大中型建設(shè)項目跟蹤審計初探

　　【摘要】出于重要性和審計成本考慮，建設(shè)項目跟蹤審計的對象，主要是國家大中型建設(shè)項目。國家大中型建設(shè)項目具有投資大、工期長等特點，基于此，少出或不出問題，保證不出大的問題必然是建設(shè)項目跟蹤審計的基本目的。從體制、機(jī)制、制度層面提出建設(shè)性意見是建設(shè)項目跟蹤審計的根本目的。
　　【關(guān)鍵詞】建設(shè)項目 跟蹤審計 審計內(nèi)容
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計是在工程審計基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，源于上世紀(jì)80年代末90年代初期的治理整頓，當(dāng)時叫三階段審計，即開工前、在建、竣工決算審計。這種模式一直到上世紀(jì)90年代末期，從審計風(fēng)險考慮，審計署、特派辦、駐部局取消了開工前審計。2007年初，全國投資審計培訓(xùn)班上，就建設(shè)項目跟蹤審計進(jìn)行了專題研究，正式提出跟蹤審計的概念，多個審計機(jī)關(guān)介紹了做法，對跟蹤審計的概念、方式、難度理解不一，最通俗的說法是每年都去看看，不在時間長短，不拘于內(nèi)容和形式，達(dá)到審計在盯著的目的。出于重要性和審計成本考慮，建設(shè)項目跟蹤審計的對象，主要是國家大中型建設(shè)項目。
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計的內(nèi)涵與目的
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計不同于建設(shè)資金跟蹤審計，前者是對項目進(jìn)行審計，圍繞建設(shè)項目的建設(shè)過程進(jìn)行；后者則與過去的行業(yè)審計有類似之處，涉及資金使用的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。國家大中型建設(shè)項目跟蹤審計，是指國家審計部門組織對建設(shè)項目實施過程的合法性、真實性、規(guī)范性進(jìn)行審計監(jiān)督的活動，分為開工前審計、施工期審計、竣工結(jié)算審計和財務(wù)決算審計。開工前審計主要對資金來源是否正當(dāng)落實，前期工作的各項審批手續(xù)是否完備出具審計意見；在建項目對工期超過5年的一般搞2～3次審計，主要對概預(yù)算編制、資金使用、工程質(zhì)量、投資計劃下達(dá)、重大損失浪費等內(nèi)容進(jìn)行審計；竣工決算主要對交付使用資產(chǎn)的真實、完整進(jìn)行審計。
　　建設(shè)項目跟蹤審計的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。狹義地講，建設(shè)項目跟蹤審計是指從項目開工到竣工的全過程審計。廣義地講，建設(shè)項目跟蹤審計是指從項目立項到編制竣工決算進(jìn)行竣工驗收，包括試運轉(zhuǎn)后到正式投產(chǎn)前的各個階段的審計。后者涵蓋了前者的審計內(nèi)容，從免疫系統(tǒng)論和發(fā)揮審計的建設(shè)性作用出發(fā)，從未來投資審計的層次和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)。本文就廣義的大中型建設(shè)項目跟蹤審計予以探討。
　　國家大中型建設(shè)項目具有投資大、工期長等特點，基于此特點，少出或不出問題，保證不出大的問題必然是建設(shè)項目跟蹤審計的基本目的。從體制、機(jī)制、制度層面提出建設(shè)性意見是建設(shè)項目跟蹤審計的根本目的。
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計的特點
　　
　　國家大中型建設(shè)項目跟蹤審計具有很多鮮明的特點，是對傳統(tǒng)審計模式缺陷和局限性的有效彌補(bǔ)。一是全過程審計。建設(shè)項目跟蹤審計介入時間早，是決策、審批、設(shè)計、施工、竣工驗收、竣工決算全過程的審計，能主動深入到現(xiàn)場，能對設(shè)計、施工、驗收和結(jié)算等過程深入審計。二是全方位審計。不僅僅是財務(wù)活動的、建設(shè)行為的合法合規(guī)，還包括對建設(shè)單位管理情況，設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、質(zhì)量監(jiān)督單位職責(zé)履行和人員配備情況的全方位把握。三是預(yù)防和控制為主的審計。不再局限于事后的查處，而是更加注重事前的防范和事中的過程控制和審計。四是動態(tài)審計。傳統(tǒng)審計范圍只涵蓋了施工和竣工結(jié)算兩個階段，且是一次性靜態(tài)審計。建設(shè)項目跟蹤審計則包含了決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、工程竣工結(jié)算及后評估等階段，并且對同一項目不同時點多次介入，多次審計。
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計的內(nèi)容
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計大體分為三個階段，在不同的階段有不同的內(nèi)容。
　　前期階段。即從項目建議書、可研、初設(shè)、安排計劃投資等正式開工前的編制、上報、審批各項工作。第一，項目立項是否需要。這是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是第一關(guān)鍵點。單靠審計機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)與資料是難以進(jìn)行的，必須與相關(guān)部門、行業(yè)的數(shù)據(jù)庫鏈接，掌握全國的總體情況，才能知道市場需求和產(chǎn)能是否過剩，才能提出是否需要的意見，即而提出審批是否有必要。這一階段的審計重點是市場需求。第二，可研論證是否充分。這一階段的工作與上一階段總體上有相似之處，主要是論證項目的可行性，可行性論證的程序是否科學(xué)，是否真實，是否為了上項目虛假論證可行性，而且，建設(shè)單位與項目建議書的編制單位、可研報告的編制單位三者要分離。這一工作的專業(yè)性非常強(qiáng)。第三，環(huán)境和土地等資源的承載力。這一階段的審計內(nèi)容主要是圍繞少占最好不占耕地、不造成環(huán)境污染或有有效的環(huán)保措施去開展工作，是否避免了貪大，是否做到了求洋（發(fā)達(dá)國家世界著名的企業(yè)在本土占地很少）。第四，初設(shè)編制。初設(shè)階段審計的主要內(nèi)容是初設(shè)概算的編制，從投資審計初期就開展的工作，在內(nèi)容上除了概算編制辦法和定額的變化外，其他方面沒有大的變化，問題在于如果從體制機(jī)制制度層面揭露問題或加以完善的話，應(yīng)該就概算編制辦法進(jìn)行關(guān)注，即概算編制辦法的條款是否合理，這既有一個專業(yè)性問題，又有一個宏觀經(jīng)濟(jì)政策問題，對審計人員的要求非常高。
　　在建過程。第一，資金使用。這是一條主線，資金是對整個項目建設(shè)過程的各項經(jīng)濟(jì)活動的貨幣化反映，在現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)一個時期，只有抓住這條主線，才能從制度層面加以分析，才能反映出制度機(jī)制和機(jī)理機(jī)制之間的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，由于法規(guī)的滯后和不匹配，對出現(xiàn)的與現(xiàn)行法規(guī)不相符的事項或者說特定事項是更多地從機(jī)理機(jī)制考慮還是從制度機(jī)制考慮，直接體現(xiàn)了是否客觀公正和實事求是，也體現(xiàn)了是否客觀公正和實事求是與依法審計之間的關(guān)系，特別是影響到今后。如果再加上與資金使用密切相關(guān)的概算調(diào)整、計劃管理、物資管理、工程質(zhì)量管理等具體的建設(shè)項目管理的職能履行的有效性，就是機(jī)制層面的東西；如果從投資經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，從具體項目體現(xiàn)的各個部門對項目管理的方式方法的集合，就是體制方面的東西；所以資金使用是在建過程的重點審計內(nèi)容。第二，概算調(diào)整。主要是調(diào)整的內(nèi)容是否真實和需要，過程是否合規(guī)，是否履行了必備的手續(xù)，投資規(guī)模是否合理。第三，計劃下達(dá)。投資計劃是否與年度的建設(shè)進(jìn)度基本吻合，與其密切相關(guān)的資金到位是否與進(jìn)度大體相符，計劃調(diào)整是否及時合理，是否按照批準(zhǔn)的概算下達(dá)和有效控制投資規(guī)模。第四，工程質(zhì)量。這又是個專業(yè)性的問題，可從另一個角度講，我們審計過的項目質(zhì)量出了大問題，社會輿論不會說審計不該查質(zhì)量，更多的是說經(jīng)審計審過的項目。筆者認(rèn)為一方面查質(zhì)量是我們的職責(zé)，另一方面是不得不為的事，因為我們要面對社會。那么怎么查，是評價監(jiān)理和質(zhì)檢部門和建設(shè)單位的職責(zé)履行，還是代替他們?nèi)ゲ橘|(zhì)量，因此，一要評價監(jiān)理和質(zhì)檢部門和建設(shè)單位的職責(zé)履行，二要通過職責(zé)履行的分析，對質(zhì)量有重大影響的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞要實地抽查。在現(xiàn)階段，又有個借助外力的問題。第五，資源與環(huán)境。建設(shè)過程直接耗用了土地等各種資源，也直接對環(huán)境產(chǎn)生了影響。這一階段，總體設(shè)計還可以修改，概算還可以修正，計劃還可以調(diào)整。審計在這個階段的作用是非常突出的，土地是否過度耗用，是否有更好的辦法避免對自然的改變，都在這一階段得到體現(xiàn)，設(shè)計階段的完美與缺陷在實施階段都體現(xiàn)出來了。除了審批手續(xù)的完備與否外，實際的資源耗用的需要特別是土地還可以提出意見，原定的環(huán)境保護(hù)措施是否同步實施，是否有效，是否有更好的措施，完全可以通過項目實施和各界專家意見的綜合，提出建議。
　　竣工決算。這一階段主要是交付使用資產(chǎn)的真實完整，有無概算外項目和工程支出，是否需要。
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計的方式方法
　　
　　首先是在審計頻率安排上，前期和竣工結(jié)算一般搞一次審計（首次也是末次），在建過程視投資額和工期酌情決定，可一年一審，也可間隔兩年審一次，也能達(dá)到目的；其次是在審計時間的安排上，第一次審計的時間相對應(yīng)充裕一些，按審計組8人（2個財務(wù)、2個工程、2個審計、1個法律、1個計算機(jī)）計算，45天左右即可完成在建項目的主要內(nèi)容，其他每次控制在15天左右；第三是在審計組織方式上，由投資司商投資主管部門每年商定項目，統(tǒng)一方案，統(tǒng)一時間，由特派辦具體實施，也可委托內(nèi)部審計和地方審計機(jī)關(guān)分別具體實施，最好形成特派辦、內(nèi)審、地方審計機(jī)關(guān)以項目為點的立體交叉的作戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)；第四是在審計類型上，審計和審計調(diào)查相結(jié)合，除第一次審計外，其他以審計調(diào)查為主。
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計面臨的現(xiàn)實困難及對策
　　
　　建設(shè)項目跟蹤審計面臨著專業(yè)、時間等諸多困難，對此，我們提出了一些應(yīng)對措施：第一，專業(yè)意見和專業(yè)人員。對專業(yè)性較強(qiáng)的工作，如項目建議書、可研的編制的真實性合理性可由審計機(jī)關(guān)提出審計的要求，以合同方式委托專業(yè)部門進(jìn)行分析，提出意見，由其承擔(dān)意見的法律責(zé)任；就地審計期間的專業(yè)人員仍以聘請外部為主。第二，審計組織和時間安排。除第一次審計（含前期、竣工決算、在建）以特派辦人員為主外，其他各次由特派辦1～2人帶隊，其余人員外聘以解決時間緊的困難。第三，經(jīng)費來源。一是積極申請財政納入預(yù)算；二是項目由審計署商投資主管部門定，從基建基金中支付大中型建設(shè)項目審計檢查補(bǔ)助費；三是配合或借助其他部門的監(jiān)督檢查，達(dá)到跟蹤審計目的。（作者單位：審計署駐重慶特派員辦事處）