論世界銀行貸款項目移民安置工作的創(chuàng)新與問題

　　內(nèi)容提要 世界銀行貸款項目在移民安置工作方面的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在：《移民安置計劃報告》的編制，充分體現(xiàn)了尊重人權(quán)的基本價值觀；移民安置計劃的嚴(yán)格實施，對于受影響的移民生產(chǎn)水平和生活水平的恢復(fù)和提高，發(fā)揮了重要作用；在土地征收的補償問題上，更加注重移民的土地資源的恢復(fù)和重建；引進了移民安置的獨立外部監(jiān)測與評估機構(gòu)，全程監(jiān)測與評估移民安置計劃實施的情況；十分注重移民公眾參與，以此保證移民安置工作實施過程中的公開性、客觀性。世行貸款項目實施過程中移民安置工作存在的主要問題是：對準(zhǔn)備期中的《移民安置計劃報告》的重視程度不夠；移民安置機構(gòu)不健全、移民工作人員不固定；移民安置實際工作存在不同程度的與移民安置計劃報告中的補償標(biāo)準(zhǔn)不相符的情況；移民安置監(jiān)測評估機構(gòu)有待于加強、監(jiān)測評估能力有待于提高。完全貫徹世界銀行的移民政策、解決移民安置工作中存在的問題，依然是任重而道遠(yuǎn)。
　　關(guān)鍵詞 世界銀行 移民政策 移民安置 移民權(quán)益 監(jiān)測評估
　　〔中圖分類號〕D815 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2011)01-0179-07
　　
　　我國利用世界銀行貸款支持現(xiàn)代化建設(shè)，已經(jīng)走過了29年的歷程，貸款額度從1981年2億美元發(fā)展到2009年的23.6億美元。中國已成為世界銀行最重要的貸款國家。中國在引進世行貸款的同時，也引進了世界銀行先進的移民政策，應(yīng)用于世行貸款項目的移民安置工作，并取得了世界矚目的成就。以世界銀行貸款項目城建環(huán)保項目為例，從社會學(xué)、特別是移民社會學(xué)和非自愿移民的研究視角，回顧和總結(jié)世界銀行貸款項目實施過程中的移民安置工作，并與中國國內(nèi)同類型建設(shè)項目的移民安置工作進行比較，從而發(fā)現(xiàn)和揭示世界銀行貸款項目在移民安置工作方面的創(chuàng)新以及在世行貸款項目實施過程中存在的問題，不僅對于世界銀行移民政策的深入理解、完善世界銀行貸款項目實施過程中的移民政策，具有重要的理論意義，而且對于將來順利申請和實施新的世界銀行貸款項目，積極穩(wěn)妥地推進世界銀行貸款項目的移民安置工作，促進受世界銀行項目影響地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、移民生計的迅速恢復(fù)和提高及項目實施地區(qū)和諧社會的建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。
　　一、世行貸款項目移民安置工作的創(chuàng)新
　　如果我們將世界銀行貸款項目實施過程中的移民安置工作，與國內(nèi)同類型的非世界銀行貸款項目的實施過程的移民安置工作進行比較，就會清晰地發(fā)現(xiàn)，世界銀行貸款項目的移民安置工作，在如下方面實現(xiàn)了創(chuàng)新：
　　第一、項目準(zhǔn)備期的《移民安置計劃報告》的編制，充分體現(xiàn)了尊重人權(quán)的基本價值觀。與國內(nèi)同類型的非世界銀行貸款項目的準(zhǔn)備相比，世界銀行貸款項目申請準(zhǔn)備期關(guān)于移民安置計劃報告的編制，充分體現(xiàn)了國際社會關(guān)于尊重基本人權(quán)的主流價值觀。眾所周知，國內(nèi)一般項目準(zhǔn)備期中，只需要項目單位編制可行性研究報告和環(huán)評報告，而不需要編制移民安置行動計劃報告。即使涉及到土地征收、房屋拆遷和移民安置，一般也不會聘請專業(yè)移民機構(gòu)和有關(guān)移民專家編制一個獨立的移民安置行動計劃報告。只是在可行性研究報告中，涉及到移民安置工作，但多集中在土地征用和土地補償?shù)馁M用上，以便概算項目建設(shè)的總費用以及完成融資問題。移民的土地征收、補償標(biāo)準(zhǔn)、移民土地補償費和勞動力安置補助費的發(fā)放、移民的生計恢復(fù)措施、移民合法權(quán)益的維護、移民的公眾參與、移民安置機構(gòu)的設(shè)置及運轉(zhuǎn)等等，往往被項目業(yè)主所忽略。在我國，只有大中型水利水電工程項目，才依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》編制移民安置規(guī)劃?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》，中國法制出版社，2006年，第3頁。由此，由于缺乏具體的移民安置計劃及其實施標(biāo)準(zhǔn)，所以，在我國城建項目建設(shè)實踐中，按照現(xiàn)代一般人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，城建環(huán)境一般項目建設(shè)對受影響移民的基本人權(quán)的侵害現(xiàn)象屢見不鮮。
　　在世界銀行從20世紀(jì)50年代到80年代在世界各地的貸款項目執(zhí)行歷史上，由于在20世紀(jì)80年代以前并沒有完善的移民政策，因此，世行貸款項目在執(zhí)行過程中，對受影響的移民的人權(quán)造成不法侵害的社會現(xiàn)象，也屢有發(fā)生。但20世紀(jì)80年代以后，伴隨著世界銀行移民政策的制定和實施，世行貸款項目造成對移民的基本人權(quán)的侵害現(xiàn)象最終消失。在今天，對于申請世界銀行貸款項目的任何政府、組織和貸款項目執(zhí)行單位而言，只要項目建設(shè)涉及到土地征收、劃撥、房屋拆遷、移民安置、生計恢復(fù)等，就必須按照世界銀行移民政策的要求和世界銀行《非資源移民：業(yè)務(wù)政策OP4.12及附件》，編制《世行貸款項目移民安置行動計劃報告》（RAP）。《移民安置行動計劃報告》將作為與項目的《可行性研究報告》和《環(huán)境評價報告》同等重要的文件，進入世行的審查程序。如果在移民報告中，顯示項目的移民安置工作存在嚴(yán)重的侵害移民利益而當(dāng)?shù)卣晚椖繕I(yè)主又無法克服的移民問題，那么，該項目將從申請世界銀行貸款項目的預(yù)備名單中刪除。正因為如此，世界銀行的移民政策以及由此要求的申請世行項目的《移民安置行動計劃報告》，被看做是保護受項目建設(shè)影響的移民的基本人權(quán)和基本權(quán)益的保障。“從世界銀行項目執(zhí)行的歷史來看，對移民權(quán)益的保護，是與世界范圍內(nèi)的人權(quán)觀念和人權(quán)理論的發(fā)展緊密相關(guān)的。20世紀(jì)70年代以后，人權(quán)觀念和人權(quán)理論，已經(jīng)深入人心。同時，世界銀行也在反思貸款項目執(zhí)行過程中存在的侵犯移民人權(quán)的問題。于是，保護移民基本人權(quán)和基本利益的移民政策，便應(yīng)運而生了。世界銀行有關(guān)移民政策的制定和實施，正是人權(quán)觀念和人權(quán)理論在世界銀行項目中的具體運用，它拓展了人權(quán)觀念和理論的應(yīng)用范圍，符合人類民主化和法制化發(fā)展的歷史潮流。”宋全成、國愛文：《論世界銀行的非自愿移民政策——以農(nóng)民為主要對象的工程移民為例》，《淄博學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2000年第3期。
　　第二、世界銀行貸款項目《移民安置計劃》的嚴(yán)格實施，對于受項目建設(shè)影響的移民生產(chǎn)水平和生活水平的恢復(fù)和提高，發(fā)揮了重要作用。對于非世界銀行貸款的國內(nèi)一般項目而言，由于并沒有將受影響的移民及其安置或生計恢復(fù)與發(fā)展，作為項目建設(shè)的一種重要的組成部分看待，因此，在一般僅涉及征地而無移民再安置的情況下，僅僅由項目業(yè)主對受影響的移民的直接財產(chǎn)（包括房屋及地面附著物、被征土地）給予貨幣補償，而對于失去土地的移民的生產(chǎn)和收入水平的恢復(fù)和提高，則不在項目業(yè)主關(guān)注的視野之內(nèi)。但對于農(nóng)民而言，土地既是農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，又是農(nóng)民收入的基本來源和保障。因此，在一定的意義上，失去土地就意味著失去了職業(yè)和收入，也就失去了以后生活的基本保障。因此，無論在中國，還是在其他發(fā)展中國家的大型工程建設(shè)項目中，都有著由于大型征地的建設(shè)項目而影響移民的生產(chǎn)的恢復(fù)和導(dǎo)致收入水平下降的情況發(fā)生。
　　依據(jù)世界銀行貸款的有關(guān)規(guī)定，所有的受援國政府、業(yè)主、項目執(zhí)行單位及有關(guān)機構(gòu)，必須承諾在世界銀行貸款項目實施中，嚴(yán)格遵循這些移民政策文件，特別是世界銀行的4.30導(dǎo)則及隨后修訂的OP4.12及附件。《移民安置計劃》一旦提交給世界銀行并獲得世界銀行的通過，將作為法律文件，進入世行貸款項目實施的全過程。如果這一作為法律文件的移民行動計劃能夠完全得以實施的話，那么，移民因為工程的實施而造成的權(quán)益損失，不僅會必然得到補償，而且移民未來的生產(chǎn)、生活和社會秩序及收入水平，也必然得到穩(wěn)定的提高。因為依據(jù)世行移民政策的規(guī)定，移民的生產(chǎn)必須得到恢復(fù)，移民的收入水平必須得到提高，至少不低于世行貸款項目實施前的水平。否則，項目實施單位或當(dāng)?shù)卣?，就有?zé)任和義務(wù)幫助這些受影響的移民，重建他們的生產(chǎn)和生活，并以切實有效的措施，來迅速提高這些移民的收入水平。這也就是為什么世界銀行的移民專家和世界銀行貸款項目的外部監(jiān)測評估機構(gòu)，十分關(guān)注移民生產(chǎn)、生活和收入水平恢復(fù)的重要原因。宋全成：《中國城市化進程中的失地農(nóng)民問題及對策——非自愿移民與社會學(xué)研究的雙重視角》，《社會科學(xué)輯刊》，2000年第3期。由于國內(nèi)同類型一般城建項目，并不要求項目實施單位編制和嚴(yán)格實施世行通過的、作為法律文本的《移民安置行動計劃》，因此，受項目建設(shè)影響的移民的生產(chǎn)的恢復(fù)和收入水平的提高，就不是項目實施單位的責(zé)任和必須承擔(dān)的義務(wù)。在這種情況下，有些城建項目的建設(shè)，往往造成了受影響移民的原有生產(chǎn)的破壞和收入水平的下降，從而形成了新的移民貧困。這是世行貸款項目和世行移民政策所力求避免的現(xiàn)象。正是在這個意義上，我們認(rèn)為，世行貸款項目移民政策中關(guān)注移民生產(chǎn)和生活水平的恢復(fù)和提高的政策及其保證實施措施，有利于受項目建設(shè)影響的移民生產(chǎn)水平和生活水平的發(fā)展，有利于消除移民貧困。
　　
　　第三、世界銀行貸款項目的移民安置工作，在土地征收的補償問題上，不僅注重征地補償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，而且更加注重移民視為永久性資本和不動產(chǎn)的土地資源的恢復(fù)和重建。國內(nèi)一般城建項目建設(shè)，如果涉及到村民土地的征收，通常情況下，多依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第48條之規(guī)定和各省市《<土地管理法>具體實施辦法》，以不超過畝產(chǎn)值的30倍為上限，對土地經(jīng)營者的移民，以貨幣補償?shù)男问?，給予土地補償和勞動力安置補償。但在通常的情況下，土地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于市場中的土地價格。由此造成了移民的不滿、抱怨和上訴，甚至發(fā)生移民阻撓項目建設(shè)的敵對行動現(xiàn)象的發(fā)生。
　　綜觀世行貸款項目中國城建環(huán)境項目的實施，較之非世行貸款的國內(nèi)項目相比，在土地征收的問題上，體現(xiàn)了如下兩個方面的創(chuàng)新：一是土地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較高。盡管依據(jù)的法律法規(guī)依然是《中華人民共和國土地管理法》及各省市的《<土地管理法>實施辦法》，但新增了世界銀行的移民政策OP4.12，因此，較之非世行貸款的國內(nèi)項目，世行移民官員和專家更傾向于提高征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，以此保護在政府和移民之間的社會關(guān)系中，處于弱勢地位的受影響移民的權(quán)益。而在世行貸款項目的征地和土地補償?shù)膶嶋H工作中，也正體現(xiàn)了世行的這一原則。二是極力主張實施“以土地?fù)Q土地”的原則。也就是說，移民失去的土地，如果可能，項目業(yè)主或當(dāng)?shù)卣畬?yōu)先考慮在臨近移民不遠(yuǎn)的地方，不是將土地補償費直接發(fā)放到移民手中，而是以土地補償費新購?fù)恋?，并分配給受項目影響的失地移民。以此保證受影響的移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以繼續(xù)。在世行貸款城建環(huán)境項目中，整體搬遷村莊的村民，正是通過此種以土地?fù)Q土地的方式，重新獲得了賴以生存的不動產(chǎn)——土地。這對于受影響移民的可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)與生活的迅速恢復(fù)，發(fā)揮了重要作用。世界銀行關(guān)于以土地?fù)Q土地的移民政策，是在對以往的世行貸款項目實施所導(dǎo)致的移民貧困現(xiàn)象反思和總結(jié)的結(jié)果。在20世紀(jì)80年代以前，由于世行只關(guān)注土地補償費標(biāo)準(zhǔn)的提高和土地補償費的發(fā)放，而忽視了移民的不動產(chǎn)——土地的重新獲得。因此，在一些世行項目實施過程中，出現(xiàn)了受影響移民的貧困。這違背了世行項目移民政策的基本發(fā)展目標(biāo)。因此，世界銀行的移民專家，著手制定相對完善的移民安置政策，以避免世行項目實施過程中出現(xiàn)的移民貧困。1980年，MiehaelM. Cernea 教授受聘于世界銀行以后，開始起草并制定世界銀行有關(guān)移民方面的政策。關(guān)于移民方面的重要文件集中體現(xiàn)在《開發(fā)項目中的非自愿移民》(1988，世界銀行技術(shù)文件第80號) 和世界銀行4. 30 導(dǎo)則《非自愿移民》以及此后的OP4.12。從1980年起，世界銀行開始對其貸款項目下非自愿移民問題，實施了具體而富有開創(chuàng)性的政策。世界銀行：《非自愿移民》業(yè)務(wù)政策OP4.12及附件，世行程序BP4.12，北京：2002年6月，第1頁。世界銀行的移民專家MichaelM. Cernea 也認(rèn)為，如果按照世界銀行有關(guān)移民的要求與規(guī)定，實施了正確的移民安置政策，特別是以土地?fù)Q土地的政策，那么，“移民進程就變成了新的發(fā)展良機的開端……當(dāng)移民工作正確進行時，這些問題可成為減少貧窮和改善移民條件的國家戰(zhàn)略的組成部分?！盡ichael M. Cernea，Studies on world Bank Resettlement Policies and Experiences，New York. 1988.p121.
　　第四、世界銀行貸款項目移民安置政策的實施，引進了具有移民社會學(xué)或社會學(xué)、人類學(xué)等知識背景的移民安置的獨立外部監(jiān)測與評估機構(gòu)，全程監(jiān)測與評估移民安置計劃實施的情況，并及時發(fā)現(xiàn)移民問題，給世界銀行和項目業(yè)主提出解決這些移民問題的建議，具有重要的創(chuàng)新意義。非世界銀行貸款的國內(nèi)項目，在實施過程中，不會聘請一個獨立于地方政府、項目業(yè)主和受影響移民的移民安置外部監(jiān)測評估機構(gòu)，監(jiān)督移民安置計劃的實施情況，規(guī)范項目業(yè)主的移民行動，切實維護受影響移民的合法權(quán)益。因此，當(dāng)移民的合法權(quán)益受到不法侵害時，移民往往首先向項目業(yè)主抱怨或申訴。當(dāng)項目業(yè)主（大型市政項目的背后往往是當(dāng)?shù)卣└静焕頃泼竦谋г够蛏暝V時，移民或是被迫接受項目業(yè)主的不法侵害，或是不斷上訪，或是采取極端措施，阻撓項目建設(shè)單位的施工，由此造成移民與項目建設(shè)單位、項目業(yè)主的直接對立或沖突。
　　與國內(nèi)項目不同的是，世界銀行貸款項目的移民安置在實施過程中，一定會要求省項目辦或項目業(yè)主，聘請一個具有移民社會學(xué)或社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等知識背景的、通曉世行移民政策的、獨立于地方政府、項目業(yè)主和受影響移民的移民安置外部監(jiān)測評估機構(gòu)，來監(jiān)督項目業(yè)主關(guān)于移民安置計劃執(zhí)行情況。依據(jù)世界銀行的有關(guān)規(guī)定，“從事世界銀行貸款項目的移民外部監(jiān)測評估機構(gòu)，必須擁有具備社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等專業(yè)背景的學(xué)者、專家和工程技術(shù)人員（包括女性工作人員），具有豐富的非自愿移民業(yè)務(wù)的經(jīng)驗和經(jīng)歷，主要工作人員已接受過世界銀行非自愿移民政策安置政策和監(jiān)測評估業(yè)務(wù)培訓(xùn)，掌握世界銀行非自愿移民政策，熟悉移民監(jiān)測評估業(yè)務(wù)，具有完善的工作質(zhì)量保證體系?！雹堍菔澜玢y行北京辦事處：《世界銀行中國貸款項目移民監(jiān)測評估業(yè)務(wù)指南》，2000年6月，第7-8頁。世界銀行特別主張，“外部監(jiān)測評估機構(gòu)必須保證機構(gòu)和工作的獨立性、客觀性和公正性，獨立地開展移民監(jiān)測評估工作，包括獨立搜集材料、獨立分析評估、獨立編制報告等。”④為此，世界銀行特別推薦與移民實施機構(gòu)無直接行政隸屬關(guān)系的社會組織，特別是研究世行移民政策的大學(xué)移民研究機構(gòu)或社會學(xué)研究組織，作為移民安置外部監(jiān)測評估機構(gòu)。外部監(jiān)測評估機構(gòu)的主要任務(wù)是：“編制移民外部監(jiān)測評估工作大綱，明確移民外部監(jiān)測評估的工作內(nèi)容、工作方法、工作程序、時間安排、人員安排；按照世界銀行批準(zhǔn)的移民監(jiān)測評估工作大綱，進行現(xiàn)場調(diào)查和監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)移民實施中存在的問題，并預(yù)測潛在的問題，提出改進措施和建議，對移民安置的效果進行評估；編制外部監(jiān)測評估報告，呈報項目業(yè)主和世界銀行；接受世界銀行移民業(yè)務(wù)指導(dǎo)；根據(jù)世界銀行的意見及時修正移民外部監(jiān)測評估工作。”⑤移民外部監(jiān)測評估機構(gòu)的進入，能夠及時發(fā)現(xiàn)移民工作中的問題，并通過世界銀行和移民外部監(jiān)測機構(gòu)，及時制止項目業(yè)主對受影響的移民的合法權(quán)益，可能造成的傷害；并對移民權(quán)益的不法傷害進行及時的補償。顯然，世界銀行移民政策中關(guān)于移民外部監(jiān)測評估機構(gòu)及其獨立、有效地工作，不僅能有效監(jiān)督移民的合法權(quán)益得到維護，而且有利于避免移民與項目業(yè)主的沖突，保證世行項目建設(shè)的順利開展。
　　第五、世界銀行貸款項目的移民安置工作，十分注重公眾參與，以此保證移民安置工作實施過程中的公開性、客觀性和科學(xué)性。與世界銀行的貸款項目相比，在國內(nèi)進行的一般建設(shè)項目中，項目業(yè)主將受影響移民只是看做被動的受體、而不能作為主體直接參與到項目的移民安置計劃及其實施的全過程中。因此，要么是在一般建設(shè)項目中，根本不需要編制《移民安置行動計劃》，因此，也就談不上受影響移民的公眾參與，要么是在大中型水利工程項目，盡管編制了《移民安置規(guī)劃》，但由于缺乏包括移民在內(nèi)的公眾參與，因此，從移民安置的愿望、征地標(biāo)準(zhǔn)的制定、地面附著物的補償標(biāo)準(zhǔn)、移民再安置的具體方案、移民生計恢復(fù)的具體措施等等，都是由項目業(yè)主或當(dāng)?shù)卣孕兄贫ê蛯嵤?。而受影響的移民只是被動的受體。在這種情況下，再加上缺乏移民外部監(jiān)測評估機構(gòu)的有效監(jiān)督，出現(xiàn)侵害移民合法權(quán)益的現(xiàn)象，也就不可避免了。
　　
　　與國內(nèi)建設(shè)項目中不同的是，世界銀行貸款項目的移民安置十分注重公眾參與。盡管學(xué)術(shù)界對于世行項目的公眾參與主體的理解，還眾說紛紜、莫衷一是，“非自愿移民領(lǐng)域中的公眾參與者通常有如下四種類型：受重大工程影響或者懷疑可能受到影響的公眾、專家學(xué)者、感興趣團體和新聞媒體。而有的學(xué)者認(rèn)為，在大中型水庫工程移民領(lǐng)域，作為參與者的公眾主要是指水庫區(qū)和移民安置區(qū)的移民和非移民?！饼堯v飛、張峻榮、施國慶：《水庫移民后期扶持規(guī)劃交互式公眾參與模式》，武漢：《人民長江》，2008年第3期。我們認(rèn)為，“在非自愿移民活動中，作為公眾參與者首先是指狹義上的非自愿移民，其次是移民群體代表和移民團體、移民組織，最后還應(yīng)包括參與整個移民安置實施工作的外部監(jiān)測評估單位?！彼稳桑骸斗亲栽敢泼窆妳⑴c政策及其在我國四川地震災(zāi)區(qū)移民安置中的應(yīng)用》，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008年第6期。但無論是哪些公眾參與，世界銀行的移民政策指南，都特別強調(diào)移民的公眾參與，認(rèn)為制定和實施移民安置計劃的政府和機構(gòu)，有義不容辭的責(zé)任征求移民者的積極參與。世界銀行的非自愿移民政策為此特別建議:“在各種移民方案的社會和經(jīng)濟問題方面，應(yīng)直接地或通過正式的和非正式領(lǐng)導(dǎo)人，代表或非政府機構(gòu)來征求移民的意見，這樣做可以增加對他們的需要、資源和選擇的了解，防止要付出昂貴代價的錯誤，減少可以理解的、對移民的抵觸與移民有關(guān)的壓力，從而加快向新地點的過渡和在新地點的聚合過程?！?。邁克爾?M ?塞尼：《移民與發(fā)展：世界銀行移民政策與經(jīng)驗研究》，河海大學(xué)出版社，1996年版，第7 頁。只有包括移民在內(nèi)的廣泛的公眾參與，才能保證移民安置工作實施過程中《移民安置計劃》的公開性、客觀性和科學(xué)性。因為只有廣泛的公眾參與，才能有效制止違反《移民安置行動計劃》現(xiàn)象的發(fā)生，無論是移民代表、移民團體或是移民工作外部監(jiān)測評估機構(gòu)，都有權(quán)利和義務(wù)監(jiān)督項目實施單位，嚴(yán)格遵循世行移民政策要求和《移民安置行動計劃》，也只有這樣，才能更好地保護受影響的移民的合法權(quán)益。
　　二、世行貸款項目移民安置工作中存在的問題
　　由于世界銀行貸款項目和非世界銀行貸款的國內(nèi)項目，在移民安置規(guī)劃、移民安置政策、移民安置工作實施、內(nèi)外部監(jiān)測評估等方面存在著較大差異，因此，項目業(yè)主在進行世界銀行貸款項目的準(zhǔn)備和建設(shè)中，總是存在著按照國內(nèi)的慣例處理移民問題、而違背世界銀行有關(guān)貸款項目規(guī)定和世界銀行移民政策的問題出現(xiàn)。綜觀世界銀行貸款城建環(huán)境項目的準(zhǔn)備和實施的全過程，在貫徹世界銀行的移民政策方面，仍然存在如下問題：
　　第一、項目業(yè)主對世行貸款項目準(zhǔn)備期中的《移民安置計劃報告》的重視程度不夠。按照世界銀行貸款項目的有關(guān)規(guī)定，凡是涉及到征地、拆遷、移民再安置等工作的所有項目，在項目準(zhǔn)備期內(nèi)，都必須聘請有關(guān)熟悉世行項目程序和世行移民政策的專門移民研究機構(gòu)，與項目單位一起合作，共同編制《移民安置行動計劃報告》。而在實際工作中，個別項目業(yè)主往往對此項目工作的重視不夠，僅僅聘請了有關(guān)專門的移民機構(gòu)編制移民報告，而沒有給予編制移民報告的機構(gòu)或單位，以有力的配合。而缺乏項目業(yè)主的有力協(xié)調(diào)和配合的社會經(jīng)濟狀況調(diào)查、移民經(jīng)濟（土地）與收入狀況的調(diào)查、移民愿望的調(diào)查及生計恢復(fù)措施的調(diào)查等等，其移民信息、移民數(shù)據(jù)的可靠性、真實性、完整性，往往存在著不同程度的問題，由此，直接影響了《移民安置計劃報告》編制的質(zhì)量。從而給移民安置報告編制機構(gòu)、省世行項目辦增加了不必要的與世行檢查團及有關(guān)官員、專家進行溝通和協(xié)調(diào)的大量工作，也影響了世行項目準(zhǔn)備期的正常工作進度。
　　第二、移民安置機構(gòu)不健全、移民工作人員不固定。按照世行移民政策和世行貸款項目的有關(guān)要求（在《移民安置行動計劃》中，對移民機構(gòu)及加強移民機構(gòu)效率之措施，有著明確的規(guī)定），項目業(yè)主在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，要建立完善的移民安置機構(gòu)，通常由市縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)、國土部門、財政部門、建設(shè)部門、項目業(yè)主、受影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)、受影響村莊等機構(gòu)的人員組成，集中溝通、協(xié)調(diào)和解決項目建設(shè)過程中涉及到的所有的與征收土地相關(guān)的征地、地面附著物的清點、地面附著物的補償協(xié)議的簽訂、補償金的發(fā)放、房屋的丈量、拆遷和房屋補償、移民的再安置、移民培訓(xùn)、移民公眾參與的組織與調(diào)查、移民的抱怨與申訴的處理等等。而且世行要求，移民安置機構(gòu)人員必須經(jīng)過世行移民政策的培訓(xùn)，熟悉世行移民政策基本要求，既有較高的文化素質(zhì)和與不同移民群體溝通的技巧。同時，由于移民安置工作通常需要2-3年的時間，因此，要求移民安置機構(gòu)和移民工作人員具有一定的固定性和穩(wěn)定性，以此保證世界銀行移民政策實施的連續(xù)性和移民安置工作的連續(xù)性。但在世行貸款項目城建環(huán)保項目的執(zhí)行過程中，個別項目單位的移民安置機構(gòu)不健全，導(dǎo)致移民工作效率低下；移民工作人員沒有經(jīng)過世界銀行移民政策的培訓(xùn)而且經(jīng)常被更換，影響了世界銀行移民政策實施的連續(xù)性和移民工作的連續(xù)性。香港茂迪咨詢有限公司：《世行貸款山東省城建環(huán)保項目移民年度進展報告》，2007年04月，第45頁。從而影響了省項目辦和國際咨詢公司正常的移民工作進度的報告工作，有時給世行檢查團留下了不良印象，從而不同程度地影響了我國利用世行貸款的效率和政府形象。
　　第三、移民安置計劃報告的執(zhí)行不嚴(yán)格、不細(xì)致，存在不同程度的與移民安置計劃報告中的補償標(biāo)準(zhǔn)不相符的情況。依據(jù)世界銀行有關(guān)貸款項目的要求和世行移民政策，《移民安置行動計劃報告》一旦獲得世行的通過，將為作為法律文件進入世行貸款項目的程序中。在實際項目建設(shè)進程中，任何與移民安置行動計劃報告不相符的改動，特別是有關(guān)征地數(shù)量、補償標(biāo)準(zhǔn)、地面附著物補償標(biāo)準(zhǔn)、臨時占地補償標(biāo)準(zhǔn)等較大的改動，都要經(jīng)過世行移民部門的認(rèn)可和批準(zhǔn)。但綜觀世界銀行貸款城建環(huán)保項目，盡管絕大多數(shù)的子項目業(yè)主嚴(yán)格按照世行通過的移民安置計劃的要求，但也有個別項目業(yè)主，在項目建設(shè)期的移民安置計劃的執(zhí)行過程中，沒有嚴(yán)格執(zhí)行世行通過的移民安置計劃，出現(xiàn)了低于移民安置計劃的補償標(biāo)準(zhǔn)的情況，從而違背了世界銀行移民政策的有關(guān)規(guī)定。大體上可以分為兩類：一類是項目業(yè)主按照國內(nèi)的補償標(biāo)準(zhǔn)給予移民以補償，但低于世行通過的移民安置計劃中的補償標(biāo)準(zhǔn)；二類是項目業(yè)主將補償總經(jīng)費承包給地方政府或地方政府的某一部門，該部門給予移民的補償標(biāo)準(zhǔn)低于世行通過的移民安置計劃中的補償標(biāo)準(zhǔn)。香港茂迪咨詢有限公司：《世行貸款山東省城建環(huán)保項目移民年度進展報告》，2008年11月，第67頁。顯然，這些做法是與世行貸款項目要求和世行移民政策相悖的。上述現(xiàn)象，由于世行檢查團和省項目辦、國際咨詢公司發(fā)現(xiàn)及時，并要求整改，而項目業(yè)主也給予了糾正，從而才滿足了世行移民政策的要求和移民安置計劃的補償標(biāo)準(zhǔn)。
　　第四、移民安置監(jiān)測評估機構(gòu)有待于加強、監(jiān)測評估能力有待于提高。按照世行貸款項目要求和世行移民政策規(guī)定，世行貸款項目在執(zhí)行過程中，“移民監(jiān)測評估，是根據(jù)項目移民安置計劃，對移民安置實施活動進行持續(xù)地調(diào)查、檢查、監(jiān)督和評估工作?！雹堍菔澜玢y行北京辦事處：《世界銀行中國貸款項目移民監(jiān)測評估業(yè)務(wù)指南》，2000年6月，第1頁。包括內(nèi)部監(jiān)測評估和外部監(jiān)測評估。內(nèi)部監(jiān)測評估“是業(yè)主和移民實施機構(gòu)依靠自上而下的管理系統(tǒng)對移民安置行動計劃的實施進行連續(xù)的內(nèi)部監(jiān)控，目的在于全面、及時、準(zhǔn)確地掌握移民的進展，發(fā)現(xiàn)和解決問題，為順利實施移民工作提供決策依據(jù)。外部監(jiān)測評估，是獨立于項目業(yè)主及移民實施機構(gòu)的具有移民監(jiān)測評估能力的組織或機構(gòu)，對移民活動進行的周期性的監(jiān)測和客觀評估?！豹堋耙泼癖O(jiān)測評估的作用，在于跟蹤監(jiān)測項目移民安置計劃的實施進展，動態(tài)評估移民安置計劃的適宜性，為項目業(yè)主、移民實施機構(gòu)和世界銀行項目管理提供決策支持?！豹葚瀼厥澜玢y行的移民政策，實現(xiàn)世行移民政策的目標(biāo)。綜觀世行貸款項目的城建環(huán)境項目，在世界銀行移民政策的貫徹、特別是移民的內(nèi)外部監(jiān)測評估方面存在兩個方面的問題：一是移民監(jiān)測評估機構(gòu)不健全，缺乏基本的熟悉世行移民政策和世行貸款項目政策要求的部門設(shè)置。無論是內(nèi)部監(jiān)測評估機構(gòu)，還是外部監(jiān)測評估機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置都有待于加強。二是移民內(nèi)部監(jiān)測評估能力和外部監(jiān)測評估能力有待于進一步提高。表現(xiàn)在監(jiān)測評估工作人員并沒有世行所要求的接受過世界銀行非自愿移民政策和監(jiān)測評估業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也不具有世界銀行要求的豐富的非自愿移民業(yè)務(wù)的經(jīng)驗和經(jīng)歷，甚至不具備世行所要求的社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等基本的專業(yè)知識背景。由此，世行檢查團對提交的監(jiān)測評估報告不滿意，屢次在世行檢查工作備忘錄中，要求迅速改進和提高監(jiān)測評估報告的質(zhì)量，也就可以理解了。
　　
　　三、世行貸款項目移民安置工作的結(jié)論
　　我們以世界銀行貸款項目城建環(huán)保項目為例，通過對世界銀行貸款項目移民政策中的創(chuàng)新方面及存在的問題進行分析，可以得出如下結(jié)論：
　　第一、與非世行貸款的國內(nèi)城建環(huán)保一般項目相比，在移民安置工作方面，已實施的世行貸款項目的具體要求和世行移民政策實施所體現(xiàn)出來的那些創(chuàng)新，對于保護受項目影響的移民基本人權(quán)、確保受項目影響的移民基本權(quán)益、迅速恢復(fù)受項目影響的移民生計能力和收入水平、實現(xiàn)世行貸款項目建設(shè)的順利進行，推進我國的城建環(huán)保行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。特別是移民安置外部監(jiān)測評估機構(gòu)和外部監(jiān)測評估機制的引入，對于嚴(yán)格執(zhí)行bd70b51f4e86af9dcd2e61a498c81520移民安置計劃，限制和監(jiān)督項目業(yè)主的移民行動、保證受影響移民的合法權(quán)益不受侵害，發(fā)揮了重要作用。從世界范圍已實施的世行貸款項目的實踐來看，世行貸款項目中關(guān)于移民安置工作中的這些創(chuàng)新，在我國的所有城建項目中，具有普適的推廣價值。如果在我國今后的項目建設(shè)中，引進和普遍推行世行貸款項目中這些創(chuàng)新的移民政策，對于推動我國重大的城建項目的健康發(fā)展、貫徹科學(xué)發(fā)展觀、建立和諧社會、維護基本人權(quán)價值觀，必將發(fā)揮重要的作用。
　　第二、世界銀行貸款項目的移民政策和我國大型城建項目的移民原則或政策，在目標(biāo)上是一致的。有的世行貸款的項目業(yè)主認(rèn)為，世行貸款項目要求和世界銀行的移民政策，是無法完全在中國貫徹實施的，因為它不符合中國的具體國情。但如果我們仔細(xì)考察我國有關(guān)征收土地、房屋拆遷補償、移民生計恢復(fù)等法律法規(guī)，并與世行貸款項目要求和世界銀行的移民政策相比較，就會發(fā)現(xiàn)，二者的目標(biāo)和宗旨是完全一致的，都是為了確保受影響移民的合法權(quán)益、確保項目建設(shè)合法、有序、高效、順利地實施目標(biāo)的實現(xiàn)
　　世界銀行北京辦事處：《世界銀行中國貸款項目移民監(jiān)測評估業(yè)務(wù)指南》，2000年6月，第2頁。所不同的是，較之國內(nèi)有關(guān)的法律法規(guī)的原則或框架相比，世行的移民政策和世行貸款項目具體要求，對于保護受影響移民的合法權(quán)益、保證項目建設(shè)的順利進行，具有更充分的操作價值。因此，從這個意義上來看，完全避免世行貸款項目移民安置工作存在的上述問題，在理論上是完全可能的。
　　第三、完全按照世行貸款項目要求、實現(xiàn)世界銀行移民政策關(guān)于切實保護移民的合法權(quán)益、保證貸款項目建設(shè)的健康、順利實施的現(xiàn)實總目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。盡管從理論上看，解決世行貸款項目在移民政策實施過程中存在的那些問題，是完全可能的，但是，在世行項目實施的具體實踐中，由于當(dāng)?shù)卣?、項目業(yè)主和相關(guān)利益單位，因為利益相關(guān)或利益沖突方面的原因，在移民安置計劃中標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施、移民的生產(chǎn)和收入水平的恢復(fù)與發(fā)展、移民安置工作中公眾參與、移民安置外部監(jiān)測評估機構(gòu)的聘用、移民安置機構(gòu)的運轉(zhuǎn)與效率等諸多方面，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到世行貸款項目移民政策要求，違背世行貸款項目的有關(guān)程序、不遵循世行移民政策的現(xiàn)象也時有發(fā)生。由此，我們認(rèn)為加強移民安置工作方面的立法、細(xì)化移民工作的實施程序和步驟，嚴(yán)格移民的法律和法規(guī)，已成為當(dāng)下我國利用世界銀行貸款的城建項目亟待解決的重大現(xiàn)實問題，顯然，這些問題不可能在短時間內(nèi)輕而易舉地解決，這樣，全面引進、借鑒和應(yīng)用世界銀行的移民政策、實現(xiàn)受影響移民合法權(quán)益有效保護的總目標(biāo)，也就任重而道遠(yuǎn)。
　　
　　作者單位：山東大學(xué)哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院
　　責(zé)任編輯：張 蓬
　　
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