財(cái)政收支:不能把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”

　　
　　現(xiàn)在我國關(guān)于財(cái)政問題的討論似乎沒有理清大道理，突出表現(xiàn)就是很多人認(rèn)為減稅和增支可以并舉，受此指導(dǎo)，政策選擇走的也是這條路。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，減稅和增支都具有剛性，誰都不能保證經(jīng)濟(jì)增長率長期保持在8%以上水平，當(dāng)兩方面的剛性都逐漸增強(qiáng)時(shí)，中國財(cái)政勢必走上高負(fù)債道路。把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”，從支出角度看，實(shí)際上體現(xiàn)的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進(jìn)水平的心理狀態(tài)。
　　
　　連年財(cái)政收入高增長引發(fā)了全社會(huì)性的財(cái)政支出需求大爆炸。大家不僅異口同聲疾呼中國公共產(chǎn)品供給欠賬太多，需早日還賬，還呼吁要以發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)為參照系提升公共福利水平。同時(shí)，人們也高度關(guān)注收入分配結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)要增加居民收入。應(yīng)當(dāng)肯定，提出這些問題勢所必然，現(xiàn)在關(guān)鍵是選擇何種思維視角去研究問題，因?yàn)橐暯沁x擇科學(xué)與否關(guān)系到分析框架和結(jié)論的合理化程度。
　　與國外相比，我國在探討財(cái)政收支問題時(shí)有一個(gè)特點(diǎn)，即高度關(guān)注比重，在強(qiáng)調(diào)加大對某項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入時(shí)，總是要指出提高該項(xiàng)財(cái)政投入占GDP或財(cái)政支出總額的比重，比如說教育投入要占GDP比重4%；在判斷當(dāng)期國民收入分配結(jié)構(gòu)合理性程度，總要爭論政府收入、居民收入、企業(yè)收入各自占總收入的比重高低，這一爭論從上世紀(jì)80年代中期開始到現(xiàn)在從未間斷過，現(xiàn)在似乎又掀起了新高潮。關(guān)于財(cái)政收支比重的討論，最終得出的政策建議都是要把比重固定在某一水平上，這種看法在一定程度上也指導(dǎo)了決策。分析我國關(guān)于財(cái)政收支比重的討論，可以說人們實(shí)際上已把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，比如就教育支出占GDP比重4%而言，等于是提出了財(cái)政教育投入的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上我國法律規(guī)定的財(cái)政科技投入增長率不得低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長率的條文核算下來也是提出了財(cái)政科技支出占財(cái)政總支出的比重不得低于一定水平。
　　把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是要把某項(xiàng)支出和某一類主體收入比例長期固定下來。對一個(gè)國家來講，財(cái)政支出和收入分配的階段性結(jié)構(gòu)調(diào)整確有必要，但從理論角度看，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)站不住腳，也解決不了問題。首先比重和標(biāo)準(zhǔn)的制度安排取向不一樣。其次，比重和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素不同，如果把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)就是混淆了兩者的性質(zhì)。再次，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)引起兩個(gè)問題：一是不一定就會(huì)滿足部分類別支出需求，二是極有可能造成支出過度傾斜。人們在討論財(cái)政收支比重問題時(shí)可能恰恰忽略了理論認(rèn)識(shí)的深度討論?，F(xiàn)在我國關(guān)于財(cái)政問題的討論似乎沒有理清大道理，突出表現(xiàn)就是很多人認(rèn)為減稅和增支可以并舉，受此指導(dǎo)，政策選擇走的也是這條路。
　　把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”，從支出角度看，實(shí)際上體現(xiàn)的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進(jìn)水平的心理狀態(tài)。在福利水平增長可能性方面把中國與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相對比，根本就是讓重量級拳手與輕量級拳手同臺(tái)對壘。一個(gè)13億多人口的國家，要在公共福利水平上趕英超美，所要做的事很多。必須克服急躁冒進(jìn)情緒，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，提高全民公共福利水平，可能比保高速經(jīng)濟(jì)增長更難，因?yàn)楹笳呖梢匀駝?dòng)員，而前者只能靠有能力繳稅、有能力多繳稅的人來支撐資金來源，這是一個(gè)艱難的資金動(dòng)員過程。
　　比重和標(biāo)準(zhǔn)不同質(zhì)
　　從經(jīng)濟(jì)理論角度看，比重是一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源配置結(jié)構(gòu)的數(shù)量表現(xiàn)，是對經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象變化結(jié)構(gòu)的反映，標(biāo)準(zhǔn)則是人們事前設(shè)定的資源配置期望值。比重和標(biāo)準(zhǔn)都具有主觀性和客觀性。所謂主觀性是指人們會(huì)通過利用政策工具、制度調(diào)整、資源使用方式變動(dòng)來操控比重或標(biāo)準(zhǔn)，所謂客觀性是指多種不可控因素對比重和標(biāo)準(zhǔn)最終形成的決定作用。比較而言，比重客觀性更強(qiáng)些，標(biāo)準(zhǔn)主觀性強(qiáng)些，因?yàn)榍罢呤墙Y(jié)果范疇，后者本身就是事前人為預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的限值。
　　具體到財(cái)政收支來講，人們常說的比重是財(cái)政收支運(yùn)行結(jié)果的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)，涉及預(yù)算和決算兩個(gè)層次，前者是基礎(chǔ)，后者是派生物。標(biāo)準(zhǔn)則主要是指支出標(biāo)準(zhǔn)，是支出預(yù)算編制和執(zhí)行的基本依據(jù)，是對各項(xiàng)功能性支出所需消耗資源的制度限界，具有明確的主觀規(guī)定特征，是編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算時(shí)不得突破的“紅線”。
　　顯然，當(dāng)人們衡量財(cái)政收支結(jié)構(gòu)狀況優(yōu)劣時(shí)，是從結(jié)果角度研究比重，是由比重?cái)?shù)值分析財(cái)政資源的來源結(jié)構(gòu)和使用結(jié)構(gòu)。具體講，人們關(guān)于財(cái)政收入占GDP比重的爭論，實(shí)際上是對財(cái)政收入形成結(jié)果的一種價(jià)值判斷。強(qiáng)調(diào)比重高，事實(shí)上是要說政府不應(yīng)過多掌握經(jīng)濟(jì)資源干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。強(qiáng)調(diào)比重不高，最終要說的是政府履行職能需要掌握更多資源。進(jìn)一步說，雙方爭論的實(shí)質(zhì)是理念之爭。人們關(guān)于單項(xiàng)支出占GDP比重的爭論，實(shí)際上也是理念之爭，而非簡單的統(tǒng)計(jì)數(shù)值之爭，比如關(guān)于政府教育支出占GDP比重的討論，反映的也是究竟政府在教育方面要承擔(dān)多大責(zé)任理念上的差別。然而觀察關(guān)于財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的討論，完全可以看出，人們所要爭論的是當(dāng)某項(xiàng)支出發(fā)生前，要規(guī)定清楚最終支出應(yīng)該是多少單位耗費(fèi)，比如基本支出，標(biāo)準(zhǔn)體系所要規(guī)定的是每個(gè)人或每項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)只能消耗多少資金。
　　有必要指出：就財(cái)政支出而言，標(biāo)準(zhǔn)對比重又有著直接約束作用。首先，標(biāo)準(zhǔn)使各種支出比重高低有限界。財(cái)政支出是公共產(chǎn)品供給的資金表現(xiàn)，一個(gè)國家或地區(qū)所要提供的公共產(chǎn)品都是多系列、多品種，因之產(chǎn)生了財(cái)政資金使用的統(tǒng)籌安排。那么，究竟應(yīng)該給各種公共產(chǎn)品供給配置多少資金合適呢？如果不定標(biāo)準(zhǔn)，支出就是無底洞，這就產(chǎn)生了財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)問題。說到底，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)是單位公共產(chǎn)品供給的成本限界。當(dāng)人們確定了某種公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量時(shí)，也就為核定財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)提供了基本依據(jù)，給各種公共產(chǎn)品供給制定支出標(biāo)準(zhǔn)，就是要使有限的財(cái)政資金有效保證整體公共產(chǎn)品供給規(guī)劃完整落實(shí)，而不致出現(xiàn)某種公共產(chǎn)品供給支出占總支出比重過高。這就是總體預(yù)算資源配置的綜合平衡。其次，標(biāo)準(zhǔn)使政府占用經(jīng)濟(jì)資源有限界。無論是在采行何種政體的國家里，政府都有多辦事、高標(biāo)準(zhǔn)辦事的沖動(dòng)，而且政府各個(gè)部門都希望充分履行職權(quán)，占用不少于其它部門的預(yù)算資源來提供有關(guān)公共產(chǎn)品。因此，如果不確定支出標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政支出總額難免過度膨脹，財(cái)政支出占GDP比重當(dāng)然就會(huì)無限抬高，反過來就會(huì)要求無限制提高公眾稅費(fèi)和債務(wù)負(fù)擔(dān)，但這恰恰是公眾強(qiáng)烈反對的制度安排。正因此，西方國家始終注意財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，我國2000年之后也高度重視財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
　　比重和標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)因素不同
　　既然比重和標(biāo)準(zhǔn)不同質(zhì)，那么，決定兩者變化的主導(dǎo)因素當(dāng)然也不相同。就財(cái)政收支而言，比重和標(biāo)準(zhǔn)雖然都有主客觀性，而且會(huì)受相同經(jīng)濟(jì)變量的運(yùn)行影響，但決定兩者變動(dòng)方向的主導(dǎo)因素還是有實(shí)質(zhì)差異。
　　首先，比重和標(biāo)準(zhǔn)的制度安排取向不一樣。世界各國不同時(shí)期各類公共產(chǎn)品供給支出占支出總額比重的差異是當(dāng)期社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)選擇的表現(xiàn)。歐洲國家社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重超過30%，是這些國家構(gòu)建高福利國家的結(jié)果。2005年之后我國三農(nóng)支出占總支出比重不斷抬升，體現(xiàn)的是國家重點(diǎn)解決農(nóng)村問題的近期社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。至于財(cái)政支出總額占GDP比重的變化，事實(shí)上則是政府職能狀況的體現(xiàn)，上世紀(jì)70年代之后西方國家財(cái)政支出占GDP比重的抬升，根源在于政府提高公共福利供給水平并強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。財(cái)政收入占GDP比重高低，稅種數(shù)量、稅率水平、征稅范圍起著基礎(chǔ)性決定作用，歐洲國家宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)普遍高達(dá)40%左右，主要原因是高福利體制勢必催生高稅費(fèi)體制。由此可見，財(cái)政收支方面比重的制度取向是解決預(yù)算資源在各類公共產(chǎn)品供給配置數(shù)量上的問題。換言之，決定財(cái)政比重的基本制度因素是一個(gè)國家或地區(qū)的公共產(chǎn)品供給規(guī)劃。然而財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)則不然。人們給財(cái)政收支定標(biāo)準(zhǔn)，取向是控制，要求收支額不得突破某一量值，以確保預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)達(dá)到預(yù)期比例關(guān)系。比如財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，取向就是給各類支出定管理限制，農(nóng)民綜合直補(bǔ)、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、人員經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)支出按單位（人或物量）定額反映的就是這個(gè)道理。從財(cái)政收入角度看，稅率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也就是對收入限界的規(guī)定。顯然，決定財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)的制度取向是管理意志。
　　
　　其次，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對比重和標(biāo)準(zhǔn)的影響程度不一樣。財(cái)政運(yùn)行的核心表現(xiàn)為籌措并使用經(jīng)濟(jì)資源。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況直接影響財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)側(cè)面。前文所說財(cái)政方面的比重和標(biāo)準(zhǔn)有客觀性，主要依據(jù)就是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況對這兩者的約束具有強(qiáng)制性。然而應(yīng)當(dāng)指出，從比重和標(biāo)準(zhǔn)的形成過程看，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對比重影響大于對標(biāo)準(zhǔn)的影響。比如財(cái)政收入占GDP比重，首先取決于財(cái)政收入增長勢態(tài)，而這一勢態(tài)又首先取決于經(jīng)濟(jì)增長勢態(tài)，因之財(cái)政收入增長狀況有時(shí)會(huì)與稅費(fèi)制度取向相逆。2003年以后我國的財(cái)政收入高增長就屬此類情況。因?yàn)榇碎g我國一直在減稅費(fèi)，取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一中外企業(yè)所得稅制稅率調(diào)減至25%、提高個(gè)人所得稅工薪所得課稅費(fèi)用扣除額、增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型等。通觀世界各國，短短七年間減稅涉及三大主體稅可說罕見，但反過來稅收還保持年均20%的增速。究其原因，主要就在于年均10%的經(jīng)濟(jì)增速、主要生產(chǎn)資料價(jià)格連年上漲、年均20%多的固定資產(chǎn)投資增速、年均15%的社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速等因素加速拓展了稅基，從而抵消了減稅效應(yīng)。西方國家上世紀(jì)90年代掀起減稅浪潮后，各國稅收增長率年均普遍低于5%，根源就在于經(jīng)濟(jì)增長乏力、物價(jià)相對穩(wěn)定、消費(fèi)增長率平穩(wěn)（年均不超過8%）、投資增長緩慢。財(cái)政收入高增長使我國財(cái)政收入占GDP比重逐步抬升，如果2010年公共預(yù)算收入達(dá)8萬億，那么，財(cái)政收入占GDP比重將達(dá)22%。至于財(cái)政支出占GDP比重，首先要取決于財(cái)政收入狀況，因?yàn)槭杖胧侵С龅幕A(chǔ)。當(dāng)然收支失衡是常態(tài)，赤字也含在支出里，因之財(cái)政支出占GDP的比重也關(guān)聯(lián)著赤字占GDP的比重。赤字多少受制度因素約束，也受經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。換言之，一個(gè)國家或地區(qū)不是想打多少赤字就打多少，因?yàn)槌嘧忠课磥矶愂蘸蛡鶆?wù)發(fā)行來彌補(bǔ)，但究竟今后稅收是否增長、債務(wù)能否發(fā)出去要取決于市場形勢。所以，我們說比重與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況完全可以打破比重預(yù)期。極而言之，經(jīng)濟(jì)深度下調(diào)，完全可以打破各個(gè)單項(xiàng)支出指標(biāo)規(guī)劃，從而大幅降低財(cái)政支出占GDP比重。西方國家財(cái)政支出占GDP比重高過財(cái)政收入占GDP比重?cái)?shù)個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是經(jīng)濟(jì)增長狀況與稅收增長需求不對稱最后只能靠打赤字來保福利支出比重。財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)與比重則不一樣。標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，不管經(jīng)濟(jì)形勢如何都不得改變。比如財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，單位資金耗費(fèi)額是要鎖定的，人員工資不是說稅收增長了工資就要上調(diào)，公務(wù)用車數(shù)量同樣如此，辦公樓建造標(biāo)準(zhǔn)也不能說經(jīng)濟(jì)增長快了就上調(diào)；反過來，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長下調(diào)了，也不能相應(yīng)下調(diào)低保人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，更不能下調(diào)義務(wù)教育支出標(biāo)準(zhǔn)。收入標(biāo)準(zhǔn)同樣如此，無論經(jīng)濟(jì)形勢好壞，稅率都不會(huì)有大的變動(dòng)。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，一個(gè)國家可能會(huì)采取減稅措施刺激經(jīng)濟(jì)，2008年后我國實(shí)施減稅，但主體稅種的基本稅率沒動(dòng)。反過來，當(dāng)經(jīng)濟(jì)上升時(shí)，各國稅率也沒上調(diào)。概言之，一個(gè)國家財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)周期沒有同向聯(lián)動(dòng)關(guān)系，但比重卻很有可能出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)周期同向聯(lián)動(dòng)狀況。當(dāng)然，就財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)而言，物價(jià)上漲會(huì)連帶單位支出額上調(diào)，然而這并不是標(biāo)準(zhǔn)水平的上移，而是要確保公共產(chǎn)品供給基本使用價(jià)值水平不變。
　　既然比重和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素不同，如果把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)就是混淆了兩者的性質(zhì)，這種理論上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)一旦導(dǎo)入政策決策，很可能就會(huì)造成讓公共產(chǎn)品供給決策盲目追隨經(jīng)濟(jì)形勢，從而導(dǎo)致政府職能界定的偏差。
　　把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)極易造成兩大不利后果
　　比重與標(biāo)準(zhǔn)之間關(guān)系的討論絕不是單純的理論問題。從中國的實(shí)踐看，財(cái)政收支比重與財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)間關(guān)系的理論討論事實(shí)上已經(jīng)影響了公共產(chǎn)品供給水平和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整決策。恰恰是把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致決策上潛在著一些今后要引發(fā)的問題。
　　首先，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)不一定就會(huì)滿足部分類別支出需求。把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)具體到財(cái)政支出就是把支出結(jié)果當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)來看待，比如教育支出，人們根據(jù)國際上一些國家教育支出占GDP比重一段時(shí)期年份的數(shù)據(jù)提出了中國政府教育支出占GDP比重應(yīng)達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是把一些國家階段性教育投入結(jié)果當(dāng)作教育支出規(guī)律來看待了。從理論角度看，這種結(jié)論偏差很大。因?yàn)樨?cái)政教育支出是國家教育發(fā)展規(guī)劃的體現(xiàn)，至于需要多少資金，還要受各國物價(jià)水平、工資水平、適齡人口數(shù)量、財(cái)政收入水平等多種因素約束，根本無一定之規(guī)。進(jìn)一步說，政府財(cái)政是政府規(guī)劃的執(zhí)行者，教育規(guī)劃一旦確定，財(cái)政支出必須跟上，支出數(shù)額占GDP比重多少只是事后表現(xiàn)，只要滿足規(guī)劃要求既可。把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，看起來是為教育支出大幅增長加了一道鎖，實(shí)際上未必有這樣的效果：一是如果GDP縮水了，那么，按比重確定的支出就會(huì)相應(yīng)減少，支出需求滿足不了；二是如果物價(jià)上漲率超過比重比率，以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的GDP實(shí)際規(guī)模上是在縮小，按比重確定的支出實(shí)際上也是在減少而不是在增加；三是如果決定教育需求的因素如適齡人口數(shù)量、教師數(shù)量、校舍數(shù)量等增加，與此同時(shí)GDP規(guī)模又處于穩(wěn)定狀態(tài)，那么按比重確定的支出實(shí)際上也是在減少。這三種情形看起來是理論推想，但有時(shí)極易出現(xiàn)。比如印度，近年來教育支出占GDP比重達(dá)到了4%，但物價(jià)上漲率卻一直超過4%，有的年份甚至超過8%，由此可說實(shí)際支出是在減少。轉(zhuǎn)看我國，雖然教育支出占GDP比重沒有超過4%，但教育支出增長率始終超過物價(jià)上漲率和年均經(jīng)濟(jì)增長率，一些年份甚至超過3倍，這表明中國的教育支出實(shí)際額增長率遠(yuǎn)超印度。這實(shí)際上說明了一個(gè)道理，即測度各項(xiàng)財(cái)政支出增長狀況，應(yīng)該考慮物價(jià)上漲率，只是當(dāng)某項(xiàng)支出增長率超過了物價(jià)上漲率，才能說支出是增長了，否則就是下降。
　　其次，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)極有可能造成支出過度傾斜。把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是要鎖定收支額度。從支出角度看，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)意圖是要不斷增加某項(xiàng)公共產(chǎn)品投入。當(dāng)人們規(guī)定某項(xiàng)支出占GDP比重必須為某一數(shù)值時(shí)，如果GDP不斷增長，那么，該項(xiàng)支出確實(shí)會(huì)連續(xù)增長，但問題在于這種類型的投入高增長極有可能造成某項(xiàng)支出過大。因?yàn)橄鄬τ谥С鲂枨蠖?，?shí)際支出額按占GDP比重核算有可能出現(xiàn)“過?！?。還以教育支出占GDP4%為例，有三種情況，理論上講是有可能出現(xiàn)的：一是商品價(jià)格下降使教育物質(zhì)成本相應(yīng)下調(diào)；二是國家保障的適齡教育人口數(shù)量遞減；三是教職員工數(shù)量減少。這三種情況都會(huì)使實(shí)際支出需求下降，如果繼續(xù)按占GDP4%安排支出額，結(jié)果就是教育支出硬性擴(kuò)張擠占其他類別公共產(chǎn)品供給支出。那么，這種理論假設(shè)情形會(huì)不會(huì)出現(xiàn)呢？事實(shí)是完全有可能。我國目前已在逐步進(jìn)入老齡社會(huì)，65歲以上老人已達(dá)1億多人，接近日本全國人口，長期實(shí)行一對夫妻只生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策使得義務(wù)教育適齡人口數(shù)量呈遞減趨勢，中小學(xué)教育資源供給總量已開始過剩，中小學(xué)公共產(chǎn)品供求的矛盾已從總量不足或說職能缺位型不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，當(dāng)我們強(qiáng)力實(shí)行占GDP比重4%的投入政策時(shí)，結(jié)果是不斷抬高教育支出標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)法擴(kuò)大政府教育保障范圍，比如擴(kuò)大高等教育招生規(guī)模，設(shè)立高中在校貧困生補(bǔ)助等。應(yīng)該肯定，這種做法對社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有益處，扶持了社會(huì)弱勢群體，但同時(shí)也派生了兩個(gè)問題：一是其他類別支出標(biāo)準(zhǔn)要不要提高？我們幾乎沒有理由否認(rèn)不提，因?yàn)樗泄伯a(chǎn)品供給都涉及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和弱勢群體利益。如果全提倘如此，財(cái)政支出擴(kuò)張邊界在哪里？二是沿此思路安排支出，中央財(cái)政必須加大教育投入，其他類別公共產(chǎn)品支出當(dāng)然也要按此規(guī)模辦理，這會(huì)強(qiáng)力擠壓調(diào)整中央與地方之間的收入劃分關(guān)系。那么，我們現(xiàn)在能調(diào)這一關(guān)系嗎？現(xiàn)實(shí)情況是地方正在強(qiáng)烈呼吁中央降低收入集中度，出路何在呢？
　　
　　幾點(diǎn)推論
　　把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)際上反映出了一些理念和決策思維上的偏差。就此進(jìn)行分析，可以得出幾點(diǎn)推論：
　　首先，對一個(gè)國家和地方政府來講，選擇財(cái)政收支政策最重要的是接受什么樣的理念，然而現(xiàn)實(shí)情況是，人們在討論財(cái)政問題時(shí)可能恰恰忽略了理論認(rèn)識(shí)的深度討論?，F(xiàn)在我國關(guān)于財(cái)政問題的討論似乎沒有理清大道理，突出表現(xiàn)就是大家都認(rèn)為減稅和增支可以并舉，受此制導(dǎo)，政策選擇走的也是這條路。近年來，經(jīng)濟(jì)高速增長帶來了財(cái)政收入高增長，這又抵消了減稅性稅制改革的減收效應(yīng)，從而增強(qiáng)了人們繼續(xù)選擇減稅增支道路的信心。必須指出，這條路長期來講肯定走不通。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，減稅和增支都具有剛性，誰都不能保證經(jīng)濟(jì)增長率長期保持在8%以上水平，當(dāng)兩方面的剛性都逐漸增強(qiáng)時(shí)，中國財(cái)政勢必走上高負(fù)債道路。從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體走上高福利國家道路后，公眾的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是大幅提高的，當(dāng)然，上世紀(jì)90年代掀起過減稅浪潮，近年來刺激經(jīng)濟(jì)增長也推出了一些減稅措施，但實(shí)際上社會(huì)保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)是逐步抬升且未減少過。即便如此，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府還是陷入了高負(fù)債泥潭，目前為防止惡性通脹發(fā)生，只能選擇財(cái)政緊縮。這實(shí)際上說明了一個(gè)大道理：財(cái)政收支平衡是人類社會(huì)要追求的公共目標(biāo)。收支大幅失衡短期可以承受，長期承受不起。如果我們承認(rèn)這個(gè)大道理為真，那么，似乎就沒有必要再反復(fù)討論財(cái)政收入占GDP比重多少了，因?yàn)橹袊幱谥亟ㄉ鐣?huì)福利制度致使財(cái)政支出需求急劇膨脹階段，這需要增加財(cái)政收入來應(yīng)對支出需求走勢。
　　其次，把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”，從支出角度看，實(shí)際上體現(xiàn)的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進(jìn)水平的心理狀態(tài)。必須承認(rèn)，產(chǎn)生這種心理完全正常，誰不愿意公共福利水平高呢？再有錢的人也不會(huì)拒絕免費(fèi)的高檔晚餐。但問題是中國具備條件嗎？人們常說發(fā)達(dá)國家教育支出占GDP比重多少、醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP多少、社會(huì)保障支出占GDP比重多少，反過來說中國的相關(guān)數(shù)據(jù)差距有多大。應(yīng)該承認(rèn)這是事實(shí)。但深入分析還要看到另外一些事實(shí)：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人均財(cái)政收入是中國的10倍以上；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人均GDP高達(dá)3.8萬美元以上，而我國不足4000美元；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體高福利制度建設(shè)已歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的路程，而我國的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略推進(jìn)時(shí)間不足10年；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體全部人口數(shù)不足10億，我國人口總數(shù)高達(dá)13.3億；如此等等。由此可見，在福利水平增長可能性方面把中國與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相對比，根本就是讓重量級拳手與輕量級拳手同臺(tái)對壘。一個(gè)13億多人口的國家，要在公共福利水平上趕英超美，所要做的事很多。我們必須一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一手穩(wěn)妥建章立制；一手抓財(cái)政收入增長，一手抓支出結(jié)構(gòu)調(diào)整?，F(xiàn)在重要的是必須克服急躁冒進(jìn)情緒，要清醒地認(rèn)識(shí)到，提高全民公共福利水平，可能比保高速經(jīng)濟(jì)增長更難，因?yàn)楹笳呖梢匀駝?dòng)員，而前者只能靠有能力繳稅、有能力多繳稅的人來支撐資金來源，這是一個(gè)艱難的資金動(dòng)員過程。
　　再次，把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)質(zhì)上反映出的是人們對財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)寄予厚望。支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是我國財(cái)政管理中的一大難題。2000年之后，財(cái)政改革重心轉(zhuǎn)向預(yù)算管理改革，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)得以逐步推進(jìn)。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)所要解決的核心問題是在資金有限的條件下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)時(shí)要盡量確保各項(xiàng)基本公共服務(wù)支出合理增長。目前我國的現(xiàn)狀是基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系已形成框架，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系遠(yuǎn)未形成，但項(xiàng)目支出恰恰又是支出大頭。把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)際上是一種先框大數(shù)，反推項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的思路，然而從邏輯上看，這種思路恰恰是不合理的?？梢?，當(dāng)務(wù)之急是建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。解決這一問題，關(guān)鍵是要擺脫世界一流理念，不能要求支出標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國際高水平，同時(shí)要全面結(jié)合物價(jià)、人口、財(cái)政收入水平等因素來綜合核算實(shí)際支出需求。（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長、研究員）