論銀監(jiān)會市場監(jiān)管權(quán)的法律定位

　　
　　【摘要】銀監(jiān)會通過履行對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職責，行使市場監(jiān)管權(quán)，以防范金融風險，維護金融市場的穩(wěn)定，促進市場經(jīng)濟有序發(fā)展。銀監(jiān)會的市場監(jiān)管權(quán)，不同于一般的行政管理權(quán)；這種準立法權(quán)、準行政權(quán)、準司法權(quán)又決定了其不同于第三部門權(quán)力，是受國家管理的、履行國家經(jīng)濟監(jiān)管職能的“第四種權(quán)力”。
　　
　　 銀監(jiān)會的獨立為促進中國銀行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，實現(xiàn)金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理作出了不可磨滅的貢獻，但是對于其監(jiān)管權(quán)的屬性問題，一直存在著較大的爭議。從其形成獨立機構(gòu)的歷史沿革來看，銀監(jiān)會主要是從央行中分離出來，開始對我國銀行業(yè)行使市場監(jiān)管權(quán)。銀監(jiān)會監(jiān)管權(quán)的實現(xiàn)有較大的行政權(quán)力的色彩，但是這種監(jiān)管權(quán)卻具有不同于一般行政權(quán)力的特點。
　　
　　我國銀監(jiān)會的職能及運行機制
　　銀監(jiān)會的市場監(jiān)管職能。銀監(jiān)會的法律地位在我國法律中有明確的規(guī)定?！案鶕?jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，銀監(jiān)會國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，它是依照法律設(shè)立的履行銀行業(yè)監(jiān)督管理職責的金融監(jiān)管機構(gòu)，是區(qū)別于一般行政機關(guān)的政府監(jiān)管專門機構(gòu)?！眰鹘y(tǒng)的政治學理論認為，政府的職能分為四個方面，即經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、公共管理和社會服務(wù)四種。對比我國法律對于銀監(jiān)會職能的定位可以看出，我國銀監(jiān)會的職能具有經(jīng)濟調(diào)控和市場監(jiān)管的雙重屬性。在這兩種屬性中，居于突出位置的是市場監(jiān)管屬性，從我國銀監(jiān)會豐富的市場監(jiān)管權(quán)力構(gòu)成可見一斑。現(xiàn)階段，銀監(jiān)會的市場監(jiān)管權(quán)的內(nèi)涵包括制定行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)和標準、市場準入權(quán)和運行監(jiān)督權(quán)，以及依法查處違法、違規(guī)行為的權(quán)力等。
　　銀監(jiān)會的運行機制。整體來講，銀監(jiān)會的運行機制分為金融市場內(nèi)部和金融市場外部兩個層次。從金融市場內(nèi)部運行機制來看，銀監(jiān)會通過對銀行業(yè)主體準入、確權(quán)、約束及指導(dǎo)服務(wù)來實現(xiàn)對銀行業(yè)的監(jiān)督管理；從金融市場外部來看，銀監(jiān)會監(jiān)管權(quán)的實現(xiàn)主要通過風險控制來實現(xiàn)。這種控制既包括了對于國內(nèi)金融市場風險的防范，也包括了對于中國參與國際金融市場的安全性監(jiān)管。銀監(jiān)會通過這兩種機制實現(xiàn)對我國金融市場的風險防范和金融監(jiān)管。
　　銀監(jiān)會的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)。銀監(jiān)會是在《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的指導(dǎo)下行使市場監(jiān)管權(quán)，制定銀行業(yè)監(jiān)管的法規(guī)和市場準入與運行的標準。銀監(jiān)會作為國務(wù)院的一下下屬部門，其權(quán)力是源于國家經(jīng)濟管理權(quán)的讓渡。因此，銀監(jiān)會的市場監(jiān)管權(quán)是履行國家經(jīng)濟管理的職能的一種權(quán)力。
　　銀監(jiān)會監(jiān)督權(quán)歸于第四種權(quán)力的界定
　　所謂第四種權(quán)力，是不同于傳統(tǒng)意義上國家的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)而由于經(jīng)濟的發(fā)展派生出來的準立法權(quán)、準行政權(quán)和準司法權(quán)。這種權(quán)利的界定是社會發(fā)展的必然結(jié)果。準立法權(quán)包括制定行政法規(guī)、標準及提出立法建議；準行政權(quán)，即監(jiān)管權(quán)不僅制定抽象規(guī)則，而且處理具體事務(wù)，就具體事件適用普遍規(guī)則；準司法權(quán)，即對違法行為不僅擁有查處權(quán)，而且擁有裁決權(quán)。①
　　由此我們不難看出，我國的銀監(jiān)會行使的監(jiān)管權(quán)力，屬于典型的第四種權(quán)利，這種監(jiān)督權(quán)既不同于傳統(tǒng)的行政權(quán)力，也不同于一般意義上的立法權(quán)、司法權(quán)利。這種監(jiān)督權(quán)具有復(fù)合的性質(zhì)，是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的統(tǒng)一。這里，我們提出的第四權(quán)力，不是由“傳統(tǒng)的政府行政機關(guān)充當權(quán)力主體，而是實實在在在傳統(tǒng)的行政機關(guān)以外產(chǎn)生了一類獨立代表市場（社會）整體利益的調(diào)節(jié)主體?！雹凇暗谒臋?quán)力作用的發(fā)揮就其本質(zhì)而言，乃是某些私權(quán)利的一種社會性擴張與轉(zhuǎn)換；同時也是公權(quán)力的職能與范圍的一種適應(yīng)性變革、社會性讓渡，第四權(quán)力部分吸收了國家所吞噬的力量。在國家與社會二元結(jié)構(gòu)中，第四權(quán)力充當了一個重要的溝通者與解說者，是私權(quán)利得以擴張的一個平臺，也是部分公權(quán)力回歸社會的一個重要橋梁。在此意義上，第四權(quán)力是私法與公法、私權(quán)利與公權(quán)力相互融合的產(chǎn)物。”③
　　銀監(jiān)會市場監(jiān)管權(quán)的獨特地位
　　正是由于銀監(jiān)會監(jiān)管權(quán)的這種次生性，使得銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)不同于一般國家機關(guān)的行政管理權(quán)，它與一般的行政行為有著本質(zhì)上的區(qū)別。另外銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)較之于第三部門要大得多，可以左右全國銀行業(yè)的發(fā)展，因此，它也不可以歸于第三部門所享有的權(quán)利中。
　　銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)力與一般行政管理權(quán)力的區(qū)別。銀監(jiān)會雖然屬國務(wù)院管轄的部門，但是，它享有的對銀行業(yè)的市場監(jiān)管權(quán)不同于國務(wù)院的行政管理權(quán)：第一，權(quán)力來源不同。銀監(jiān)會的監(jiān)督管理權(quán)來源于間接授權(quán)，并不是直接由我國的憲法賦予的。從產(chǎn)生程序上來看，銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)力來源于國務(wù)院根據(jù)《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，制定“定機構(gòu)、定職能、定編制”的三定規(guī)定，成立銀監(jiān)會，再由全國人大常委會通過銀監(jiān)法，授予銀監(jiān)會銀行監(jiān)管權(quán)力。而行政管理是指國家通過行政機關(guān)依法對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)實施的有效管理，強調(diào)的是國家運用政治權(quán)力對私人的監(jiān)督和管理，其權(quán)力大多來源于憲法與組織法的直接授權(quán)。一方的權(quán)力來于政府的授權(quán)，另一方來于法律的規(guī)定，決定了兩者具有本質(zhì)區(qū)別。第二，權(quán)力范圍不同。在權(quán)力范圍上，與國家行政權(quán)相比，作為銀監(jiān)會享有的銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)是第四種權(quán)力即準立法權(quán)、準行政權(quán)以及準司法權(quán)。它擁有制定行政法規(guī)、標準及提出立法建議。但是，它不僅制定抽象規(guī)則，而且處理具體事務(wù)，就具體事件適用普遍規(guī)則。另外，它對違法行為不僅擁有查處權(quán)，而且擁有裁決權(quán)。而國務(wù)院的其他行政權(quán)力不具有這種復(fù)合性，往往其他行政權(quán)力只是單純的行政行為。第三，獨立程度不同。銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)較之一般行政管理具有相對獨立性，即往往僅從一個層次來平衡銀監(jiān)會的職能。行使行政管理權(quán)的行政管理部門是政府的組成部分，與政府密不可分。這種普通的行政管理權(quán)在現(xiàn)實行使的過程中往往和政府意愿結(jié)合，并且是多部門多領(lǐng)域的共同協(xié)作。從獨立性的角度來看，銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)獨立性更高。
　　銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)與第三部門（非政府組織）權(quán)力的區(qū)別。美國學者萊斯特首先提出了“第三部門”的概念，他認為第三部門是指一般相對處于政府與私人企業(yè)之間的組織。中國銀行業(yè)協(xié)會是我國銀行業(yè)的第三部門，是經(jīng)中國人民銀行和民政部批準成立，并在民政部登記注冊的全國性非營利社會團體，是中國銀行業(yè)自律組織。雖然銀行業(yè)協(xié)會與銀監(jiān)會都有非營利性和公共利益性的特征，但銀監(jiān)會相對傳統(tǒng)的第三部門（即銀行業(yè)協(xié)會）來說，卻缺乏銀行業(yè)協(xié)會的獨立性、自治性、民間性以及自愿性。首先，對于銀監(jiān)會來說，雖然已經(jīng)從央行中分離出來，但是，它仍要受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，服從政府的管制，而不是獨立于政府之外。其次，銀行業(yè)協(xié)會實行自我管理的原則，具有自我管理的規(guī)章制度，不受組織外管理程序的影響。而銀監(jiān)會顯然不具有這一特征，它既要受制于內(nèi)部規(guī)章，還要受國家宏觀調(diào)控的影響。第三，民間性。銀行業(yè)協(xié)會不是政府及其附屬機構(gòu)，是民間自發(fā)組織成立的，而銀監(jiān)會的成立是由國務(wù)院向人大提出了機構(gòu)改革方案來設(shè)立的，屬于國務(wù)院下屬的一個金融監(jiān)管部門。另外，作為民間機構(gòu)的中國銀行業(yè)協(xié)會也不可能擁有銀監(jiān)會所享有的準立法權(quán)、準司法權(quán)、準行政權(quán)。最后，第三部門中所有成員的所有活動都是在自愿原則下展開的，而銀監(jiān)會制定監(jiān)管規(guī)則，對所有商業(yè)銀行的活動進行監(jiān)管，不論商業(yè)銀行是否愿意。這些特征決定了銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)不可能等同于銀行業(yè)協(xié)會，而且，在2003年中國銀監(jiān)會成立后，由于“銀監(jiān)會的外部監(jiān)督能夠促使銀行金融企業(yè)改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理效率。銀監(jiān)會的安全穩(wěn)健監(jiān)督也會促使銀行保持充足的流動性，保證全社會支付清算體系的良好運行，防止擠兌發(fā)生進而導(dǎo)致金融危機?！雹苤袊y行業(yè)協(xié)會主管單位由中國人民銀行變更為中國銀監(jiān)會。
　　銀行業(yè)是一個高風險的領(lǐng)域，銀監(jiān)會對銀行業(yè)的市場監(jiān)管權(quán)必不可少，它對金融的監(jiān)管權(quán)力不能等同于政府的行政管理權(quán)，銀監(jiān)會的地位不能等同于銀行業(yè)協(xié)會。銀監(jiān)會的市場監(jiān)管權(quán)是受國家管理的，履行國家經(jīng)濟監(jiān)管職能的“第四種權(quán)力”，這種特殊性使得我們在建設(shè)法治國家的進程中，不能將這種特殊的監(jiān)督管理權(quán)等同于一般的行政管理權(quán)，要對于銀監(jiān)會監(jiān)管權(quán)予以重新的定位和規(guī)制，這種復(fù)合的權(quán)力行使，關(guān)乎我國整個金融體制的運營安全。概括來說，銀監(jiān)會監(jiān)督管理權(quán)的行使要有既定的框架，授予監(jiān)管權(quán)的部門要明確劃定其在監(jiān)管金融體系中應(yīng)有的范疇，防止出現(xiàn)權(quán)力行使的“真空地帶”，另外也要將銀監(jiān)會的監(jiān)督管理權(quán)限予以必要的限定，使銀監(jiān)會和銀行業(yè)協(xié)會能夠各司其職，對于銀行業(yè)的發(fā)展進行雙重的有效規(guī)制。（作者單位：齊齊哈爾大學哲學與法學學院；本文系齊齊哈爾大學青年教師科研啟動支持計劃項目《齊齊哈爾民間金融的法律規(guī)制》的階段研究成果，項目編號：2010W-M09）
　　
　　注釋
　?、偻趺麚P：《美國行政法》（上冊），北京：中國法治出版社，1995年，第177～178頁。
　?、陉愒屏迹骸皣艺{(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)”，《現(xiàn)代法學》，2007年第6期。
　?、墼鴷躁枺骸啊谒臋?quán)力’的法理思考——以公法與私法相互融合為視閾”，《甘肅政法學院學報》，2009年第9期。
　?、茳S志良：“銀監(jiān)會與中央銀行的角色定位”，《經(jīng)濟論壇》，2004年第7期。