蘭州市政府環(huán)境審計的現(xiàn)狀與對策研究

　　【摘要】 環(huán)境問題受到國際社會的廣泛關注，環(huán)境審計作為環(huán)保監(jiān)管的重要工具，發(fā)揮著重要作用。從世界許多國家現(xiàn)實應用來看，政府審計促進環(huán)境的改善已成為政府制定和執(zhí)行環(huán)境保護政策的最有效的工具。開展政府環(huán)境審計不但是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的客觀需要，而且是完善環(huán)境管理，提高環(huán)保工作效率的需要。文章從蘭州市特定的環(huán)境污染現(xiàn)狀出發(fā)，對蘭州市政府環(huán)境審計存在的問題進行了分析，提出了加強政府環(huán)境審計的相關對策。
　　【關鍵詞】 政府環(huán)境審計； 可持續(xù)發(fā)展； 績效審計
　　
　　一、政府環(huán)境審計的意義
　　
　　環(huán)境審計的目標是為了促進可持續(xù)發(fā)展。政府是協(xié)調(diào)利益關系的主要角色，政府環(huán)境審計是對環(huán)境行為的有效監(jiān)督。自然生態(tài)環(huán)境作為公共物品必然是由政府對其進行統(tǒng)一建設規(guī)劃和管理監(jiān)督，由此政府對環(huán)境保護投入了大量的公共資金，政府環(huán)境審計作為政府對環(huán)境的重要管理監(jiān)督措施發(fā)揮重要作用。政府審計機關作為政府的職能部門，有責任對有關項目和活動的環(huán)境污染狀況和治理情況以及環(huán)境管理系統(tǒng)的健全性和有效性進行監(jiān)督、評價和鑒證。實施政府環(huán)境審計，監(jiān)督政府及其公共部門履行環(huán)境保護職責，強化環(huán)境治理和保護措施，提高環(huán)境保護成效，是促進人與自然和諧發(fā)展的重要手段，也是政府實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。在走可持續(xù)發(fā)展道路的過程中，由于政府在創(chuàng)建經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的良性循環(huán)中扮演著重要角色，政府環(huán)境審計也就始終圍繞著“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”這一核心目標，占據(jù)環(huán)境審計的主導地位。
　　
　　二、蘭州市特定的環(huán)境經(jīng)濟狀況和主要的環(huán)境問題
　　
　　環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展息息相關，蘭州市曾經(jīng)被列為“世界六大污染城市之一”，后經(jīng)政府全面持續(xù)治理，終于脫去了“污染重鎮(zhèn)”的帽子，但是環(huán)境問題始終不容樂觀。蘭州市委、市政府按照“1355”總體發(fā)展思路，突出保增長、保項目、保民生、保節(jié)能減排、保穩(wěn)定的工作重點，全力推動經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。2009年蘭州市實現(xiàn)GDP年均增長10.5%以上的同時積極推進節(jié)能減排和環(huán)境建設，通過完善項目節(jié)能評估審查政策，有效控制了高耗能、高污染行業(yè)過快增長。在城區(qū)空氣污染治理方面，空氣質量優(yōu)良天數(shù)達到64.7%，污染綜合指數(shù)比上年下降0.23。城區(qū)污水全收集全處理工程完成89公里主管網(wǎng)敷設任務，啟動實施西固、鹽場、雁兒灣3個污水處理項目。2009年全市單位生產(chǎn)總值能耗下降5%，單位工業(yè)增加值能耗下降6%以上，二氧化硫和化學需氧量分別下降2.1%和6%。2009年蘭州市榮獲“中國節(jié)能減排20佳城市”稱號。
　　但是，在環(huán)境保護取得積極進展的同時，蘭州市粗放型經(jīng)濟增長方式還沒有得到根本轉變，在日趨激烈的區(qū)域發(fā)展競爭中，新的經(jīng)濟增長點不明顯，綜合實力不強，科技資源優(yōu)勢發(fā)揮不充分，生態(tài)文明建設、大氣污染治理亟需進一步加強。作為西部欠發(fā)達城市，蘭州市的環(huán)境問題已成為其經(jīng)濟發(fā)展的關鍵制約因素之一。蘭州市環(huán)境污染問題根據(jù)《蘭州市2005-2009年環(huán)境狀況公報》所披露的大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境、固體廢物、生態(tài)環(huán)境五方面看來比較突出的問題有以下三方面：
　?。ㄒ唬┐髿馕廴局卫沓跻姵尚?，但是任務依然艱巨
　　大氣污染歷來是蘭州市最為突出的環(huán)境問題。“十一五”以來，蘭州市大氣環(huán)境質量呈逐年好轉趨勢（如表1所示），2001年到2009年空氣污染綜合指數(shù)從155降低到90.77。其中2007年空氣質量優(yōu)良天數(shù)達到271天，占全年總天數(shù)的74.25％，比2001年增加了152天，是近五年空氣質量的最好水平。
　　雖然蘭州大氣環(huán)境質量有所改善，但是空氣中二氧化硫年均值、可吸入顆粒年均值、二氧化碳年均值仍超過國家二級標準，空氣質量和國家標準相比差距還很大，反復性較強。由于蘭州市特殊的城市地貌和氣象條件，以及不合理的工業(yè)和能源結構，再加之周邊區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱等原因，大氣污染治理需要長抓不懈。
　?。ǘ┧h(huán)境形勢嚴峻
　　黃河蘭州段位于黃河中上游，全長152公里，其中有45公里流經(jīng)市區(qū)。2009年，全市廢水排放量為16 867.26萬噸（其中工業(yè)廢水排放量占17.5%；生活及其它污水排放量占82.5%）。而2009年之前蘭州日均污水處理能力僅為38萬立方米，僅占城市應處理污水的40％左右。黃河蘭州段沿岸工業(yè)集中，人口稠密，工業(yè)廢水和生活污水疊加，排放問題始終未從根本上解決。蘭州市工業(yè)廢水和生活污水直排問題比較嚴重。原因一是城市污水管網(wǎng)分布不均勻，管徑偏小，排水不暢，污水收集率、處理率低，僅為46％；二是農(nóng)村飲用水水源保護工作滯后，難以適應保障農(nóng)村飲水安全的需要；三是黃河蘭州段兩岸化工企業(yè)較多，存在一定的水環(huán)境風險。另外，蘭州市垃圾處理設施嚴重不足，垃圾場多為簡易填埋，對黃河水體構成污染隱患。2009年6月蘭州市開工建設的城區(qū)污水“全收集、全處理”項目，計劃投資16億多元，旨在全面改善污水收集處理問題。
　　 （三）固體廢棄物對環(huán)境安全構成威脅
　　2009年，蘭州市工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為483.82萬噸，比上年上升111.41萬噸；工業(yè)固體廢物綜合利用量為362.88萬噸，比上年上升72.13萬噸。綜合利用方式主要是將鍋爐渣、粉煤灰用作建材、建筑、填方筑路和保溫材料的原材料，而冶煉渣則部分回收利用，部分用作化工原料。雖然社會的發(fā)展和科學的進步大大的方便了人們的生活，但是由于城市固體廢物減量化、資源化、無害化水平較低，農(nóng)村的生活垃圾和醫(yī)療垃圾未得到完全有效處理，產(chǎn)生的廢氣、滲濾液、淋溶水等已逐步成為空氣、土壤、地表水和地下水的重要污染源，對人體健康構成威脅。
　　另外，隨著經(jīng)濟科技的發(fā)展和城市人口的增長，必然會出現(xiàn)新的環(huán)境污染問題，比如輻射污染、居室環(huán)境污染、電子電器廢棄物、轉基因產(chǎn)品污染等等。
　　
　　三、蘭州市政府環(huán)境審計現(xiàn)狀
　　
　　環(huán)境審計作為環(huán)保監(jiān)管的重要工具，作為環(huán)境管理與現(xiàn)代審計結合的產(chǎn)物，對于節(jié)約和有效利用資源，合理配置生產(chǎn)要素，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義和作用。1998年在政府機構改革中，國務院在批準審計署的機構改革方案中強化了環(huán)境審計的職能，設立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司。為了加強資源環(huán)境保護監(jiān)督，根據(jù)機構改革要求，蘭州市審計局也設立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處。蘭州市政府環(huán)境審計的開展得到了長足發(fā)展，但是還存在一些問題。
　?。ㄒ唬┉h(huán)境審計內(nèi)容單一，以農(nóng)業(yè)資金審計為主
　　蘭州市審計局農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處的審計業(yè)務以農(nóng)業(yè)資金審計為主，包括扶貧資金、新農(nóng)村建設資金、糧食補貼、退耕還林資金、人與安全資金等，有些審計項目既與農(nóng)業(yè)有關又與資源環(huán)境有關，比如退耕還林資金審計、天然林保護資金審計。所以，蘭州市的政府環(huán)境審計以農(nóng)業(yè)資金審計為主，環(huán)境審計為輔。這與西北欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境管理水平不高有關，環(huán)境審計項目不多，而且僅限于關注環(huán)保資金的使用，并沒有關注生態(tài)環(huán)境的改善或環(huán)保資金投入的效果。
　?。ǘ┉h(huán)境審計范圍狹窄，審計類型以財務審計為主
　　目前，蘭州市政府環(huán)境審計涉及到的環(huán)境審計項目還是以環(huán)境資金審計為主的財務審計。蘭州市農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處2008年主要審計工作項目有蘭州市森林病蟲防治檢疫站財政預算執(zhí)行情況審計、蘭州市皋蘭縣朱家井流域化治理項目審計、蘭州市南北兩山維護管理專項資金審計、蘭州市新農(nóng)村建設試點專項資金審計等。總體上看來，還是屬于財務審計范疇。由此可見，確定對環(huán)保資金的管理和使用以及專項資金使用的合法性和真實性等方面進行審計是目前蘭州市政府環(huán)境審計的主要內(nèi)容。
　　
　?。ㄈ┉h(huán)境審計工作范圍職能交叉，影響環(huán)境審計開展
　　環(huán)境審計范圍廣，綜合性強，當工作職能有交叉時不易把握尺度，蘭州市政府環(huán)境審計工作中也有這方面的困難。一方面，環(huán)境審計機構與環(huán)境管理部門的工作職能有交叉。比如，以檢查環(huán)境法規(guī)政策、制度執(zhí)行為主的合規(guī)性審計也是現(xiàn)階段環(huán)境審計的重點，但是現(xiàn)實中政府審計機關在執(zhí)行這部分職能過程中與環(huán)境管理部門（比如蘭州市環(huán)保局）的環(huán)保執(zhí)法檢查工作職能有交叉。另一方面，部分與環(huán)境有關的項目審計歸口管理在其他審計業(yè)務處室。比如，蘭州市節(jié)能減排用于污水處理廠的建設、城市污水處理管網(wǎng)建設等環(huán)保資金的重要投入項目歸口管理在城建部門，而城建部門的審計業(yè)務歸在審計局投資審計處。同樣，其他與環(huán)境審計有關的涉及到財政金融等其他審計處室的情況也比較多。
　?。ㄋ模┉h(huán)境審計人員隊伍數(shù)量和質量，不能滿足環(huán)境審計要求
　　環(huán)境審計的專業(yè)性和技術性強，除了需要具備扎實的審計專業(yè)知識外，還需要具有多種環(huán)境知識，以及社會學、統(tǒng)計學、工程學等方面的知識，而目前全國環(huán)境審計隊伍都面臨知識老化、專業(yè)結構不合理的問題。蘭州市審計局農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處有審計人員7名，其中有一名中級審計師，平均年齡42歲左右（其中30~40歲之間2人，41~50歲之間5人）。從專業(yè)背景看，以財會、經(jīng)濟管理為主，沒有資源環(huán)境專業(yè)方面的人員。由于受人員編制的限制，近些年沒有再引進人員。由此可見，蘭州市審計局現(xiàn)有的環(huán)境審計力量比較薄弱，有必要合理調(diào)整審計人員的知識結構，充實審計隊伍，加強環(huán)境審計的力量。
　?。ㄎ澹┉h(huán)境審計的方法以傳統(tǒng)審計方法為主，現(xiàn)代化信息化水平不高
　　一方面，由于現(xiàn)階段的環(huán)境審計以財務審計為主，導致在審計方法上一般使用分析性復核、座談、調(diào)查等傳統(tǒng)的審計方法。另一方面，審計的現(xiàn)代化信息化水平不高。目前蘭州市審計局專設了計算機審計處，但是市一級的審計機構一般除了面對地稅、銀行、財政等開展計算機會計的被審單位開展計算機審計外，其他利用計算機審計的比較少。從農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計處來說，沒有充分的條件開展計算機審計，與其審計工作以農(nóng)業(yè)資金為主有關。
　?。┛冃徲嬏幱趪L試階段，開展條件尚不成熟
　　蘭州地處西北欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)境審計一般僅限于關注環(huán)保資金使用的財務審計方面，并沒有關注生態(tài)環(huán)境改善或環(huán)保資金投入的效果，缺乏環(huán)境績效審計。一方面，開展績效審計需要運用環(huán)境管理、環(huán)境經(jīng)濟評價領域的一些知識。另一方面，國家沒有出臺相應的資源環(huán)境審計評價體系以及績效審計的工作指南，各地方審計機關做法不一。蘭州市政府出臺了《蘭州市績效審計辦法》，但是限于技術水平，績效審計沒有真正開展。蘭州市政府審計機關雖然也努力滿足這項需求，但由于體制、經(jīng)費、人員、時間等因素的限制，目前離開展環(huán)境績效審計的要求還有一定距離。
　　蘭州市作為一個地處西北環(huán)境污染問題突出的城市，環(huán)境管理水平和環(huán)境審計開展都落后于其他發(fā)達地區(qū)。在蘭州市民間環(huán)境審計和企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計目前還處于空白，由此政府環(huán)境審計的主導地位更加凸顯，所以積極開展政府環(huán)境審計是貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。
　　
　　四、蘭州市加強政府環(huán)境審計的對策
　　
　?。ㄒ唬┨岣邔φh(huán)境審計的思想認識水平
　　蘭州市由于突出的環(huán)境污染問題，使得環(huán)境保護尤為迫切，環(huán)境審計機構和人員要從思想上充分認識環(huán)境審計對于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要意義。我國審計署將資源環(huán)境審計作為獨立的審計類型提出，準備建立和完善資源環(huán)境審計機構，以此迫使環(huán)境審計人員投入全部精力積極開展環(huán)境審計。這意味著資源環(huán)境審計被提到了一個新的高度。另一方面，需要加強環(huán)境審計的宣傳教育，爭取政府、企業(yè)和社會各界更多的理解和支持，為環(huán)境審計工作營造良好的外部環(huán)境，促進環(huán)境審計的順利開展。
　?。ǘ┘訌娬h(huán)境審計隊伍建設
　　環(huán)境審計隊伍建設是蘭州市政府環(huán)境審計的核心問題。一方面，可以通過聘請環(huán)境專家和法律專家參與環(huán)境審計，利用他們的專業(yè)知識和技能。另一方面，通過對現(xiàn)有審計人員環(huán)境知識方面的后續(xù)教育和培訓，使其成為既懂審計又懂環(huán)境科學的環(huán)境審計人才。除了理論培養(yǎng)還要加強實踐培養(yǎng)，比如，選派審計人員到環(huán)境管理部門鍛煉交流掌握環(huán)境保護法律法規(guī)標準或者審計人員參與審計署或特派辦環(huán)境績效審計項目等方式。另外，還要從用人機制上創(chuàng)新，重視吸納資源環(huán)境專業(yè)人才。從全國其他地區(qū)的經(jīng)驗來看，有的地方審計機關通過招聘資源管理或環(huán)境工程等相關專業(yè)的大學畢業(yè)生解決專業(yè)結構問題，還有的則從實際工作經(jīng)驗出發(fā)直接從環(huán)境管理部門選調(diào)人才，這都是可行的辦法。
　?。ㄈ┟鞔_政府環(huán)境審計機構職責范圍，理順關系
　　根據(jù)審計署的調(diào)查大多數(shù)地方農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計機構的工作重點在農(nóng)業(yè)，不少地方環(huán)境審計機構還承擔了社會保障審計、財政支農(nóng)資金審計、行政事業(yè)審計。蘭州市審計局農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計處也存在同樣的問題。首先應該盡量避免職能交叉，明確職責范圍，理順關系。一方面，審計機構各審計業(yè)務處室的職責權限要合理的劃分，使環(huán)境審計機構明確職責范圍，找到環(huán)境審計的工作重點。另一方面，環(huán)境審計機構要理順與環(huán)境管理部門的關系。環(huán)保部門作為環(huán)境管理職能部門，環(huán)境審計機構要與其加強合作，共同貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；同時，政府環(huán)境審計既對環(huán)保部門自身的資金使用進行監(jiān)督，又對環(huán)保部門的職責履行情況進行監(jiān)督。
　?。ㄋ模┓e極擴展審計領域，全力推進績效審計
　　面對環(huán)境審計范圍狹窄、內(nèi)容單一的現(xiàn)狀，應將環(huán)境審計對象擴大到所有的環(huán)保主體，延伸審計至企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、居民生活環(huán)境、社會經(jīng)濟生活發(fā)展環(huán)境等諸多方面。另外，從環(huán)境審計的發(fā)展趨勢看，環(huán)境保護是開展績效審計的重點領域之一，環(huán)境績效審計可以作為政府審計機關開展績效審計的試點，在環(huán)境政策執(zhí)行、環(huán)境項目建設、環(huán)保設施運營、環(huán)保資金使用、環(huán)境資源利用、行政效能等方面積極探索績效審計。蘭州市特有的環(huán)境污染和治理現(xiàn)狀為開展環(huán)境績效審計提供了條件。
　?。ㄎ澹┓e極實踐，不斷創(chuàng)新審計方式和方法
　　從審計方式上看，由于環(huán)境問題的復雜性和廣泛性，環(huán)境審計是一項涉及多部門的工作，這就要求環(huán)境審計有效整合審計資源，合理調(diào)配審計力量，統(tǒng)籌安排審計工作，創(chuàng)新審計方式。環(huán)境審計需要進行跨部門以及國際國內(nèi)之間的協(xié)調(diào)配合，強調(diào)協(xié)調(diào)組織同級審計機關對跨區(qū)（跨流域）同一生態(tài)環(huán)境保護項目開展合作審計。從審計技術方法上看，靈活運用傳統(tǒng)的審計方法，積極探索新方法比如環(huán)境費用效益分析法，加強運用計算機審計的現(xiàn)代化手段，推進審計信息化建設。
　　
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