如何破解公車制度改革難題

　　
　　【摘要】當(dāng)前，公車改革的嚴(yán)峻形勢(shì)日益凸顯。在我國開展公車改革的地區(qū)，主要采用取消公務(wù)用車、發(fā)放交通補(bǔ)貼等方式。國外公車管理有嚴(yán)格控制公車私用、嚴(yán)格管理公車采購和配備等經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，公車改革需從幾方面著力，如明確政策目標(biāo)、優(yōu)化改革方案、加強(qiáng)相關(guān)立法和執(zhí)行監(jiān)督力度等。
　　
　　【關(guān)鍵詞】公車制度公車改革對(duì)策分析
　　
　　公車管理問題歷來受到我國各級(jí)政府的重視。廣東作為改革的先驅(qū)，在1997年便展開了試點(diǎn)車改。1998年秋，浙江、北京、湖南、重慶和江蘇等省市的一些地區(qū)也相繼被國家體改委確立為公車改革的試驗(yàn)地區(qū)。可是最后都沒有了下文。到2003年，京、粵、滬、蘇等地都曾展開了以貨幣化模式為主的公車制度改革?？闪钊耸氖?，在2005年上述地區(qū)的公車改革又相繼銷聲匿跡，公車改革再次無疾而終。直到2009年杭州市、遼陽的弓長(zhǎng)嶺區(qū)等地開始了新一輪公車改革，再次把公車改革置于公眾輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　我國公車改革勢(shì)在必行
　　公車私用泛濫嚴(yán)重?fù)p害政府形象。作為公權(quán)私用的一種形式，公車私用現(xiàn)象顯然沒有令行禁止，反而愈演愈烈。統(tǒng)計(jì)表明，我國公車公用、私用、司機(jī)用各占1/3。公車私用屢禁不止，使政府形象蒙受了嚴(yán)重的損害。
　　用于公車的開支龐大，存在嚴(yán)重浪費(fèi)。首先，公車購置花銷巨大而且持續(xù)增長(zhǎng)。有報(bào)道稱我國政府2006年用于汽車采購的資金高達(dá)700億元，竟超過了政府采購總額的1/4。①到2009年，政府公務(wù)車采購支出總額達(dá)到900億元，年增長(zhǎng)速度為15%，令人怵目驚心。
　　第二，公車管理漏洞造成了巨額的養(yǎng)車費(fèi)用。有關(guān)調(diào)查顯示，公車修理費(fèi)用是私車的6倍，這樣推算，全國每年僅公車修理費(fèi)就要流失上百億元。②有關(guān)部門最新公車使用情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，截止到2009年12月份，我國公務(wù)用車總數(shù)為5821755輛。其中每輛公車的費(fèi)用（包括司機(jī)工資、福利、燃油費(fèi)等等）至少為每年15萬元。由此估算，我國公車費(fèi)用每年至少超過7900億元。
　　由此可見，完善公車改革，甚為緊要，但必須在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行上革新以尋求突破。
　　目前國內(nèi)公車改革政策評(píng)析
　　目前我國各地公車改革措施的歸納。第一，撤銷公務(wù)用車代之以交通補(bǔ)貼的發(fā)放。其一如威海、南京等地實(shí)行的按級(jí)別發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼。超支不補(bǔ)，節(jié)余歸己。其二是以杭州為典型的專戶集中管理，公務(wù)人員限額內(nèi)憑票據(jù)報(bào)銷交通費(fèi)，超支不補(bǔ)，若有結(jié)余劃為來年使用。其三是遵義等地區(qū)采用的以現(xiàn)金形式發(fā)放的城區(qū)內(nèi)交通補(bǔ)貼，其余部分由單位集中管理，作為城區(qū)外交通費(fèi)用。
　　第二，建立公車管理組織，統(tǒng)一調(diào)配管理。一是政府在撤銷公務(wù)車之后組建按企業(yè)模式運(yùn)營(yíng)的公務(wù)用車出租公司，統(tǒng)一按職級(jí)或工需配給公車券給公務(wù)人員，超額自負(fù)，結(jié)余歸己。二是市場(chǎng)化運(yùn)作的辦法，整合現(xiàn)有公車，撤并公務(wù)活動(dòng)少的單位公車，實(shí)行定編管理，成立專門的出租汽車公司來供給政府對(duì)于公務(wù)用車的需求。
　　第三，鼓勵(lì)個(gè)人貸款購車。政府不但為個(gè)人提供購車擔(dān)保，并且根據(jù)職級(jí)、和具體工作情況發(fā)放一定的養(yǎng)車補(bǔ)貼，即“公私兩用車”。
　　目前難以持久推進(jìn)公車改革的原因。筆者認(rèn)為，我國公車改革難以持久推進(jìn)的根本原因在于已經(jīng)進(jìn)行的改革并沒有觸動(dòng)舊的公車體制。
　　第一，多數(shù)改革都是為了節(jié)約開支，改革目標(biāo)過于簡(jiǎn)單。車改后多數(shù)地方發(fā)放補(bǔ)貼的做法可以減少財(cái)政開支三成左右?？墒侨绻堰@些作為唯一的公車改革目標(biāo)就未免太膚淺了。近來媒體揭露出某地書記、區(qū)長(zhǎng)的年“車補(bǔ)”竟高達(dá)7～8萬元，由此看來，縮減了的公車開支又進(jìn)入了某些領(lǐng)導(dǎo)的私囊，這樣恐怕只會(huì)誤導(dǎo)公車改革。
　　第二，改革缺乏充分的法律依據(jù)。我國公車數(shù)量是從上世紀(jì)80年代開始失控的，從那以后，針對(duì)公車管理的法規(guī)和文件并沒有得到充實(shí)和完善，只在1994年和1999年出臺(tái)了兩個(gè)非常簡(jiǎn)單的管理規(guī)定。2003年10月，公車制度改革作為一項(xiàng)內(nèi)容，在十六屆三中全會(huì)正式提出的改革領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)的要求中體現(xiàn)出來。但這些原則性的規(guī)定并不能把公車改革方案上升到法律層面，因此改革的權(quán)威性不足。而且，地方公車改革的辦法由政府自行提出并執(zhí)行。此外，補(bǔ)貼以行政級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放而沒有做到按需發(fā)放，顯然缺乏公信力。法律依據(jù)的缺乏，不可避免地造成各地公車改革的無序和反復(fù)。
　　第三，有些改革措施執(zhí)行不力。如最近推行車改后的杭州竟然僅僅因?yàn)橛械念I(lǐng)導(dǎo)反映打車比較難就恢復(fù)了處級(jí)干部的公車，這種朝令夕改的行為必然弱化政策效力、損壞改革的持續(xù)性。
　　國外公車管理的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)
　　對(duì)公車私用現(xiàn)象從嚴(yán)控制。許多國家規(guī)定公車不能私用。國外不僅用詳細(xì)的注冊(cè)制度來約束公車的使用，而且對(duì)擅自使用公車的情況有著具體詳實(shí)的懲罰規(guī)定。因?yàn)樗阶允褂霉嚾ビ瓮?，意大利最高法院就曾判處墨西拿市市長(zhǎng)半年監(jiān)禁，罪名是私吞公款。具體的懲罰措施還有如取消公車使用權(quán)、扣除工資、開除等。另外，公車管理也運(yùn)用了一些高科技手段，例如瑞典在全國推行了“公車監(jiān)控系統(tǒng)”，就是在公車上安裝了遠(yuǎn)程指控裝置的按鈕，一個(gè)是“公”，另一個(gè)是“私”，并且有專門的監(jiān)控人員在監(jiān)控室來核查相關(guān)資料，以此為根據(jù)來做出對(duì)用車者的處理。這一系統(tǒng)的運(yùn)用，使得瑞典公車私用現(xiàn)象得到了有效的遏制。
　　遏制公車私用的同時(shí)，政府也都會(huì)給公務(wù)員發(fā)放交通補(bǔ)貼。法國政府就規(guī)定，公務(wù)人員（包括國有企事業(yè)單位職工）若乘坐公交車輛（如地鐵、公交）上下班，那么他們上下班的交通費(fèi)用公私各擔(dān)負(fù)一半；若開私家車上下班則在報(bào)銷部分保養(yǎng)費(fèi)的同時(shí)，按照每月22個(gè)工作日、每天在住所和單位間往返一次的里程來計(jì)算應(yīng)報(bào)油費(fèi)。另外值得學(xué)習(xí)的是，有些國家如提倡采用節(jié)能的交通方式上下班。在荷蘭交通費(fèi)用補(bǔ)助最高的是騎自行車和步行的公務(wù)員。
　　對(duì)公車采購和配備多重限制。國外一般通過嚴(yán)格的預(yù)算來控制所購置公車的數(shù)量、檔次、型號(hào)等。例如在法國，政府規(guī)定各部門或國有企事業(yè)單位需要將公車采購預(yù)算納入年度預(yù)算，而且還要通過“國有汽車采購管理協(xié)會(huì)”的審批，接著再由代表政府的“國家采購聯(lián)合總會(huì)”從市場(chǎng)上統(tǒng)一采購。另外，有些國家如德國甚至規(guī)定個(gè)人使用的公務(wù)用車引擎排量必須在1.4以下，否則必須向總理提出申請(qǐng)。政府部門如果需要從市場(chǎng)上租車也必須得到主管部門的批準(zhǔn)。正是因?yàn)檫@種嚴(yán)格的限制，柏林市只有5輛禮賓車，其在公務(wù)用車方面一年的開支僅為65萬馬克。此外從采購對(duì)象看，多數(shù)國家鼓勵(lì)配置“國產(chǎn)車”作為公車。
　　跟我國目前的規(guī)定相似，在多數(shù)國家，專車只配備到各部部長(zhǎng)及以上級(jí)別官員。但是跟我國不同的是，這種規(guī)定在國外是被嚴(yán)格執(zhí)行的。在德國有資格配備專車的只有總統(tǒng)、總理、部長(zhǎng)、國務(wù)秘書等要員。在新加坡，配備公車的條件十分苛刻，只有總理和資政二人才有資格享有專車。日本、印度、法國等國都有類似的限制性規(guī)定，公車配備被從嚴(yán)限制，國家為了解決公需用車便面向社會(huì)租車，這樣就大大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　公車改革對(duì)策
　　明確政策目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)就是建立在剛性財(cái)政預(yù)算約束下的公車管理體系。首先，把公車管理納入公共財(cái)政體制下以預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)總量控制。我國許多基層領(lǐng)導(dǎo)都有專車而且超過了配置標(biāo)準(zhǔn)，這顯然違反了我國只有正部級(jí)官員才有資格配備專車的規(guī)定。所以必須先整肅公車的采購環(huán)節(jié)，方法就是要建立一個(gè)剛性的預(yù)算約束。這個(gè)工作完成了，才能逐步推進(jìn)降成本、提效率、減開支的公車改革方案。
　　優(yōu)化改革方案。1、在公車的配給資格上，堅(jiān)持現(xiàn)有規(guī)定，取消省部級(jí)以下官員的專車，開展工作一律使用公務(wù)用車。2、根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等情況核定保留一定量的公務(wù)用車。3、在公車管理中引入電子監(jiān)控系統(tǒng)。如江蘇省吳江率先將GPS監(jiān)控系統(tǒng)配備到了全市公車，遏制公車私用效果明顯。4、公務(wù)用車模式向社會(huì)化轉(zhuǎn)變。政府可向公車公司租用公車，駕駛員可以按照國有企業(yè)人員人流辦法統(tǒng)一安排。5、任何個(gè)人不得介入公務(wù)車的保養(yǎng)環(huán)節(jié)，公務(wù)車的保養(yǎng)應(yīng)向社會(huì)進(jìn)行公開招標(biāo)，費(fèi)用由政府向維修部門統(tǒng)一結(jié)算。6、公務(wù)員發(fā)放交通費(fèi)用貼補(bǔ)時(shí)不能按照行政級(jí)別，而應(yīng)該充分考慮工作需要。
　　加強(qiáng)相關(guān)立法。立法應(yīng)充分結(jié)合中國的實(shí)際情況，充分參考國外相關(guān)做法，重點(diǎn)對(duì)違反規(guī)定的行為制定具體可行的懲罰條款。在立法過程中應(yīng)該注意法律法規(guī)的合理性和可行性。為了提高其權(quán)威性，立法工作應(yīng)該在全國范圍內(nèi)公開、民主地征集各方建議的基礎(chǔ)上，由全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。
　　加強(qiáng)執(zhí)行和監(jiān)督力度。如果改革政策沒有被有力地貫徹執(zhí)行，那么再好的改革也只能是紙上談兵。公車制度改革不僅僅要有切實(shí)合理的改革政策和相關(guān)法律依據(jù)，更要有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制來促使改革方案的順利執(zhí)行。
　　改革舊的公車制度就像治病救人，不能見好就收，而應(yīng)該放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，把準(zhǔn)脈搏、對(duì)癥下藥，治標(biāo)更要治本。改革如果僅僅滿足于節(jié)省開支的話，那么原有弊端極有可能死灰復(fù)燃?？傊?，我國的公車改革，依然任重而道遠(yuǎn)。（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）
　　
　　注釋
　?、俅抻衿迹骸昂贾輽C(jī)關(guān)公車改革被指帶來新腐敗恐成變相加薪”，http：//new.163.com /09/0711/09/5DUCTB050001124J.html
　?、谕魬c希：“不堪重負(fù)的公車”，《中國監(jiān)察》，2000年第3期。