完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制 提高基層政府社會(huì)管理能力

　　作者簡(jiǎn)介：張?zhí)N萍（1974- ），女，山東聊城人，中共山東省委黨?！独碚搶W(xué)刊》編輯部編輯、講師，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。
　　摘 要：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作。其中，為農(nóng)村社會(huì)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，是提高和創(chuàng)新社會(huì)管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)之一，而優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，則是目前我國(guó)各級(jí)政府亟待解決的緊要問(wèn)題之一。
　　關(guān)鍵詞：社會(huì)管理能力；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給結(jié)構(gòu)
　　中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2011）08/09-0182-03
　　
　　2011年2月19日，胡錦濤同志在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話，就如何提高社會(huì)管理能力提出了八項(xiàng)重點(diǎn)工作，強(qiáng)調(diào)把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。由于公共產(chǎn)品在農(nóng)村基礎(chǔ)資源配置中的重要地位，決定了完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期提高各級(jí)政府社會(huì)管理能力的一項(xiàng)重要工作。
　　
　　一、問(wèn)題的提出
　　
　　社會(huì)管理是指在一定共同價(jià)值基礎(chǔ)上，人們處理社會(huì)事務(wù)和提供社會(huì)公共服務(wù)的過(guò)程。社會(huì)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正以及社會(huì)效率，社會(huì)管理的對(duì)象是社會(huì)事業(yè)、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)價(jià)值，社會(huì)管理的主體是社會(huì)組織和政府，它們通過(guò)綜合決策建立社會(huì)管理模式［1］。重要的是，社會(huì)管理是建立在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上的。社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。而為農(nóng)村社會(huì)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品是完成社會(huì)管理基本任務(wù)的一條有效途徑。其中，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革亟待解決的深層次問(wèn)題。所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品，就是指滿足農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要的產(chǎn)品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品大體可分為兩類:一類是生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，主要包括水利灌溉、道路運(yùn)輸、電力供應(yīng)、農(nóng)技推廣、病蟲(chóng)害防治等;一類是非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，主要包括教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、行政服務(wù)、社會(huì)治安等［2］。
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給處于失衡狀態(tài)，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅政策后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給失衡問(wèn)題更加突出，具體表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)制的不健全，如醫(yī)療衛(wèi)生條件差、教育落后、農(nóng)民缺乏社會(huì)保障、水電設(shè)施落后等。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的滯后及匱乏給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了負(fù)面影響，制約了農(nóng)村消費(fèi)需求的提高，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制建設(shè)，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后更加突出的公共產(chǎn)品供給矛盾，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提高基層政府社會(huì)管理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在的突出問(wèn)題
　　
　　“自上而下”決策體制忽視了農(nóng)民的真實(shí)需求，影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的透明性、責(zé)任性。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中存在著“雙重”的委托代理關(guān)系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給或者生產(chǎn)的直接代理人。村民是公共產(chǎn)品供給或者生產(chǎn)的委托人，同時(shí)也是成本承擔(dān)者和需求主體，但是由于村民自身的弱勢(shì)地位，盡管人數(shù)眾多，但因信息不對(duì)稱以及缺乏組織等原因，很難通過(guò)有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制約束政府的行為。政府具體提供什么樣的公共產(chǎn)品，提供多少，通過(guò)什么渠道提供，都是政府的一廂情愿，農(nóng)民成了局外人。同時(shí)，在壓力型行政體制下，上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展任務(wù)，用行政命令手段，由上而下，層層分解，并且把這些指標(biāo)和任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)、考核下級(jí)行政官員的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此對(duì)官員進(jìn)行升遷或貶職。在這種行政體制下，產(chǎn)生了第二重代理關(guān)系，即作為第一重代理人的基層政府只對(duì)上級(jí)政府（委托人）負(fù)責(zé)?！白陨隙隆睕Q策體制導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給只是政府或者上級(jí)政府偏好的反映。突出表現(xiàn)在：政府熱衷于供給見(jiàn)效快、易顯政績(jī)的短期公共產(chǎn)品，不愿提供一些見(jiàn)效慢，具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；熱衷于看得見(jiàn)、摸得者的“硬”公共產(chǎn)品，不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。
　　決策機(jī)制的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷、監(jiān)督缺失影響了公共產(chǎn)品供給的有效和廉潔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策體制以黨委書(shū)記為中心，而我國(guó)《憲法》規(guī)定的作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在決策體制中被邊緣化，由此造成農(nóng)村社區(qū)權(quán)力高度集中于政府，政府的權(quán)力又過(guò)分集中于黨的機(jī)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的約束和權(quán)力制衡機(jī)制，從而造成政企不分、政事不分和政社不分，機(jī)構(gòu)重疊、人員不斷膨脹、辦事程序復(fù)雜、人浮于事、運(yùn)行效率低下，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏效率。
　　政府職責(zé)劃分模糊，影響了公共產(chǎn)品供給的法治性。在農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給主體中，中央政府、地方政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間由于職責(zé)不清，分工不明，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的職能混亂。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和組織法規(guī)定：地方各級(jí)政府的職能是“執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”，但具體責(zé)任和任務(wù)并沒(méi)有明確。由此，帶來(lái)各級(jí)政府之間在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中相互推諉，越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。譬如，農(nóng)村義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，但是中央政府可以強(qiáng)制性下派到地方，地方政府再下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至村民委員會(huì)，最終由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)。村民委員會(huì)本身是農(nóng)民自治組織，但是村委會(huì)組織法規(guī)定，村委會(huì)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責(zé)不清，分工不明，一方面由于上級(jí)政府的缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其財(cái)力極不相稱的職責(zé)，支出負(fù)擔(dān)沉重；另一方面政府職能寬泛，帶來(lái)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、人員臃腫，部門間職責(zé)邊界重疊模糊，嚴(yán)重影響了公共產(chǎn)品供給的效率和法治性。
　　城鄉(xiāng)分割的“二元”供給體制影響了社會(huì)公平性。城市公共產(chǎn)品提供一直由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由農(nóng)民自己解決，這種“城鄉(xiāng)分治”使公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏“公平性”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)83%的村莊不能飲用自來(lái)水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價(jià)偏高（平均為城鎮(zhèn)電價(jià)的2倍以上）；盡管有93%的村能接受電視信號(hào)，但信號(hào)微弱；占全國(guó)人口70%的農(nóng)村只占有全國(guó)20%的醫(yī)療資源，而占全國(guó)人口30%的城市卻占有全國(guó)80%的醫(yī)療資源。此外，農(nóng)村的現(xiàn)代社會(huì)保障制度幾乎還是空白，農(nóng)民缺乏最基本的安全保障網(wǎng)。城鄉(xiāng)分割的“二元供給體制”是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因，它惡化了“三農(nóng)”問(wèn)題，影響了農(nóng)民奔小康的步伐。
　　管理、監(jiān)督機(jī)制缺失影響了公共產(chǎn)品供給的參與性、回應(yīng)性以及有效性。在現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度下，農(nóng)民被排除在公共產(chǎn)品供給的決策、管理、監(jiān)督體制之外，沒(méi)有把農(nóng)村公共產(chǎn)品最大受益群體的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，結(jié)果無(wú)法形成對(duì)公共產(chǎn)品供給的有效監(jiān)督和管理機(jī)制。同時(shí)，由于信息不對(duì)稱、預(yù)算不完整和行政體制改革的滯后，農(nóng)村公共資源在使用過(guò)程中往往被挪用，公共資源不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，從而影響了公共產(chǎn)品供給的有效性、回應(yīng)性和參與性。
　　單一政府供給主體影響了公共產(chǎn)品供給的有效性。我國(guó)政府長(zhǎng)期壟斷農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制使非政府組織（私人組織和非營(yíng)利性組織等）發(fā)展滯緩，嚴(yán)重影響了公共產(chǎn)品供給的效率。X非效率理論（萊本斯坦，1996）認(rèn)為，追求成本最小只是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下廠商的行為特征，而不是那種沒(méi)有壓力下壟斷廠商的行為特征。受行政力量庇護(hù)的壟斷者可能喪失追求成本最小化和利潤(rùn)最大化的動(dòng)力，從而導(dǎo)致了X非效率產(chǎn)生。政府壟斷公共產(chǎn)品供給機(jī)制不僅造成公共產(chǎn)品供給質(zhì)量低下、資源浪費(fèi)，而且剝奪了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品多樣化需求，導(dǎo)致農(nóng)民公共福利水平的降低。
　　
　　
　　三、化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺陷，提高基層政府社會(huì)管理能力的對(duì)策建議
　　
　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給制度。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府的缺位的歷史原因分析，它與我國(guó)工業(yè)化初期所形成的“工業(yè)優(yōu)先”、“城市偏向”、城鄉(xiāng)分割“二元化”體制直接相關(guān)。因而，必須從根本上轉(zhuǎn)變“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)發(fā)展觀念，樹(shù)立以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)“公平”發(fā)展觀。政府需要在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略”理念指導(dǎo)下，按照公共產(chǎn)品特性、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上應(yīng)區(qū)分三個(gè)層次：一是對(duì)影響整個(gè)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略以及整體國(guó)民福利的公共產(chǎn)品，中央政府有責(zé)任實(shí)現(xiàn)全國(guó)性城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的統(tǒng)籌供給；二是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)民福利的公共產(chǎn)品，區(qū)域政府（省級(jí)）有責(zé)任實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給；三是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)民福利的公共產(chǎn)品，地方政府有責(zé)任實(shí)現(xiàn)地方性公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給。從科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的和諧社會(huì)構(gòu)建視角出發(fā)，政府應(yīng)立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的內(nèi)容和范圍，逐步由小到大，直至實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的均等化、公平化。
　　進(jìn)一步明確和規(guī)范政府之間在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。我國(guó)法律對(duì)政府職責(zé)和權(quán)利的界定模糊，是造成當(dāng)前政府之間在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程的缺位、越位、錯(cuò)位的根本原因。應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家對(duì)政府之間職責(zé)界定的相關(guān)法律，進(jìn)一步完善我國(guó)政府行為組織法，構(gòu)建服務(wù)型政府，提高政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的合法性、透明度、回應(yīng)性、廉潔和公正程度等。在明確政府之間職責(zé)的基礎(chǔ)上，理順政府間的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，建立省際以及省內(nèi)兩個(gè)層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)政均等化機(jī)制。在省際財(cái)政均等化機(jī)制建設(shè)方面，完善中央對(duì)省的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；在省內(nèi)財(cái)政均等化機(jī)制建設(shè)方面，制定全省最低或統(tǒng)一的農(nóng)村公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)，并允許財(cái)政強(qiáng)縣（市）增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，同時(shí)，對(duì)低于公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)的縣（市），增加公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付。
　　優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的結(jié)構(gòu)，形成以政府為主導(dǎo)，私人組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等多元主體參與的多層次公共產(chǎn)品供給體系。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，不僅承擔(dān)著義不容辭的供給責(zé)任，而且還承擔(dān)著引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)其他供給主體參與公共產(chǎn)品供給責(zé)任。尤其在我國(guó)目前非營(yíng)利性組織發(fā)展水平偏低的情況下，各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)精心策劃和宣傳，輔之以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠貸款等政策，引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)其他社會(huì)組織和個(gè)人積極參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。同時(shí)，做好非政府組織公共產(chǎn)品供給的產(chǎn)權(quán)界定服務(wù)，確保非政府組織供給公共產(chǎn)品的合法收益。只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，形成非政府組織供給公共產(chǎn)品的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給主體結(jié)構(gòu)才能有效建立。
　　引入農(nóng)村公共產(chǎn)品需求談判制度，提高農(nóng)民組織化程度。農(nóng)民弱勢(shì)群體地位的成因是農(nóng)民自身的分散性和缺乏組織性，要改變這一現(xiàn)狀就必須提高農(nóng)民自身的組織化程度。因而，必須大力發(fā)展能表達(dá)農(nóng)民利益的非營(yíng)利性組織等，使農(nóng)民具有能代表自身利益的組織機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)談判力量。要破除農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的決策體制，引入公共產(chǎn)品供給與需求的民主談判制度。農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求意愿可以通過(guò)：一是定期村民代表大會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品供給的“一事一議”程序直接表達(dá)；二是村集體代表、農(nóng)民協(xié)會(huì)或者自發(fā)團(tuán)體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)代表大會(huì)進(jìn)行間接表達(dá)。無(wú)論直接表達(dá)還是間接表達(dá)機(jī)制，實(shí)際上是形成代表農(nóng)民利益的需求主體與公共產(chǎn)品的供給主體進(jìn)行民主談判，從而達(dá)成反映雙方利益均衡的約束機(jī)制，以此來(lái)保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的一致性，最大限度的利用公共資源或公共產(chǎn)品。
　　加快建立農(nóng)村自主治理的村民自治組織。目前，我國(guó)村民自治還不是完全意義上的自治，村民委員會(huì)仍然只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)行政組織，其意愿還不能代表廣大農(nóng)民的切身利益，而仍然是政府官員的意志。要使村民自治組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用，就必須對(duì)現(xiàn)行的行政體制進(jìn)行改革，同時(shí)探索和完善村民自治實(shí)現(xiàn)的多種形式，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共產(chǎn)品供給的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使農(nóng)民能真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的參與者、管理者、受益者和監(jiān)督者。這樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給才能走向理想、健康之路。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　責(zé)任編輯：黃 杰