城市貧困地區(qū)居住環(huán)境整治策略

　　【摘要】改善城市貧困地區(qū)的居住環(huán)境問題是發(fā)展中國家共同面臨的緊迫課題，它涉及到城市化、貧困消減等諸多方面。為解決這些問題，許多國家嘗試了從“公共供給”到“自助努力”、從“自助努力”到“自立發(fā)展”等模式，從而得出了 “自我發(fā)展才是從根本上解決城市貧困地區(qū)居住環(huán)境問題的關鍵所在”這樣的結(jié)論。
　　【關鍵詞】發(fā)展中國家 城市貧困地區(qū) 居住環(huán)境 整治 亞洲
　　
　　研究的目的及意義
　　現(xiàn)今，世界上超過半數(shù)的人口居住生活在城市之中，在發(fā)展中國家，農(nóng)村人口向城市流動在今后較長一段時間內(nèi)仍會保持迅猛的增長勢頭。快速的城市化所引發(fā)的各種城市問題凸顯，其中發(fā)展中國家城市貧困層的擴大便是城市經(jīng)營上的一大問題。在城市規(guī)劃領域中，城市貧困地區(qū)居住環(huán)境的整治問題目前已成為全世界共同的緊急課題。作為發(fā)展中國家的中國在城市化進程中也面臨著同樣的困境，特別是近年來出現(xiàn)的城中村現(xiàn)象及改造問題更是引起社會各界的廣泛關注。盡管對于城中村是否需要改造的問題尚存爭議，但進入2000年以來，實際的改造探索活動已在各大城市陸續(xù)展開，今后的改造應何去何從也備受矚目。國內(nèi)的學者對西方發(fā)達國家貧民窟的整治研究已取得一些成果，而對于更有借鑒意義的發(fā)展中國家，特別是亞洲發(fā)展中國家解決相關問題的經(jīng)驗和教訓的總結(jié)尚未展開，相關的研究也很少。
　　
　　發(fā)展中國家城市貧困問題概述
　　
　　隨著農(nóng)村人口不斷向城市涌入，發(fā)展中國家面臨著深刻的城市貧困層擴大的問題。據(jù)推測，在菲律賓首都馬尼拉居住在環(huán)境惡劣的貧民窟中的貧困人口占總?cè)丝诘?0%以上。在泰國首都曼谷居住在貧民窟中的人口也有大概100萬以上，并且這個數(shù)字毫無減少的趨勢。由于在今后較長一段時期內(nèi)農(nóng)村人口向城市流動仍將持續(xù)下去，各個發(fā)展中國家普遍認識到，如何對待城市貧困階層將是直接涉及到其城市在21世紀能否繼續(xù)保持其活力的重要課題。在如何改善城市貧困階層的居住問題上，各個發(fā)展中國家雖面臨不同的問題，但都在不斷積極探索，試圖從根本上尋找解決問題的辦法，這其中也不乏很多較為成功的案例。從表面上看，這些案例各有其特點，但仔細洞察其本質(zhì)，仍能發(fā)現(xiàn)其成功的共同之處，這就是，在城市貧困地區(qū)居住環(huán)境整治事業(yè)的展開過程中，民間公益組織NGO（Non-Governmental Organizations）、社區(qū)組織CBO（Community Based Organizations）等的參與是不可或缺的，以實現(xiàn)住民自我發(fā)展為目標的住民主導型的居住環(huán)境整治方式對于城市貧困地區(qū)居住環(huán)境的可持續(xù)改善是重要而有效的。以下就通過亞洲發(fā)展中國家的具體成功事例來詳細闡述。
　　
　　從“公共供給”到“自助努力”
　　
　　19世紀70年代初期，許多發(fā)展中國家為改善貧民窟的居住環(huán)境，紛紛設立了住宅公社，試圖為城市貧困層提供住宅。但是，人們很快就發(fā)現(xiàn)，如果按城市貧民層的支付能力來建造住宅是完全不現(xiàn)實的，政府必須需要為此提供龐大的資金補貼，而這種含有對低收入者大量財政補貼的政府福利住房，除少數(shù)運氣極好的低收入者能有幸入住外，絕大部分是被中等收入階層以各種形式所侵占。這一結(jié)果很快宣告了公共供給政策對解決城市貧困層居住問題的失敗。
　　與公共供給政策相對照，在19世紀60年代倡導性規(guī)劃思想的影響下，在發(fā)展中國家貧民窟地區(qū)一種被稱為自助努力型（Self-help）的居住環(huán)境改善模式受到關注。所謂“自助努力”顧名思義就是通過自己的努力建造住宅、改善居住環(huán)境。自助努力型的居住環(huán)境改善事業(yè)是在NGO的支援下，通過住民參與的形式對已經(jīng)存在的貧民窟地區(qū)實施上下水管鋪設、內(nèi)部道路簡易鋪裝等，進行維持其生存的最低限度的改善。實際上這些貧民窟地區(qū)所占有的土地一般并沒有正式的土地權利，其住宅建設也大都沒經(jīng)過建設許可等正式的審批手續(xù)，而是一種以自發(fā)的形式建設住宅后，入住生活的居住形態(tài)。這種實際上是非法侵占的居住形態(tài)之所以能被政府認可，并興盛一時，是由于對發(fā)展中國家政策決定有著重大影響的世界銀行當時開始啟動一種以城市貧困層為對象的住宅領域的融資活動，這種自助努力型的住宅建設剛好能夠得到世界銀行的資助。故此，19世紀70年代后期，在發(fā)展中國家中，住民的自助努力型的住宅供給和環(huán)境改善逐漸成為了主流形式。
　　
　　從“自助努力”到“自立發(fā)展”
　　
　　在世界銀行融資的援助下，在許多發(fā)展中國家實施的自助努力型的貧民窟環(huán)境改善事業(yè)對居住環(huán)境的改善確實取得了實際成果。
　　在印度尼西亞許多城市都成功實施的KIP（Kampung Improvement Program）事業(yè)是其成功的有力論據(jù)。所謂KIP事業(yè)也可以直譯成“城中村”改善事業(yè)：即由地方城市政府提供技術和財政支援，依靠住民參加的方式對街道、排水、公廁等最基本的生活基礎設施進行整治和改善。印度尼西亞的KIP事業(yè)在許多城市展開并取得成功，也更進一步說明了這樣一種可能性，即在更大的區(qū)域內(nèi)，在行政主導下依靠貧困地區(qū)住民參與的方式對居住環(huán)境進行漸進的改善是能夠取得成功的。但是，隨著世界銀行融資規(guī)模的擴大，KIP事業(yè)的規(guī)模也隨之飛躍式地擴大之后，很多人開始批判在事業(yè)實施過程中政府主導的色彩加重了，而住民參與卻逐漸變得流于形式。鑒于以上的經(jīng)驗，1980年以后人們開始逐漸認識到，按照自助發(fā)展的想法來進行貧困地區(qū)居住環(huán)境的改善，對各種制度的進一步改革是必不可少的。
　　在泰國，由于經(jīng)濟的快速增長，民間房地產(chǎn)迅速發(fā)展，為形成良好的民間住房市場，政府進行了土地制度、住宅金融制度的改革。80年代后期，聯(lián)合國人類居住委員會（HABITAT）和世界銀行共同推出了“許可發(fā)展（Enabling）戰(zhàn)略”。即政府并不直接提供住宅，而是許可民間力量、NGO、住民組織等提供住宅來改善居住環(huán)境，政府為其提供充分的制度環(huán)境促成其“自立”發(fā)展。可是這種在剛提出時好評如潮、聲噪一時的想法很快就被發(fā)現(xiàn)其實只是紙上談兵而已。土地制度、金融制度、福利事業(yè)等的改善固然重要，但關系到國家基礎的根本性制度改革并非輕而易舉可以辦到，路徑依賴使得政府要最終痛下決心采取行動，需幾經(jīng)周折頗耗時日。加之緊隨其后的亞洲金融危機的影響使得在泡沫經(jīng)濟時一直活躍的民間房地產(chǎn)業(yè)倍受打擊、一蹶不振，難以繼續(xù)發(fā)揮其應有的作用。
　　
　　“自我發(fā)展”的新展開
　　
　　1990年以來，對社區(qū)組織形成的支援，為促成活動的技術支援，規(guī)劃權限下放，與行政、制度改革聯(lián)動，特別是小額融資（Microfinance）的實施，社會性網(wǎng)絡（Social Network Service）的促成，合作伙伴關系組織（Partnership）的建立等作為體現(xiàn)“授權”思想、促成自我發(fā)展的重要內(nèi)容逐漸得到廣泛認可。
　　在城市居住領域?qū)嵤┬☆~融資成功的有名事例當數(shù)菲律賓的社區(qū)抵押事業(yè)（Community Mortgage Program，簡稱CMP）。1989年開始實施的社區(qū)抵押事業(yè)是政府以非法侵占地區(qū)的社區(qū)組織為對象，為整治其所居住地區(qū)的生活環(huán)境而發(fā)放長期低利息貸款的一種融資制度。其特征是NGO作為融資發(fā)起人，首先幫助貧困地區(qū)建立社區(qū)組織，之后在申請的過程中，幫助住民辦理各種復雜的貸款手續(xù)。通過貸款購置的土地最初兩年的土地產(chǎn)權歸社區(qū)組織所有，而非個人，與之相應還款的責任也由社區(qū)組織來承擔。以NGO為融資發(fā)起人的社區(qū)抵押事業(yè)取得了相當?shù)某晒Γ溥€款率高達90%以上。在這些事例中，讓我們看到了NGO是沿著這樣的根本目的在進行活動的，即通過促成社區(qū)組織的形成、確保在居住環(huán)境整治中的社區(qū)的主體性地位等方式來實現(xiàn)社區(qū)主導下的居住環(huán)境整治。
　　
　　結(jié) 語
　　結(jié)合先進事例介紹概觀了發(fā)展中國家城市低收入地域的居住環(huán)境改善事業(yè)的發(fā)展，透過這些事例，我們可以看到這樣的一個大的趨勢：這些事業(yè)從計劃到實施正在發(fā)生著從政府主導型向住民主導型的變換，為支持這些事業(yè)的發(fā)展，NGO在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在制度方面，形成政府、NGO、CBO等之間的網(wǎng)絡關系，以及建立從行政中獨立出來的合作伙伴關系型組織，對于使住民主導型的事業(yè)成為可能，實現(xiàn)貧困層的自我發(fā)展具有著深遠的重要意義。
　　中國剛剛駛?cè)氤鞘谢目燔嚨?，今后將有更大量的農(nóng)村人口涌入城市來擴充城市低收入群體的規(guī)模，而且只要城鄉(xiāng)差別不消除，這種城鄉(xiāng)間的人口流動就會一直持續(xù)下去。在城市內(nèi)部也同樣，只要城市內(nèi)不同階層間的貧富差距不消除，城市中的貧困地區(qū)也就會一直存在下去。所以，即便能在形式上將目前存在的城中村物理性的徹底消除，但由于這樣做法并不能解決在那里生活著的人們的“自我發(fā)展”這個根本性問題，在城市內(nèi)部消滅的“城中村”在城市外圍或者以其他的形式仍會再度現(xiàn)身，新的更嚴重的社會問題會層出不窮。綜上可見，為實現(xiàn)城市貧困地區(qū)居住環(huán)境的可持續(xù)更新與改善，今后，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，如何結(jié)合自身的實際，從現(xiàn)在的以政府主導為主的以拆遷——安置——城市再開發(fā)為核心內(nèi)容的更新模式，轉(zhuǎn)向以住民為主導的，能實現(xiàn)其自我發(fā)展、自我完善的更新模式是十分值得認真思考的重大社會問題。（作者分別為西安建筑科技大學建筑學院博士生；西安建筑科技大學建筑學院教授、博導）