農(nóng)村家庭聯(lián)戶(hù)代表制度解析

　　
　　【摘要】家庭聯(lián)戶(hù)代表制度是關(guān)于農(nóng)村民主管理的一次有益探索。它的優(yōu)勢(shì)性主要體現(xiàn)在：創(chuàng)新了基層民主管理組織形式；促進(jìn)了村務(wù)監(jiān)督的有效化；解決了基層社會(huì)中的一些突出矛盾，等等。另外，這項(xiàng)制度在實(shí)施的過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，如聯(lián)戶(hù)代表會(huì)決策效率較低等。但總的說(shuō)來(lái)，這一制度為我國(guó)當(dāng)今的基層民主改革提供了深刻的啟示。
　　
　　黨的十七大報(bào)告把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利作為社會(huì)主義政治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，并要求把它作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工作重點(diǎn)推進(jìn)，同時(shí)明確指出，“依靠人民群眾，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。”
　　20世紀(jì)70年代末，在中國(guó)農(nóng)村大地上響起了一聲春雷，那就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在安徽鳳陽(yáng)小崗村的出現(xiàn)。跨入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，突出的問(wèn)題已不再局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并逐漸擴(kuò)展到了政治領(lǐng)域。同時(shí)，對(duì)于日益凸顯的“三農(nóng)問(wèn)題”，我們不能局限于經(jīng)濟(jì)視角的分析，更應(yīng)該從政治的角度來(lái)進(jìn)行解讀。傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式已很難適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，面對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，河南省鄭州市中牟縣白沙鎮(zhèn)依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在所轄區(qū)域內(nèi)建立起了家庭聯(lián)戶(hù)代表制度，為我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和鄉(xiāng)村治理提供了重要的經(jīng)驗(yàn)。這種改革創(chuàng)新，力圖形成一個(gè)村治行為主體多元化和利益需求、行為方式差異性鮮明的村莊治理系統(tǒng)，并且使之相互促動(dòng)，以此推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和鄉(xiāng)村治理邁上一個(gè)新的臺(tái)階。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度的運(yùn)行
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度的運(yùn)行過(guò)程為：首先，由每個(gè)獨(dú)立家庭推選1個(gè)家庭代表，10個(gè)家庭代表推選1個(gè)聯(lián)戶(hù)代表，接著由聯(lián)戶(hù)代表與村民組組長(zhǎng)一起組成組委會(huì)，參與村民組事務(wù)管理；其次，由各個(gè)村民組的聯(lián)戶(hù)代表組成的全體會(huì)議再按10∶1的比例選舉出監(jiān)委會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)工作的日常監(jiān)督，全面監(jiān)督村委會(huì)的財(cái)務(wù)收支情況；最后，監(jiān)委會(huì)與村黨支部、村委會(huì)構(gòu)成村一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、民意監(jiān)督的完整體制。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度是關(guān)于農(nóng)村民主管理、村民自治的一次有益的探索，也是民主集中制在農(nóng)村基層管理中的新體現(xiàn)，即：家庭聯(lián)戶(hù)代表制度以農(nóng)村家庭代表和聯(lián)戶(hù)代表為基礎(chǔ)，以“三會(huì)”（村民組組委會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)、村聯(lián)戶(hù)代表全體會(huì)）為載體，以培訓(xùn)家庭代表和聯(lián)戶(hù)代表為手段，從而使農(nóng)民群眾行使民主權(quán)利的內(nèi)容更加具體化。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度的優(yōu)越性
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度與傳統(tǒng)村治模式相比，其優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度進(jìn)一步闡釋了基層民主的內(nèi)涵，創(chuàng)新了基層民主管理的組織形式。創(chuàng)新基層民主管理是黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的要求。中牟縣在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的法律框架下，根據(jù)地方實(shí)際，實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)戶(hù)代表制度，即“一戶(hù)一代表，十戶(hù)一聯(lián)合”的管理體系，進(jìn)一步闡釋了基層民主的內(nèi)涵，創(chuàng)新了基層民主管理的組織形式，健全、完善了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機(jī)制。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度促進(jìn)了涉及農(nóng)民群眾利益的一些大事、難事的順利解決。白沙鎮(zhèn)通過(guò)選舉家庭代表、聯(lián)戶(hù)代表，召開(kāi)聯(lián)戶(hù)代表大會(huì)，為村民參與民主管理提供了有效路徑。聯(lián)戶(hù)代表在廣泛征求聯(lián)戶(hù)群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，較好地統(tǒng)一了村民的意見(jiàn)，通過(guò)在聯(lián)戶(hù)代表大會(huì)上的民主討論、協(xié)商，一些涉及群眾切身利益的大事、難事得到了妥善解決。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度促進(jìn)了村務(wù)監(jiān)督的有效化。白沙鎮(zhèn)以前的項(xiàng)目占地、公益事業(yè)占地，存在收入不透明、財(cái)務(wù)不公開(kāi)等問(wèn)題，群眾意見(jiàn)很大。實(shí)行家庭聯(lián)戶(hù)代表制度以后，“征地”要召開(kāi)聯(lián)戶(hù)代表大會(huì)討論決定，收入由監(jiān)委會(huì)監(jiān)管，支出由聯(lián)戶(hù)代表會(huì)議決定，使權(quán)力在“陽(yáng)光”下運(yùn)轉(zhuǎn)，讓百姓放心、安心。自實(shí)行家庭聯(lián)戶(hù)代表制度之后，白沙鎮(zhèn)村務(wù)狀況得到了明顯改善，農(nóng)民因村務(wù)問(wèn)題“上訪”的情況逐步減少，這就是很好的證明。
　　基層“社會(huì)法庭”的設(shè)立防止了矛盾的進(jìn)一步升級(jí)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。解決我們當(dāng)前面臨的社會(huì)矛盾，應(yīng)當(dāng)采用訴訟、調(diào)解等多管齊下的策略，同時(shí)鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)非訴訟途徑解決糾紛。中國(guó)的民調(diào)制度被稱(chēng)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。在我國(guó)廣大基層，選拔一些懂法律、有威信、正直的人擔(dān)任民事調(diào)解員，充分發(fā)揮調(diào)解員人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢(shì)，在矛盾糾紛擴(kuò)大、激化前進(jìn)行法制、道德教育，有利于發(fā)揮民眾自主解決矛盾的能力，并可以把大量的矛盾化解在基層。而要更好地解決這一問(wèn)題，就必須加強(qiáng)制度創(chuàng)新。白沙鎮(zhèn)基層“社會(huì)法庭”的設(shè)立，就是一種途徑，一個(gè)創(chuàng)舉。
　　作為家庭聯(lián)戶(hù)代表制度重要配套的基層“社會(huì)法庭”，為有效解決家庭聯(lián)戶(hù)代表制度實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題創(chuàng)造了條件。設(shè)立基層“社會(huì)法庭”，鼓勵(lì)大家獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員和聯(lián)戶(hù)代表自主解決鄉(xiāng)鄰矛盾的能力，可以促使問(wèn)題在內(nèi)部解決、在基層解決。自從實(shí)施家庭聯(lián)戶(hù)代表制、設(shè)立基層“社會(huì)法庭”后，白沙鎮(zhèn)農(nóng)民“上訪”現(xiàn)象明顯減少，聯(lián)戶(hù)農(nóng)民更傾向于依托自己選出的聯(lián)戶(hù)代表尋找解決問(wèn)題的途徑。同時(shí)，干群關(guān)系緊張的狀況也得到了明顯改善。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度在實(shí)踐中的困惑
　　開(kāi)展工作的效率相對(duì)較低。作者通過(guò)實(shí)地走訪和參與白沙鎮(zhèn)某村聯(lián)戶(hù)代表會(huì)議發(fā)現(xiàn)，村組的決策效率相對(duì)較低，通常的情形是，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的討論也難以形成決議。通過(guò)交談得知，這種現(xiàn)象在其他村組也廣泛存在。和諧，是有原則的和諧；民主，是有條件的民主。絕對(duì)的民主是難以實(shí)現(xiàn)或者說(shuō)是不存在的，在充分發(fā)揚(yáng)民主的同時(shí)，工作效率也是必須考慮的。
　　因此，筆者認(rèn)為，作為家庭聯(lián)戶(hù)代表制度的發(fā)源地，具有良好民風(fēng)的中牟縣白沙鎮(zhèn)應(yīng)著重探索如何在家庭聯(lián)戶(hù)代表制度框架下提高開(kāi)展工作的效率，在充分反映廣大農(nóng)民心聲和維護(hù)廣大農(nóng)民利益的前提下，兼顧效率，創(chuàng)建“效率型民主”。
　　“潛”信任危機(jī)的存在。根據(jù)心理學(xué)上“暈輪效應(yīng)”，人們對(duì)他人的認(rèn)知判斷首先是根據(jù)個(gè)人的好惡得出的，然后再?gòu)倪@個(gè)判斷推論出認(rèn)知對(duì)象的其他品質(zhì)。也就是說(shuō)，一個(gè)人如果被標(biāo)明是好的，那么，他就會(huì)被一種積極肯定的光環(huán)籠罩，并被賦予一切優(yōu)秀的品質(zhì)；如果一個(gè)人被標(biāo)明是壞的，他就被一種消極否定的光環(huán)所籠罩，并被認(rèn)為具有各種壞品質(zhì)。
　　 在談到村組干部“廉潔”自律的問(wèn)題時(shí)，部分群眾總會(huì)下意識(shí)、先入為主地認(rèn)為干部不廉潔。但另一方面，他們又拿不出具體的證據(jù)來(lái)證明?！罢劯瘮s拿不出證據(jù)，說(shuō)廉潔卻又常常持懷疑的態(tài)度”是部分群眾內(nèi)心的真實(shí)寫(xiě)照。在這種心理作用下，人與人之間便無(wú)法建立起起碼的信任關(guān)系。這一方面顯現(xiàn)出在現(xiàn)今農(nóng)村基層自治組織的制度建設(shè)過(guò)程中，干群互動(dòng)機(jī)制尚未健全，干群信息不對(duì)稱(chēng)；另一方面，部分群眾的“潛”意識(shí)行為導(dǎo)致基層村組干部在農(nóng)村具體開(kāi)展工作時(shí)面臨“潛”意識(shí)的抵抗，而這種“潛”意識(shí)抵抗顯現(xiàn)出的“潛”信任危機(jī)更成為了村組干部的一種心理負(fù)擔(dān)與精神壓力。
　　家庭聯(lián)戶(hù)代表制度對(duì)當(dāng)今我國(guó)基層民主改革的啟示
　　借鑒白沙鎮(zhèn)家庭聯(lián)戶(hù)代表制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，探索農(nóng)村基層民主政治體制的改革，是一項(xiàng)具有歷史性、前瞻性的偉大工程。
　　堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)。我國(guó)所進(jìn)行的政治體制改革，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下進(jìn)行的，改革的推行，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，即永遠(yuǎn)跟黨走，同時(shí)不斷擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，密切聯(lián)系廣大人民群眾。家庭聯(lián)戶(hù)代表制度在白沙鎮(zhèn)的踐行，是人民智慧的充分展現(xiàn)，更是黨密切聯(lián)系群眾并擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的體現(xiàn)。
　　推進(jìn)“依法治國(guó)”，加強(qiáng)法制建設(shè)。法制是社會(huì)文明進(jìn)步的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然推動(dòng)民主的發(fā)展，而民主的發(fā)展需要法制作為保障。一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，必定是一個(gè)法制完備的社會(huì)。法治興則國(guó)運(yùn)昌，國(guó)運(yùn)昌則法制明。30多年的改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)表明，我們一切改革成果的取得都與依法治國(guó)的偉大方略息息相關(guān)。白沙鎮(zhèn)家庭聯(lián)戶(hù)代表制度的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。
　　完善民主監(jiān)督制度。輿論監(jiān)督是保證社會(huì)良性運(yùn)行的一種重要機(jī)制。江澤民總書(shū)記在《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》中明確提出，“把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用?！?br/>　　在農(nóng)村，要充分發(fā)揮監(jiān)委會(huì)在具體監(jiān)督過(guò)程中的重要作用。在思想觀念和監(jiān)督內(nèi)容上，要從單純的支持性監(jiān)督向支持性監(jiān)督和制約性監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，要從程序性監(jiān)督向程序性監(jiān)督和實(shí)質(zhì)性監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮代表的作用，提高代表活動(dòng)的質(zhì)量，同時(shí)代表自身要嚴(yán)格要求自己以確保代表作用的有效發(fā)揮。
　　發(fā)展來(lái)自穩(wěn)定，和諧源于德政，改革重在創(chuàng)新。正如白沙鎮(zhèn)政府門(mén)前對(duì)聯(lián)標(biāo)識(shí)的那樣，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，家庭聯(lián)戶(hù)代表制保持農(nóng)村穩(wěn)定”，正是這種雙輪配套的改革方案與發(fā)展新思路，推動(dòng)著白沙鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。白沙鎮(zhèn)實(shí)行家庭聯(lián)戶(hù)代表制度的做法，牢牢把握穩(wěn)定這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提，深刻認(rèn)識(shí)到了政治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)作用，是我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的典范。（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）