增強(qiáng)政府現(xiàn)金管理能力的路徑分析

　　
　　【摘要】政府現(xiàn)金管理是以低成本、低風(fēng)險(xiǎn)方式對(duì)政府現(xiàn)金流入與流出進(jìn)行調(diào)整與控制的程序與策略。我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立起政府現(xiàn)金管理的概念、建設(shè)單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)、增強(qiáng)政府現(xiàn)金收支管理能力，并靈活運(yùn)用投資工具進(jìn)行現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)控制，深入履行我國(guó)政府在現(xiàn)金管理中的社會(huì)責(zé)任。
　　
　　【關(guān)鍵詞】政府現(xiàn)金管理社會(huì)責(zé)任能力建設(shè)單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)
　　
　　增強(qiáng)政府現(xiàn)金管理的社會(huì)責(zé)任能力建設(shè)的意義
　　據(jù)世界銀行區(qū)域公共債務(wù)工作組和國(guó)際貨幣基金組織聯(lián)合舉行的公共債務(wù)管理及市場(chǎng)開發(fā)項(xiàng)目透露：脆弱的政府現(xiàn)金管理能力是導(dǎo)致絕大多數(shù)客戶國(guó)家（指向上述國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款的國(guó)家）出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)的重要誘因，是執(zhí)行公共債務(wù)管理和促進(jìn)債務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的主要障礙。此外，政府現(xiàn)金狀況表現(xiàn)出來的不確定性和易變性最終會(huì)轉(zhuǎn)化為當(dāng)事國(guó)家銀行系統(tǒng)不確定和易變的儲(chǔ)備地位。政府現(xiàn)金管理能力低下也會(huì)導(dǎo)致該國(guó)中央銀行執(zhí)行貨幣政策時(shí)遭遇巨大困難。
　　許多發(fā)展中國(guó)家（包括我國(guó)）政府官員誤解和誤讀了政府現(xiàn)金管理的概念，將之與預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)控制、債務(wù)管理混為一談。事實(shí)上，政府現(xiàn)金管理是以有效地管理政府現(xiàn)金狀況，包括風(fēng)險(xiǎn)、成本為目標(biāo)的行為。政府官員往往忽視了由于政府現(xiàn)金管理措施不當(dāng)所引發(fā)的重大逆向沖擊，同樣忽視了有效的政府現(xiàn)金管理所帶來的好處。我國(guó)目前對(duì)政府債務(wù)管理的研究成果較為豐富，但是對(duì)政府現(xiàn)金管理的研究相對(duì)薄弱。本文建議我國(guó)在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候建立起政府現(xiàn)金管理的能力建設(shè)框架。
　　政府現(xiàn)金管理的概念及其目標(biāo)
　　政府現(xiàn)金管理指的是管理政府各個(gè)機(jī)構(gòu)之間、政府與非政府部門之間的短期現(xiàn)金流量的戰(zhàn)略及其相關(guān)的程序。我國(guó)政府部門對(duì)于政府現(xiàn)金管理的概念理解不深。很多政府部門往往將政府現(xiàn)金管理與預(yù)算和會(huì)計(jì)控制、預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行或債務(wù)管理等同起來。也有人將政府現(xiàn)金管理與企業(yè)現(xiàn)金管理混同。但是，這兩者關(guān)鍵的不同在于企業(yè)現(xiàn)金流動(dòng)不會(huì)影響到銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性，但是政府現(xiàn)金的流動(dòng)會(huì)對(duì)一國(guó)的銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性產(chǎn)生重大的沖擊。
　　本文認(rèn)為，有效的政府現(xiàn)金管理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：向政府的開支及時(shí)注入資金，并在必要時(shí)為政府提供融資的借貸服務(wù)；避免政府在銀行中維持過多的呆賬；通過有效地調(diào)整作出開支決定的時(shí)間、迅速及時(shí)地收取收入、準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)現(xiàn)金流量從而避免那些相關(guān)的隱性的和顯性的成本；通過將呆滯的現(xiàn)金余額進(jìn)行投資來實(shí)現(xiàn)更高的總回報(bào)；減弱和控制各種風(fēng)險(xiǎn)，比如再融資、信貸、資金滾存、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)言之，有效的政府現(xiàn)金管理在總體上是要確保政府在正確的時(shí)間和正確的地方有一筆數(shù)目適當(dāng)?shù)慕疱X，以成本較低、管理風(fēng)險(xiǎn)較小的方式管理政府現(xiàn)金，使之能夠應(yīng)對(duì)其對(duì)外承擔(dān)的支付義務(wù)。
　　增強(qiáng)我國(guó)政府現(xiàn)金管理社會(huì)責(zé)任能力的路徑
　　我國(guó)要化解政府現(xiàn)金管理中出現(xiàn)的諸多問題，必須建設(shè)增強(qiáng)其政府現(xiàn)金管理的社會(huì)責(zé)任能力，因此，恰當(dāng)?shù)墓芾斫Y(jié)構(gòu)和框架是不可或缺的。本文設(shè)計(jì)了一個(gè)政府現(xiàn)金管理模型（見表1），可以根據(jù)具體國(guó)情來調(diào)整其政府現(xiàn)金管理框架中的各個(gè)要素的組合。
　　本文認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)表1所描述的政府現(xiàn)金管理能力建設(shè)模型，必須采取四步走的策略：
　　確立起現(xiàn)金管理的概念和增強(qiáng)政府現(xiàn)金收支管理能力。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，目前在政府現(xiàn)金管理實(shí)踐中往往將現(xiàn)金管理與會(huì)計(jì)控制和預(yù)算執(zhí)行混為一談。因此，對(duì)我國(guó)而言，首先要做的是確立起獨(dú)立的現(xiàn)金管理概念，并設(shè)定政府現(xiàn)金管理目標(biāo)。政府現(xiàn)金管理不同于政府預(yù)算撥款和金融管制。世界各地的政府日漸將授權(quán)和金融管制的功能進(jìn)行分離，也就是說，會(huì)計(jì)和金融控制者功能不同于清算和政府現(xiàn)金管理交易中發(fā)生的現(xiàn)實(shí)支付。
　　為了改進(jìn)政府現(xiàn)金收入與開支的時(shí)間性，本文建議從以下方面考慮采取對(duì)策：早收遲支。具體來說，就是政府部門要盡可能快地將款項(xiàng)回收，而將對(duì)外支付的時(shí)間盡量向后遲延；利用預(yù)授權(quán)機(jī)制，取代預(yù)付款；收（現(xiàn)金流入）與支（現(xiàn)金流出）盡可能匹配，比如，當(dāng)政府發(fā)生大量現(xiàn)金流入的時(shí)候，安排大項(xiàng)目上馬；引入有效現(xiàn)金管理激勵(lì)機(jī)制，降低呆賬率，為收支定時(shí)創(chuàng)造更大的確定性；創(chuàng)新收支收取方法，使政府不再使用支票，轉(zhuǎn)而更多地使用電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)。
　　引入“單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱STA）。我國(guó)現(xiàn)在有許多地方政府在中央銀行或商業(yè)銀行還沒有建立起統(tǒng)一的并表銀行賬戶，因此，本文建議我國(guó)政府推行“單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)”，改進(jìn)支付基礎(chǔ)設(shè)施。具體可以采取以下措施：查找并確認(rèn)所有相關(guān)的、使用中的政府銀行賬戶；合理安排這些銀行賬戶的排列結(jié)構(gòu)，形成金字塔形態(tài)——單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)置于最上層，由上至下排列多個(gè)次一級(jí)的交易賬戶；根據(jù)信息系統(tǒng)發(fā)展所處的階段以及支付基礎(chǔ)設(shè)施完善的程度來逐步將政府所有賬戶中的余額統(tǒng)一地管理起來；政府次一級(jí)交易賬戶中所有的余額都應(yīng)該清空并匯總到上一層級(jí)的交易賬戶中，最后歸入單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)。本文認(rèn)為，理想的情況是，由單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)在瞬間完成所有賬戶余額的平衡工作。良好的支付基礎(chǔ)設(shè)施是確保單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)運(yùn)作正常的必要的前提條件。
　　在哪里設(shè)立政府賬戶較為合適呢，目前我國(guó)有三種不同的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)及所有的交易賬戶都應(yīng)該設(shè)置在中央銀行；二是認(rèn)為單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)及所有交易賬戶都應(yīng)該設(shè)置在商業(yè)銀行；三是認(rèn)為單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)及主要的交易賬戶應(yīng)該設(shè)置在中央銀行，而大多數(shù)非主要交易賬戶應(yīng)該設(shè)置在商業(yè)銀行，最后將單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)與交易賬戶以電子通訊手段聯(lián)通起來。本文建議我國(guó)采取第三種觀點(diǎn)，建立起有中國(guó)特色的、符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的政府賬戶系統(tǒng)，理由如下：首先，在中央銀行設(shè)置單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)有助于降低信用風(fēng)險(xiǎn)；其次，商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)通常比中央銀行的要相對(duì)寬廣。
　　增強(qiáng)政府對(duì)現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)報(bào)的能力建設(shè)。預(yù)先通報(bào)政府現(xiàn)金流量的能力對(duì)于政府現(xiàn)金管理者來說，非常重要。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段而言，增強(qiáng)政府現(xiàn)金流量預(yù)報(bào)能力應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)持續(xù)性的工程。為此，本文建議我國(guó)采取以下步驟：建立一個(gè)收集歷史現(xiàn)金流量信息的數(shù)據(jù)庫(kù)；擴(kuò)大數(shù)據(jù)庫(kù)的容量，收集在未來的一定期間內(nèi)現(xiàn)金承諾（即政府對(duì)所有公共預(yù)算使用單位付款的意向）及政府現(xiàn)金收入的信息；分析政府現(xiàn)金流入和流出的各種樣態(tài)并開發(fā)出現(xiàn)金預(yù)報(bào)模型；將公共假日、周末付款的支付日對(duì)政府現(xiàn)金的影響整理成文檔，予以存檔；將現(xiàn)金流入和支付的次數(shù)紀(jì)錄下來；追蹤所有重要的錯(cuò)誤，作為一種慣常做法，努力確定和矯正系統(tǒng)性問題。
　　逐步增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金管理工具的運(yùn)作能力。在進(jìn)行能力建設(shè)的過程中現(xiàn)金管理者應(yīng)該開發(fā)出一套短期借貸工具，以維持在單一財(cái)政賬戶系統(tǒng)中所有政府賬戶余額的平衡狀態(tài)。至于政府現(xiàn)金賬戶盈余的投資路徑，可以選擇兩種模式：一是簡(jiǎn)單的現(xiàn)金管理模式；二是活躍的現(xiàn)金管理模式。對(duì)于第二種模式，要配備以下要素：貨幣市場(chǎng)；金融市場(chǎng)運(yùn)作技巧，執(zhí)行與債務(wù)管理者和（或）現(xiàn)金管理者發(fā)生的交易；必要的交易程序和信息技術(shù)；信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。
　　活躍的現(xiàn)金余額管理模型并不適合于一切情形。僅當(dāng)政府現(xiàn)金余額管理經(jīng)驗(yàn)較為豐富、成熟了，才可能采取這種模式。這種模型的有效實(shí)行需要滿足以下外部條件：發(fā)育完善的貨幣市場(chǎng)；現(xiàn)金管理者有能力應(yīng)對(duì)和處理金融市場(chǎng)上較大范圍內(nèi)的短期借貸和投資工具；具有良好的風(fēng)險(xiǎn)管理框架；具備有效的地方清算系統(tǒng)及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。由簡(jiǎn)單的現(xiàn)金管理模式向活躍的現(xiàn)金管理模式轉(zhuǎn)變，是一個(gè)漸進(jìn)的過程。一旦發(fā)生此種管理模型性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，將要處理一系列難題。這也是我國(guó)政府現(xiàn)金管理模式升級(jí)后要應(yīng)對(duì)的情形。事實(shí)上在升級(jí)到活躍階段之前，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)逐步啟動(dòng)借貸和放貸計(jì)劃，測(cè)試一下系統(tǒng)的運(yùn)作性能，培育對(duì)應(yīng)的關(guān)系。而在做到這一步之前，我們應(yīng)當(dāng)與相關(guān)當(dāng)事方預(yù)先進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備和商談。前臺(tái)辦公場(chǎng)所、交易處理程序及操作和信用風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)必須早作準(zhǔn)備，使內(nèi)部設(shè)施完善起來，相關(guān)當(dāng)事方對(duì)應(yīng)的設(shè)備需要通過電子網(wǎng)絡(luò)或電話線串聯(lián)起來，這樣才能夠形成有效的現(xiàn)金管理系統(tǒng)。因此，是否采用此種高級(jí)的現(xiàn)金管理系統(tǒng)應(yīng)該在綜合考慮成本—效益分析結(jié)論的基礎(chǔ)上作出決定。（作者為蘇州市職業(yè)大學(xué)基礎(chǔ)部主任、副教授）