論“十二五”期間的行政體制改革

　　
　　“十二五”期間，行政體制改革是政治體制改革的實(shí)質(zhì)和重點(diǎn)。因此，我們既要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府；又要繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，降低行政成本，推進(jìn)大部門制改革，探索省直管縣（市）的體制；還要健全決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)行政問責(zé)制，完善政府績效評估制度。
　　
　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）就未來五年中國的行政體制改革做出了明確的部署?！督ㄗh》的第41條，集中歸納了行政體制改革的主要任務(wù)，體現(xiàn)了行政體制改革是政治體制改革的重中之重的鮮明特點(diǎn)。按照《建議》的基本精神，筆者認(rèn)為，未來的行政體制改革必須從三個(gè)方面著手進(jìn)行13項(xiàng)改革。
　　進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能
　　要轉(zhuǎn)變政府管理觀念。樹立“以人為本”的管理理念，實(shí)現(xiàn)從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”理念的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
　　要轉(zhuǎn)變管理重點(diǎn)。目前，政府職能還存在越位、錯(cuò)位、缺位的問題。要解決政府職能的“越位”問題，要把不該由政府管理的事項(xiàng)堅(jiān)決移交出去，實(shí)現(xiàn)“退位”；解決政府職能的“錯(cuò)位”問題，按照一件事情原則上由一個(gè)部門管理和權(quán)責(zé)一致的原則，實(shí)現(xiàn)“正位”；解決政府職能的“缺位”問題，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事務(wù)，公民、社會(huì)組織和市場不能解決的，政府必須努力解決，而且要堅(jiān)決管住管好，實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)位”。
　　要轉(zhuǎn)變管理方式。要加快轉(zhuǎn)變政府的市場監(jiān)管方式、社會(huì)管理方式和公共服務(wù)方式。改進(jìn)市場監(jiān)管方式，依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，完善市場運(yùn)行規(guī)則，維護(hù)公平競爭的市場秩序；改進(jìn)社會(huì)管理方式，規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用；改進(jìn)公共服務(wù)方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以多種方式參與和出資興辦各種公共服務(wù)項(xiàng)目。
　　深化行政審批制度改革。從1998年開始，全國許多地方相繼開展了行政審批制度改革，取得了初步成效。2001年９月，國務(wù)院對全面推進(jìn)這項(xiàng)改革做出部署，成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在監(jiān)察部設(shè)立辦公室，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，先后四次組織國務(wù)院各部門對審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，共取消和調(diào)整了行政審批項(xiàng)目1806項(xiàng)，占總數(shù)的50.1％。2010年7月，國務(wù)院決定第五批取消和下放管理層級行政審批項(xiàng)目184項(xiàng)。五次總計(jì)取消和調(diào)整了1990項(xiàng)。現(xiàn)在還剩下1600多項(xiàng)，但行政許可和審批事項(xiàng)仍然過多，需要進(jìn)一步清理、改革。
　　加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。法治政府要求，必須依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。十七大報(bào)告指出：完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。2010年11月8日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求所有重大決策事項(xiàng)必須事先進(jìn)行合法性審查。服務(wù)型政府是指政府以為人民服務(wù)為指導(dǎo)思想，以公民利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務(wù)職能作為主要或核心職能，盡最大可能地、公正、有效地為公民提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
　　繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)
　　優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任。我國已進(jìn)行了六次政府行政機(jī)構(gòu)改革。1982年以來，平均每5年進(jìn)行一次行政機(jī)構(gòu)改革，可謂頻繁；但主要以“精簡機(jī)構(gòu)、減少人員”為主。這說明，我國的行政機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)仍然沒有到位。當(dāng)前，我們應(yīng)根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，把行政管理分為三個(gè)環(huán)節(jié)，必須按照三個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。要按照一件事情原則上由一個(gè)部門管理和權(quán)責(zé)一致的原則，解決上級政府“權(quán)大責(zé)小”、下級政府“權(quán)小責(zé)大”以及財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱等問題。
　　降低政府行政成本改革。黨的十六大報(bào)告首次提出“降低行政成本”，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“節(jié)約型社會(huì)”。眾所周知，從1978年至2003年的25年間，中國行政管理費(fèi)用增長了87倍。近年來行政管理費(fèi)用增長還在大跨度上升，平均每年增長23%，高出世界平均水平的1/4。要堅(jiān)決遏制我國行政管理費(fèi)用增長過快，除了正常的人力資本支出之外，必須認(rèn)真解決政府運(yùn)行成本盲目膨脹、管理成本過高，職務(wù)消費(fèi)失控，政府奢侈之風(fēng)日盛，行政浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。一是解決公務(wù)用車、公款吃喝和公費(fèi)出國的“三公”浪費(fèi)問題。二是解決政府會(huì)議浪費(fèi)問題。三是解決“政績工程”和辦公樓建設(shè)浪費(fèi)問題。四是解決能源和資源浪費(fèi)的問題。
　　堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革。大部門制即大部門體制，簡稱“大部制”，是指各級政府部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，加大橫向覆蓋的范圍，將類似職能盡量集中在一個(gè)大的部門之中，以實(shí)現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，達(dá)到政府管理轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能之目的。實(shí)行大部制改革，首先必須轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)而把相似的職能集中起來，達(dá)到減少機(jī)構(gòu)的目的。
　　探索省直接管理縣（市）的體制。地方政府層級設(shè)置過多，容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事?！笆濉逼陂g的行政體制改革，有必要適當(dāng)減少地方政府層級設(shè)置，將地方行政層級從四級制縮減為三級制，促進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)扁平化。實(shí)行省直接管理縣（市）的體制是歷史的必然。自秦實(shí)行郡縣制以來的2000多年中，縣級政府始終是我國歷朝歷代最穩(wěn)定、最有效的基層政權(quán)組織。然而，我國自1983年以來實(shí)行了“市管縣”體制，即要求“積極實(shí)行地、市合并”，撤銷地區(qū)行政公署，組建地級市，由地級市管轄周邊的縣。雖然當(dāng)初關(guān)于“市管縣”體制的設(shè)想是好的，是要發(fā)揮地級市作為中心城市對縣域的帶動(dòng)和輻射作用，但是現(xiàn)實(shí)說明這增加了行政層級和行政成本，反生出不少的弊端來。例如，形成了地級市中的“弱市強(qiáng)縣”或“弱市強(qiáng)區(qū)”現(xiàn)象，被形象地稱之為“小馬拉大車”，而被管轄的縣（市、區(qū)）則被稱之為“大人穿小孩裳”?，F(xiàn)在要改革，要三級制，還涉及增加省級的數(shù)量。
　　提升政府的能力和效能
　　健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制。據(jù)披露，新中國建立以來到1977年，在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費(fèi)至少有1萬億元。20世紀(jì)80年代中期以來，在“八五”期間投資的400多個(gè)全國重點(diǎn)項(xiàng)目，2/3沒有效益?！笆濉逼陂g，我國公共決策的失誤每年估計(jì)都達(dá)1000億元人民幣左右。權(quán)力過分集中于一把手的問題仍然沒有得到根本解決。對此，要積極推進(jìn)“三化”?？茖W(xué)化：建立決策的中樞系統(tǒng)、參謀咨詢系統(tǒng)、信息情報(bào)系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)。民主化：要求開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上，真正做到順民心，合民意，建立和完善決策的公開聽證制度和社會(huì)公示制度。法治化：政府決策必須納入法制的軌道。建立政府決策的制度，目的就是要為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制和決策全過程的法治化。
　　推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度。政務(wù)公開，就是要打造“陽光政府”、“透明政府”。“透明化政府”（Transparence Government），就是政府制定的公共政策和實(shí)施的管理措施須及時(shí)公開，不公布的政策不得實(shí)施。為了推進(jìn)政務(wù)公開，必須增強(qiáng)決策透明度，凡是制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。要確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。
　　加強(qiáng)行政問責(zé)制。所謂有權(quán)必有責(zé)，政府的權(quán)力和責(zé)任始終是一對“孿生”兄弟，每一份權(quán)力都連帶著一份沉甸甸的責(zé)任。以前人們往往認(rèn)為，“當(dāng)多大官就有多大權(quán)”，現(xiàn)在更應(yīng)該認(rèn)識到，“當(dāng)多大官就有多大責(zé)任”。問責(zé)制度是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府一項(xiàng)必不可少的制度。十七大報(bào)告指出：“加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度?！?br/>　　完善政府績效評估制度?？冃гu估是改進(jìn)政府治理的重要環(huán)節(jié)，它有利于降低行政成本，提高行政效能，改進(jìn)政府管理流程，提升公共服務(wù)質(zhì)量。建構(gòu)績效型政府，需要改變“重決策、輕執(zhí)行、輕評估”的現(xiàn)狀，拓展公民參與途徑，規(guī)范績效評價(jià)指標(biāo)和程序，引入第三方參與績效評價(jià)機(jī)制，完善績效評價(jià)體系。
　　對于一些重大和突發(fā)的公共管理事件，可引入外部評價(jià)機(jī)制，提高績效評估的科學(xué)性和獨(dú)立性。還要糾正“重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，輕公共服務(wù)”的傾向，強(qiáng)化對基本公共服務(wù)項(xiàng)目的考評。績效評估體系應(yīng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)方面的內(nèi)容。不難看出，上述13項(xiàng)行政體制的改革和發(fā)展，事實(shí)上本身就是重大的政治體制改革，把行政體制改革的事情做好了，就必然推進(jìn)政治體制改革的發(fā)展，也可為政治體制改革的更大發(fā)展奠定基礎(chǔ)。（作者為國家行政學(xué)院科研部教授、博導(dǎo)）