢？從實(shí)際運(yùn)作來看，義馬并沒有否定法律的治理功能，反而積極推動(dòng)法律在問題解決中的使用。
　　為解決難題和涉法問題，義馬市2008年設(shè)立了巡回法庭，它是義馬法院在群工部設(shè)立的派駐機(jī)構(gòu)，辦案程序與其他法庭一致。巡回法庭主要是回應(yīng)群眾“信上不信下，信訪不信法”的問題，巡回法庭不收訴訟費(fèi)，且司法局每天派律師值班，免費(fèi)代寫訴狀。巡回法庭延續(xù)了中國法律中的調(diào)解功能，極大降低了依靠法律解決問題的成本，提高了解決問題的效率。
　　2009年的一起案例最能體現(xiàn)巡回法庭的這一功能。義馬鄰縣澠池縣柳榮枝的丈夫崔守才在送工人回家途中發(fā)生車禍后死亡，崔家認(rèn)為屬工傷，公司則認(rèn)為是個(gè)人行為，不同意賠償。在多次交涉無果的情況下，柳榮枝到義馬群工部上訪，群工部巡回法庭遵循“多調(diào)少判”原則，通過調(diào)解讓柳榮枝獲得6萬元補(bǔ)償。巡回法庭的功能不僅在于對(duì)涉法難題的破解，更重要的是能夠降低法治的使用成本，在法、理、情之間尋找基本平衡，盡力維護(hù)群眾的利益。按信訪條例，涉法涉訴案件信訪局不能受理。義馬群工部副部長(zhǎng)張雪亭指出，“巡回法庭本身是給上訪群眾提供便利的，受理后，還是要按法律程序走?！绷x馬“信訪擴(kuò)權(quán)”變革依托行政力量，又不完全拋開法律，在法治的范圍內(nèi)巧妙利用了行政的力量。
　　義馬模式的精髓
　　義馬信訪體制改革后，信訪量逐年減少，非正常進(jìn)京訪和集體進(jìn)京訪、集體省上訪，2007年后一直為零。在義馬市內(nèi)的集體訴求，也從2004年的165批次，逐年減少到2009年的81批次。
　　義馬的做法，被國內(nèi)其他地方仿效。2006年8月，河南省在義馬召開學(xué)習(xí)推廣義馬經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。2007年開始，河南全省推廣這種做法。全國也有27個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）、213個(gè)地市、792個(gè)縣市，先后到義馬考察交流。
　　
　　今年5月，國務(wù)委員馬凱到義馬考察，肯定了這種“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的做法，結(jié)合在河南及山東等推廣義馬經(jīng)驗(yàn)的做法，馬凱寫了《對(duì)用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的調(diào)查與思考》。
　　文章稱，河南自2007年試點(diǎn)以來，進(jìn)京信訪量排名由全國前五位下降到全國后20位。2009年，全省158個(gè)縣（市、區(qū)）有84個(gè)沒有發(fā)生集體進(jìn)京訪，64個(gè)沒發(fā)生到省集體訪，47個(gè)沒有發(fā)生過非正常進(jìn)京訪。
　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國已開展試點(diǎn)的13個(gè)?。▍^(qū)、市）的467個(gè)縣（市、區(qū)），2009年與試點(diǎn)相比，平均年信訪總量下降25.5%，集體信訪量下降62.8%，進(jìn)京信訪量下降43.6%。
　　義馬模式為什么能夠走向全國呢?義馬政府對(duì)信訪改革的總結(jié)，就是用“群眾工作”統(tǒng)攬信訪工作，建立協(xié)同治理的格局。不言自明，信訪工作不是完成行政任務(wù)，而是主動(dòng)貼近群眾，給予群眾表達(dá)訴求的平臺(tái)，讓群眾主動(dòng)反映問題，及時(shí)解決群眾的問題，從群眾工作中增強(qiáng)黨和國家政權(quán)的合法性。實(shí)際上，義馬信訪工作的“群眾路線”，強(qiáng)調(diào)的是官民之間的良性溝通和順暢互動(dòng)。
　　義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”宗旨明確、程序規(guī)范、制度有效，在服務(wù)群眾為第一要義的宗旨下，把信訪定義為民生，重要領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，第一時(shí)間答復(fù)群眾的要求。群眾工作也被納入到干部獎(jiǎng)懲考核體系中，對(duì)“群眾工作不力”的進(jìn)行適度懲罰。雖然依靠行政力量為民辦事，但并不是所有問題都靠行政力量，而是把涉法問題納入到巡回法庭，讓法治的問題歸法治，讓行政的歸行政。對(duì)群眾工作的積極態(tài)度讓信訪工作呈現(xiàn)出高效、有序的狀態(tài)，社會(huì)環(huán)境得到根本性扭轉(zhuǎn)，由此為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境，2009年，義馬市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全省的排名，由2001年的第33位提升至第5位。義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”的效果不容置疑，這一變革本身的制度訴求也基本實(shí)現(xiàn)。
　　從本質(zhì)上說，行政介入只是手段而不是目標(biāo)，法治反對(duì)的僅是行政力量的泛濫，義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”顯然沒有違背法治的要求，只是重新找回了丟棄的法治傳統(tǒng)，在法治建設(shè)中納入了群眾路線。
　　從義馬的“信訪擴(kuò)權(quán)”實(shí)踐來看，恰恰是通過對(duì)行政資源的合理利用，讓群眾表達(dá)利益的渠道得以完善，各種不可預(yù)期的社會(huì)矛盾被快速化解?？梢哉f，義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”是當(dāng)前地方政府在處理問題時(shí)的一種常規(guī)做法，被經(jīng)常使用在各種中心工作中。
　　義馬只是在處于被動(dòng)狀態(tài)時(shí)，首先使用了這一治理技術(shù)，并且被各界高度關(guān)注。由于其成為社會(huì)焦點(diǎn)，行政權(quán)力的行使難以越出職權(quán)范圍，也沒有像我們所擔(dān)憂的那樣偏離法治的軌道，相反在提升政府合法性的同時(shí)，為法治建設(shè)營造了寬松的社會(huì)環(huán)境。因此，對(duì)于義馬經(jīng)驗(yàn)的借鑒，要汲取其治理模式的精髓，而不是技術(shù)上的照搬照抄。
　　（作者單位：河南省鄭州市社會(huì)科學(xué)院）