司法行政權(quán)與社會管理創(chuàng)新

　　摘 要：司法行政權(quán)是一項(xiàng)行政管理權(quán)，包含著培育社會自治、促進(jìn)公民民主法治等內(nèi)容。加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理不僅是司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)大局、服務(wù)群眾的價值追求，而且，司法行政權(quán)的特殊性也決定了它在加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理中不可替代的地位。當(dāng)前，司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)與創(chuàng)新管理體制的基本矛盾是：社會主義初級階段建設(shè)中國特色社會管理體系的需求迅速增長與司法行政工作科學(xué)發(fā)展相對滯后之間的矛盾。為此，必須重點(diǎn)處理好幾項(xiàng)關(guān)系：行政管理與社會自治之間的關(guān)系、“懲罰”與“教育”之間的關(guān)系、公權(quán)執(zhí)行與社會力量參與之間的關(guān)系以及法制宣傳與依法治理之間的關(guān)系，充分發(fā)揮司法行政職能，大力推進(jìn)中國特色社會管理體系建設(shè)。
　　關(guān)鍵詞：司法行政權(quán)；社會管理創(chuàng)新；公民社會；社會權(quán)力
　　中圖分類號：D926.34 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）08/09-0159-04
　　作者簡介：桑先軍（1980-），男，山東菏澤人，江蘇省司法廳研究室副主任科員，碩士，主要研究方向?yàn)橹袊谭▽W(xué)、犯罪學(xué)以及刑事政策相關(guān)問題。
　　
　　加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理是新時期黨中央作出的重要戰(zhàn)略部署，是司法行政機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作。作為司法行政機(jī)關(guān)，立足自身工作特質(zhì)是做好社會管理創(chuàng)新的前提。司法行政權(quán)是司法行政理論中的核心問題之一。我們將之放置在“國家-社會-公民”關(guān)系架構(gòu)中分析其本質(zhì)屬性，探尋司法行政與社會管理之間的基本性問題，從而對發(fā)揮司法行政職能作用、促進(jìn)社會管理創(chuàng)新提出一些觀點(diǎn)，以期為理論研討與工作實(shí)踐作出微薄貢獻(xiàn)。
　　
　　一、“國家-社會-公民”關(guān)系架構(gòu)中的司法行政權(quán)
　　
　　科學(xué)認(rèn)識司法行政權(quán)是司法行政工作事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。無論加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理，還是其他任何一項(xiàng)司法行政工作，都離不開對司法行政權(quán)本質(zhì)屬性的剖析。目前，學(xué)術(shù)界較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，“司法行政權(quán)是指國家權(quán)力系統(tǒng)中以管理司法行政事務(wù)為主的，兼容部分司法權(quán)性質(zhì)，具有復(fù)合性、相對獨(dú)立性、廣泛性、執(zhí)行性、服務(wù)性、管理性、社會性和政策性的一種行政權(quán)，是司法行政機(jī)關(guān)依法行使的司法行政管理權(quán)及相關(guān)職權(quán)，是司法活動中的和與司法活動有關(guān)的一種行政管理權(quán)?！保?］深入分析此界定，我們不難看出，它是以司法行政權(quán)的系統(tǒng)歸宿與作用對象兩個維度組合而成的結(jié)果。司法行政權(quán)毋庸置疑屬于行政權(quán)，而權(quán)力行使中又涉及了眾多的司法活動，以致兼容了司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，既具有準(zhǔn)司法色彩又不能離開行政權(quán)的屬性。筆者認(rèn)為，這種界定方式具有一定科學(xué)性，但也存在一些不足，突出的表現(xiàn)就是將司法行政權(quán)放置在了司法權(quán)與行政權(quán)之間顯得難以把握其準(zhǔn)確“位置”，且沒有解決司法行政工作“點(diǎn)廣、線多”的困惑，而類似于簡單的屬性組合。這種似乎“形而上”的權(quán)力屬性界定，使得司法行政權(quán)派生了復(fù)合性、廣泛性等八種外在特征［2］，復(fù)雜而難以琢磨，對實(shí)踐缺乏足夠的指導(dǎo)價值。為此，筆者認(rèn)為此分析具有科學(xué)性，但它是靜態(tài)的、不全面的。黑格爾曾論證，任何事物都有其本質(zhì)內(nèi)容與本質(zhì)形式。司法行政實(shí)踐已經(jīng)充分證實(shí)了司法行政工作的職業(yè)獨(dú)立性，司法行政權(quán)是具有獨(dú)立屬性的公共權(quán)力。權(quán)力只有在一定關(guān)系中才存在。作為人民民主專政的重要工具，我們應(yīng)當(dāng)在靜態(tài)分析的基礎(chǔ)上，將司法行政權(quán)納入到“國家-社會-公民”的關(guān)系架構(gòu)中，進(jìn)一步進(jìn)行動態(tài)性、發(fā)展式分析，全面、系統(tǒng)地揭示司法行政權(quán)的本質(zhì)屬性，真正推動司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展。
　　國家、社會、個體三者之間的關(guān)系構(gòu)架，是人類社會發(fā)展進(jìn)程中的基本主線之一，在不同社會形態(tài)中具有不同的表現(xiàn)形式。社會主義初級階段則集中表現(xiàn)為“國家-社會-公民”的關(guān)系架構(gòu)，我國現(xiàn)階段孕育而生的公民社會雛形就是此命題的有力實(shí)證。正如馬克思所說，“在生產(chǎn)、交換和消費(fèi)發(fā)展的一定階段上，就會有相應(yīng)的社會制度、相應(yīng)的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應(yīng)的公民社會”［3］?，F(xiàn)代意義上的公民社會具有描述性、分析性、價值性三重相互聯(lián)系、相互支撐的意蘊(yùn)，它的價值追求是通過政治國家與公民社會之間確立比較明確的界限，有效避免政治國家對私人領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)，有效保障個體的基本權(quán)利和自由。［4］這里所指的“社會”，是一個具有結(jié)構(gòu)性關(guān)系的獨(dú)立領(lǐng)域，而作為獨(dú)立性的存在形式必定會有自主的權(quán)力表現(xiàn)。架構(gòu)“國家-社會-公民”關(guān)系的關(guān)鍵問題是公權(quán)力、社會權(quán)力與公民權(quán)利的相互協(xié)調(diào)、相互制衡。公民權(quán)的核心是既參與又抗衡國家權(quán)力，社會權(quán)力的核心在于自治，國家權(quán)力的核心是強(qiáng)制力。［5］行政權(quán)的執(zhí)行力、社會自治、公民民主法治，這些關(guān)鍵性詞匯構(gòu)成了司法行政權(quán)放置于三種權(quán)力張力消長中的哲學(xué)范式。
　　我們認(rèn)為，首先，司法行政權(quán)是人民賦予的公權(quán)力。德國刑法學(xué)家康德認(rèn)為，以個體為單位組成的國家，看上去是放棄了個體的自由，事實(shí)上為的是獲得作為一個共同體成員的自由。［6］由此，社會契約是國家權(quán)力產(chǎn)生的根源，當(dāng)然也就是司法行政權(quán)產(chǎn)生的根源。其次，司法行政權(quán)包含著培育與促進(jìn)社會自治的社會權(quán)。國家與社會之間的契約是司法行政權(quán)包含社會權(quán)力的基礎(chǔ)。我們與其探尋司法行政中的準(zhǔn)司法色彩，不如著力分析它所蘊(yùn)含的社會自治，如人民調(diào)解、“兩結(jié)合”律師管理等職能設(shè)置。培育社會自治是司法行政權(quán)區(qū)別于司法權(quán)的顯著特色。另外，司法行政權(quán)包含著維護(hù)公民權(quán)利與促進(jìn)民主法治。維護(hù)公民合法權(quán)利是我國行政管理的基本點(diǎn)，法制宣傳、公證等職能鮮明地表現(xiàn)了司法行政在直接推進(jìn)民主法治中的作用。這種直接作用于公民權(quán)領(lǐng)域的職能作用是司法行政權(quán)區(qū)別于其他行政權(quán)的顯著特點(diǎn)?？傊痉ㄐ姓?quán)以公權(quán)力為主體，將培育社會自治、維護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)民主法治相融于一體。在公權(quán)、社會權(quán)與公民權(quán)消長的過程中，司法行政權(quán)既是他們兩兩之間相互協(xié)調(diào)、相互制衡的一個平臺，也是三種權(quán)力交融發(fā)展的一個集中反映。從這個意義出發(fā)，我們可以更加清晰地看到在“國家-社會-公民”關(guān)系中司法行政職能設(shè)置的科學(xué)性，也更加深刻地認(rèn)清司法行政在我黨新民主主義革命戰(zhàn)爭中孕育、在社會主義初級階段建設(shè)進(jìn)程中繁榮發(fā)展的內(nèi)在動因。
　　
　　二、司法行政的權(quán)力屬性決定了司法行政工作在加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理中的重要地位
　　
　　改革開發(fā)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻的變化，階層分化、流動加速、利益多元，社會組織活力蓬勃迸發(fā)，新老矛盾疊加交織，社會管理面臨著較大壓力。從總體上看，我國社會管理領(lǐng)域存在的問題，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略舉措。司法行政權(quán)是社會管理活動中的一項(xiàng)重要行政權(quán)力，司法行政是社會管理格局中不可缺少的重要力量。立足職能、發(fā)揮優(yōu)勢，努力為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展作出貢獻(xiàn)，是黨和國家對司法行政工作的基本要求，圍繞中心，服務(wù)大局是司法行政機(jī)關(guān)履行職能必須堅(jiān)持的原則。司法行政機(jī)關(guān)必須將加強(qiáng)與創(chuàng)新社管理作為重點(diǎn)工作，這是時代需求，是司法行政工作追求服務(wù)大局、服務(wù)群眾價值的必然。
　　司法行政權(quán)作為培育社會自治、維護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)民主法治的公權(quán)力，從權(quán)力屬性上看，司法行政權(quán)的特殊性決定了它在加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理中不可替代的地位。所謂社會管理，就是把社會看作一個有機(jī)整體，通過運(yùn)用計(jì)劃、溝通、控制、指導(dǎo)等手段，使社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序、良性運(yùn)行的過程。［7］加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的邏輯起點(diǎn)是將社會作為獨(dú)立的有機(jī)整體，這一點(diǎn)與我們前文將社會作為獨(dú)立的結(jié)構(gòu)化體系具有同樣的法哲學(xué)蘊(yùn)含。中國特色社會主義社會管理的客體即為此獨(dú)立的、結(jié)構(gòu)化的社會系統(tǒng)；主體則是黨委、政府、社會組織和公眾。在一定程度上而言，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的中國特色社會主義社會管理格局，就是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心，國家公權(quán)力、社會權(quán)力、公民權(quán)在“社會”系統(tǒng)中相互聯(lián)系、相互制衡而辯證統(tǒng)一社會主義初級階段實(shí)踐的過程。法治是社會系統(tǒng)良好運(yùn)作的保障。橫向?qū)Ρ雀鳈C(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)具有在社會管理中非常特別的地位：靜態(tài)上，它具有依法治理等職能與濃郁的準(zhǔn)司法色彩，是社會主義法治建設(shè)的重要力量；動態(tài)上，它履行著刑罰執(zhí)行、培育社會自治等職能，是公權(quán)力、社會權(quán)力與公民權(quán)利相互聯(lián)系、消長交融的一個平臺?？梢姡啾绕渌痉üぷ髋c一般行政管理工作，司法行政權(quán)力屬性上的特性決定了它在社會管理體系中的獨(dú)特地位。從某種意義上講，司法行政機(jī)關(guān)甚至可以說是建設(shè)中國特色社會管理體系的前沿陣地，是改革一元化傳統(tǒng)社會管理體制、構(gòu)建中國特色新體系過程中各種問題集中體現(xiàn)的微觀平臺。這也正是司法行政機(jī)關(guān)對于加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的特殊意義所在。近年來，司法行政工作在社區(qū)矯正、人民調(diào)解、法制宣傳等職能作用中對推進(jìn)社會管理創(chuàng)新做出的成效，已經(jīng)鮮明地說明我國司法行政工作能夠在其重要位置上發(fā)揮其應(yīng)用作用。
　　
　　
　　三、立足司法行政權(quán)本質(zhì)，充分發(fā)揮司法行政職能作用，推進(jìn)中國特色社會主義管理體系建設(shè)
　　
　　30多年來，司法行政工作取得了巨大成績，但是在社會管理方面仍然存在著一些問題，它們既有來自整個社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間不協(xié)調(diào)的因素，也有來自司法行政工作自身發(fā)展中的一些不良因素。這些問題在各條線工作中具有不同的表現(xiàn)形式，我們不再一一枚舉。筆者認(rèn)為，透過復(fù)雜的問題表象，社會管理上的不足主要為以下三點(diǎn)：一是從公權(quán)的角度看，在履行行政管理職權(quán)時，存在“越位”、“缺位”以及權(quán)力運(yùn)作效率低、不通暢的問題；二是從自治權(quán)的角度看，在培育與發(fā)展社會民主自治中，存在方法單一、力度不準(zhǔn)、重點(diǎn)不突出，社會力量參與效能偏低等問題；三是從公民權(quán)的角度看，在維護(hù)公民合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧中，存在過多地重視形式和諧，而忽視和諧理念的內(nèi)在價值追求，多為“授”而少為“育”，缺乏對公民意識與公民文化的培育。而這三點(diǎn)歸結(jié)于根本，即為社會主義初級階段建設(shè)中國特色社會管理體系的需求迅速增長與司法行政工作科學(xué)發(fā)展相對滯后之間的矛盾。這是基本矛盾，是司法行政工作加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的根本問題。離開了這一矛盾單純談經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新變化、談服務(wù)大局、服務(wù)群眾的價值追求，是虛空的、缺乏針對性與實(shí)效性的；離開這一矛盾單純談某條線的缺陷與不足，談某階段的創(chuàng)新，是凌亂的、缺乏系統(tǒng)性與根本性的。只有真正解決司法行政在社會管理中的基本問題，才能在加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的戰(zhàn)略舉措中有所作為。
　　在準(zhǔn)確把握司法行政權(quán)本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，破解司法行政工作推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中的基本問題，促進(jìn)建設(shè)健全中國特色社會主義管理體系，必須重點(diǎn)處理好以下幾種關(guān)系：
　　一是正確處理行政管理與社會自治之間的關(guān)系。我國社會管理格局中的很多問題都與公民社會的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。如前述，司法行政機(jī)關(guān)管理中交織著行政管理權(quán)與直接培育社會自治的職權(quán)，比較典型的是“兩結(jié)合”律師管理體制、人民調(diào)解管理制度等。眾所周知，“兩結(jié)合”的關(guān)鍵性就是正確處理好律師行政管理與律師協(xié)會自治之間的關(guān)系。對律師業(yè)的行政管理不能“事事過問、處處設(shè)卡”，將律協(xié)架空、架虛，如此就是我國律師業(yè)發(fā)展的退步。同樣，律協(xié)自治也不是放棄律師業(yè)的行政管理，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注律師業(yè)發(fā)展的政治性、方向性與原則性問題，及時加以有效的指導(dǎo)與規(guī)范。筆者認(rèn)為，律師行業(yè)自治不等于律師自治，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)律師懲罰機(jī)制的創(chuàng)新，在充分尊重律師行業(yè)自治的基礎(chǔ)上，探索具有中國特色的律師獎懲措施，切實(shí)發(fā)揮律師作為社會主義法律職業(yè)者在社會主義法治建設(shè)中的作用。人民調(diào)解是具有中國特色的自治組織。司法行政機(jī)關(guān)對于人民調(diào)解工作的管理活動充滿著社會權(quán)力色彩。以完善管理體制推動人民調(diào)解工作深入發(fā)展，不能僅限于隊(duì)伍、設(shè)施與機(jī)制銜接上，而且還要注重在調(diào)解工作中倡導(dǎo)和諧理念，培育尚和諧、重和諧的社會風(fēng)尚，努力促進(jìn)社會主義和諧文化的發(fā)展。
　　二是正確處理“懲罰”與“教育”之間的關(guān)系。司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著監(jiān)獄與社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行職能，這是公權(quán)力，具有神圣性與剛性。這種剛性的兩個基本方面即為懲罰與教育，兩者之間的關(guān)系可以上溯到報(bào)應(yīng)刑與目的刑之間的論證，觸及的是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的基本內(nèi)核。保障懲罰與教育的有效性是監(jiān)獄與社區(qū)矯正等刑罰執(zhí)行職能管理體制創(chuàng)新的基本出發(fā)點(diǎn)。在加強(qiáng)與創(chuàng)新管理中，過于偏重一方面或其他之外的內(nèi)容，都是需要警惕的。以社區(qū)矯正為例，幫扶工作職能從根本上是從教育矯正派生的，是為了服務(wù)、促進(jìn)服刑人員的再社會化，在此方面的管理創(chuàng)新，不能喧賓奪主而淡化了社區(qū)刑罰執(zhí)行的本質(zhì)所在。
　　三是正確處理公權(quán)執(zhí)行與社會力量參與之間的關(guān)系。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，就必定要處理好行政權(quán)力執(zhí)行與社會力量之間的關(guān)系。承前文所論，這對于司法行政來講尤為重要。以安置幫教與社區(qū)矯正為例。某種意義上講，安置幫教包含著“控、幫、教”三個字，而辯證地看，“幫”與“教”也是一種社會控制。它既是對服刑人員服刑期間社會化效果的承接，也是對行為人在社會中面對眾多消極因素與積極因素的“幫”與“教”。筆者認(rèn)為，不論是從“幫”的角度還是從“教”的角度，加強(qiáng)與創(chuàng)新安置幫教工作必須把牢基本點(diǎn)——充分依靠社會力量、建立行為人的和諧社會關(guān)系，確保行為人的再社會化進(jìn)程。廣泛依靠社會力量對于社區(qū)矯正工作更為重要，是社區(qū)矯正工作的基本特征與優(yōu)勢所在。加強(qiáng)與創(chuàng)新管理方式，要在社會力量參與的理念上下功夫，加大對社區(qū)矯正工作內(nèi)在價值的宣傳力度，增強(qiáng)廣大群眾對服刑人員行為性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識；要在社會力量參與能力上下功夫，依據(jù)社會志愿者可參與的時間與次數(shù)適當(dāng)進(jìn)行分類管理；對于相對長期性的志愿者，要進(jìn)行相關(guān)知識與矯正技術(shù)輔導(dǎo)，切實(shí)提高社會志愿者的工作能力；要在考評機(jī)制上下功夫，結(jié)合各地社會組織發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)立科學(xué)的考評指標(biāo)體系，督導(dǎo)各地司法行政機(jī)關(guān)發(fā)動、吸收、依靠社會力量推進(jìn)社區(qū)矯正工作。
　　四是正確處理法制宣傳與依法治理之間的關(guān)系。在經(jīng)歷了二十多年的普法歷程之后，全民法律意識顯著增強(qiáng)，社會主義法律體系基本形成，社會管理法治化水平顯著提高。此時，法制宣傳與依法治理的更為深層次的目標(biāo)即是培育公民意識。著名學(xué)者朱學(xué)勤曾指出：“公民意識是近代憲政的產(chǎn)物。它有兩層含義，當(dāng)民眾直接面對政府權(quán)力運(yùn)作時，它是民眾對于這一權(quán)力公共性質(zhì)的認(rèn)可和監(jiān)督；當(dāng)民眾側(cè)身面對公共領(lǐng)域時，它是對公共利益的自覺維護(hù)與積極參與。因此，公民意識首先姓‘公’，而不是姓‘私’，它是在權(quán)力成為公共用品，以及在政府與私人事務(wù)之間出現(xiàn)公共領(lǐng)域之后的產(chǎn)物，至少不會產(chǎn)生在這兩者之前。此前民間如有意識，只能是諸多‘私’人意識的集合……在中國，這樣的‘私’人集合狀態(tài)有一個十分自然的名稱，就叫‘老百姓’。‘老百姓意識’當(dāng)然不是近代意義的‘公民意識’”。［8］可見，公民意識是法制宣傳與依法治理的共同重點(diǎn)。我們必須處理好兩項(xiàng)任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依靠科技創(chuàng)新手段，依靠重點(diǎn)帶動全局，依靠服務(wù)強(qiáng)陣地，探索培育公民意識的新機(jī)制，切實(shí)提高社會管理的法治化水平。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　［1］劉武俊.司法行政權(quán)的界說極其合理配置［J］.理