論公務(wù)人員腐敗的成因及遏制對策

　　【摘要】目前制度性腐敗的主要形式有各類公務(wù)人員職務(wù)消費過度、公職世襲及壟斷國企高管工薪失控等。制度性腐敗的主要成因是部分領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)高管的思想道德滑坡和缺乏制度約束。為有效遏制制度性腐敗，必須創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督體制，推進國有企業(yè)制度改革，健全法律規(guī)章，建立以網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督為基礎(chǔ)的全民監(jiān)督體制。
　　【關(guān)鍵詞】制度性腐敗 成因 遏制對策
　　
　　制度性腐敗是指掌握一定權(quán)力的利益集團利用現(xiàn)行制度的缺失或者內(nèi)容的不完善，通過自己制定制度或者利用已有制度內(nèi)容所存在的漏洞，為自己或自己所在的集團群體謀取私利的行為。
　　
　　制度性腐敗的主要表現(xiàn)形式
　　
　　隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，制度性腐敗已經(jīng)呈現(xiàn)出不斷蔓延的趨勢，而且形式不斷更新。就目前而言，比較普遍、影響較大的制度性腐敗的表現(xiàn)形式主要有：
　　各類公務(wù)人員職務(wù)消費過度。必要的職務(wù)消費是公務(wù)人員完成公務(wù)所必需的，但是由于職務(wù)消費具有公家出錢、個人享受消費快樂的特征，所以在目前國家和黨內(nèi)沒有系統(tǒng)的規(guī)章制約的情況下，一些思想道德水平較低的公務(wù)人員便鉆了空子，利用自己手中的權(quán)力以職務(wù)消費的名義大肆揮霍。
　　公職世襲。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，代表的是最廣大人民群眾的根本利益，因此，在共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國，從理論上來講是不可能出現(xiàn)公職世襲這種丑惡現(xiàn)象的。但是在當前比較復(fù)雜的社會形態(tài)下，公職世襲卻成為一種經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。就近年來的情況來看，公職世襲主要體現(xiàn)在三個方面。一是體現(xiàn)在黨政官員選任上，即一些地方的黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，采用集體決定的形式公開提拔自己的親屬擔任一定級別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。公職世襲的另一個表現(xiàn)出現(xiàn)在公務(wù)員招錄過程中。近年來，為保證公務(wù)員招錄工作的公正性，國家實施了逢進必考的政策。從大方向來說，如果考試過程能夠公正、公開、公平，那么逢進必考的做法是非常正確的。從這些年的實踐來看，公務(wù)員招錄中的筆試部分總體上是非常公正的，但面試部分由于存在極大的作弊空間和非常明顯的作弊現(xiàn)象，而備受社會的詬病。公職世襲的第三個表現(xiàn)是錄用國家事業(yè)單位工作人員時劃定范圍，排斥老百姓子女。
　　壟斷國企高管工薪失控。壟斷國企分布在我國電力、電信、煙草、石油、銀行、保險等領(lǐng)域。改革開放以來，雖然我國的經(jīng)濟體制已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但這些壟斷國企在管理模式上卻沒有任何進步，反而依靠行政權(quán)力賦予他們的壟斷地位，獲取了巨大的超額利潤。從理論上來講，壟斷國企的超額利潤來自于國家政策，因而這些利潤應(yīng)該全部上交給國家。令人感到不可思議的是，迄今為止，壟斷國企的絕大部分超額利潤卻是歸企業(yè)自主支配。于是，在企業(yè)自主經(jīng)營的幌子下，國企領(lǐng)導(dǎo)人為自己制定了令人瞠目的高工薪。壟斷國企員工收入高高在上且不斷增加，與社會普通居民收入差距日益擴大，已經(jīng)成為目前中國收入分配不公的重要根源。
　　
　　制度性腐敗趨于泛濫的原因
　　
　　制度性腐敗與其他腐敗現(xiàn)象一樣，是在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)高管由于思想道德滑坡和缺乏制度約束的必然產(chǎn)物。
　　政治倫理喪失。政治倫理是調(diào)整人們之間各種政治關(guān)系所應(yīng)遵循的原則、準則、規(guī)范等的總和，就我國當前而言，基本的政治倫理就是要處理好領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的關(guān)系。權(quán)為民所用，情為民所系， 利為民所謀，全心全意為人民服務(wù)，是當前政治倫理的核心內(nèi)容。但是，許多領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)受不住市場經(jīng)濟大潮的洗禮，喪失了馬克思主義的政治信仰，視人民賦予的權(quán)力為自己謀私的工具。尤其需要引起我們高度注意的是，違背基本的政治倫理，公開以權(quán)謀私已經(jīng)發(fā)展到了領(lǐng)導(dǎo)干部集體公開作案的程度。
　　黨政機關(guān)權(quán)力過分集中，缺乏內(nèi)部約束機制。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，目前已經(jīng)建立起嚴密而有效的紀檢、監(jiān)察監(jiān)督體制。但是由于歷史的原因，目前的監(jiān)督體制在運行機制方面還存在不足，從而導(dǎo)致監(jiān)督有效性的缺失。根據(jù)我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制，地方黨委的紀律檢查和行政監(jiān)察部門只能對地方黨委、政府的下屬部門進行監(jiān)督，而不能對同級黨委、政府進行監(jiān)督。能夠?qū)Φ胤近h委、政府實施監(jiān)督的是上級紀檢、監(jiān)察部門，但是這些上級部門一般處于異地，難以對下級黨委、政府的日常行為實施有效的監(jiān)督。在這樣一種制度安排之下，地方黨委和政府就擁有了十分巨大的權(quán)力，甚至可以任意作為而不會受到約束。此外，在壟斷國企群體內(nèi)部已經(jīng)形成了一個龐大的利益集團，同時由于這些國企的改革長期以來一直處于停滯狀態(tài)，企業(yè)所有者缺位現(xiàn)象十分嚴重，事實上已經(jīng)在這些企業(yè)內(nèi)部形成了內(nèi)部人控制。這樣，一些失去黨性的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)提拔自己的子女、為自己所在群體制定較高的非工資性收入，壟斷國企董事會為包括自身在內(nèi)的高管階層制定高工薪標準，就成為一種必然。
　　管理制度缺失。近年來，黨和政府加強了干部制度建設(shè)工作，出臺了許多規(guī)章制度，對遏制腐敗起到了一定的作用。但是由于長期以來我們一直以宣傳教育為主，希望依靠黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的自律來實現(xiàn)清廉執(zhí)政。這種做法在戰(zhàn)爭時期和計劃經(jīng)濟時期，可以起到一定的作用。在市場經(jīng)濟時代，隨著整個社會價值觀念的不斷變化，如果沒有一系列防范各類官員利用決策權(quán)力為自己或者特定群體謀利的規(guī)章制度，比如干部提拔任用的回避制度、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費制度、公務(wù)員招考面試回避制度、壟斷國企高管薪酬制度等，僅僅依靠各類官員的自律，是不可能有效地防治腐敗的。
　　社會監(jiān)督缺位。制度性腐敗的直接受害者是社會公眾，因此社會公眾對這種丑惡現(xiàn)象進行監(jiān)督的積極性最高，監(jiān)督的時效性最強，監(jiān)督效果也最好。因此，來自于人民群眾的社會監(jiān)督應(yīng)該成為對制度性腐敗監(jiān)督的最主要方式。但是由于我們還沒有建立起社會監(jiān)督機制，所以到目前為止社會公眾還缺乏有效的監(jiān)督渠道和監(jiān)督工具。
　　法律約束機制失靈。制度性腐敗是一種新的腐敗形式，其具體形式還在不斷變化，新的腐敗形式不斷出現(xiàn)。另一方面，國家關(guān)于懲治腐敗的各種法律一般具有一定的穩(wěn)定性，不可能做到經(jīng)常修改。這樣，一些新的腐敗形式，雖然其危害極其巨大，但按照目前的法律是沒有辦法進行查處的。
　　
　　遏制制度性腐敗的對策
　　
　　胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。全黨同志一定要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗?！雹?“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”。②因此，為有效地遏制制度性腐敗，我們必須要做好制度建設(shè)工作，建立起系統(tǒng)性的制度防范體系。
　　首先，建立完善的黨內(nèi)監(jiān)督體制。地方黨委、政府在擁有巨大的權(quán)力的同時，有效的日常監(jiān)督機制也必須要建立起來。要借鑒我國經(jīng)濟稽核部門條條管理的經(jīng)驗，重塑紀檢、監(jiān)察體系，即改革目前紀檢、監(jiān)察部門塊塊管理的體制，代之以條條管理體制。各級紀檢、監(jiān)察部門只對上級主管部門負責，不受地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，從而形成對同級地方黨委、政府的有效監(jiān)督。
　　其次，推進國有企業(yè)制度改革。國有壟斷企業(yè)薪酬體制極不合理，其根本原因是這些國有企業(yè)的所有者缺位，因此，要想從根本上解決這個問題，就要對已有的壟斷性國有企業(yè)進行制度改革，采取有效措施實現(xiàn)民進國退，逐步實現(xiàn)這些國有企業(yè)的公眾化。
　　第三，健全各類相關(guān)規(guī)范。建立具體、明晰、可操作性強的各種規(guī)章制度，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費制度、干部選拔任用中的回避制度、國有企業(yè)（含國有控股企業(yè)）管理人員薪酬規(guī)范制度，公務(wù)員面試制度等。其中尤其需要引起我們重視的是公務(wù)員面試制度。由于公務(wù)員招錄具有涉及面廣、參加者眾多的特點，被整個社會高度重視。目前的面試制度在一定程度上已經(jīng)造成了社會階層的割裂，這種狀況的危害性極其巨大，必須要迅速通過面試制度的改革加以改變。
　　第四，重構(gòu)法律約束機制。制度性腐敗是一種集體性、公開性的腐敗，敗壞黨的形象，割裂社會階層，其危害比貪污受賄等一般腐敗行為的危害要大得多，因此，對制度性腐敗除了采取黨紀政紀處理之外，還必須采取嚴厲的法律措施加以約束和處理。應(yīng)該盡快采取措施，在《刑法》等法規(guī)中增加懲處制度性腐敗的內(nèi)容，以對腐敗分子形成有力的震懾。
　　第五，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作用，建立全民監(jiān)督機制。作為一種新興的傳播媒介，互聯(lián)網(wǎng)由于具有覆蓋面廣、時效性強、群眾參與方便的特點，目前已經(jīng)成為群眾監(jiān)督的最佳手段。迄今為止，許多制度性腐敗案件都是被群眾通過互聯(lián)網(wǎng)公布出來，最后得到有效處理的。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作用，目前急需要做的是，第一要建立規(guī)范的網(wǎng)上舉報、曝光平臺，第二要制定監(jiān)督規(guī)則，第三要建立高效的處理機制。（作者單位：東莞理工學(xué)院）
　　
　　注釋
　?、佗诤\濤：“在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告”，《人民日報》，2007年10月16日。